II OSK 1282/21

II OSK 1282/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Małgorzata Miron /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1428/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-03-02
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 135, art. 145, art. 151, art. 183, art. 184, art. 204, art. 205, art. 209
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77, art. 80, art. 155, art. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant: asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1428/20 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz X sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 2 marca 2021 r., VII SA/Wa 1428/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi X sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 maja 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i zasądził od Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu na rzecz X sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] zwrot kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków (MWKZ) decyzją z 11 maja 2017r. nr [...] udzielił X sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w [...] pozwolenia na prowadzenie ratowniczych badań archeologicznych, związanych z wykonaniem odwiertów geologicznych na działkach nr ew. [...], [...] i [...], obr. [...] w [...] polegających na sprawowaniu nadzoru archeologicznego podczas wykonywania prac ziemnych wraz ze sporządzeniem stosownej dokumentacji. Następnie decyzją z 8 listopada 2017 r. nr [...] wyraził zgodę na rozszerzenie pozwolenia nr [...] o ratownicze badania archeologiczne związane z budową ścianki szczelnej garażu pod budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] [...] w [...] (działki nr ew. [...], [...] i [...], obr. [...]) pozostałe zapisy decyzji pozostawiając bez zmian.
Decyzją z 9 lutego 2018 r. nr [...] organ wyraził zgodę na rozszerzenie zakresu i przedłużenie terminu ważności decyzji nr [...] i nr [...], a dnia 19 kwietnia 2018 r. decyzją nr [...] wyraził zgodę na zmianę zapisów i rozszerzenie pierwotnej decyzji nr [...] o ratownicze badania archeologiczne związane z adaptacją ww. nieruchomości na cele hotelowo-usługowo- mieszkaniowe, oraz wprowadzającej zmianę wykonawcy badań archeologicznych. Zastrzeżono przy tym, że pozostałe zapisy pozwolenia nr [...] nie ulegają zmianie.
Decyzją z 18 lipca 2018 r. nr [...] MWKZ uchylił decyzję nr [...], a decyzją nr [...] uchylił decyzję nr [...]. Dnia 8 stycznia 2019 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził nieważność decyzji nr [...], a decyzją z 21 maja 2019 r. utrzymał ww. decyzję w mocy. WSA w Warszawie uchylił ww. decyzje (sygn. VII SA/Wa 1823/19).
Ponownie rozpoznając sprawę Minister decyzją z 11 lipca 2019 r. [...], stwierdził nieważność decyzji MWKZ z 8 listopada 2017 r. nr [...] wyrażającą zgodę na rozszerzenie pozwolenia nr [...].Następnie decyzją z 27 maja 2020 r. [...], na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. 2020 poz. 282, dalej: u.o.z.) oraz art. 17 pkt 2, art.127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku X sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną ww. decyzję z 11 lipca 2019 r. W ocenie Ministra wydana na podstawie art. 155 k.p.a. decyzja nr [...] rażąco narusza prawo. Organ wojewódzki pominął bowiem, że nie istniała w obrocie prawnym w dacie jej wydania decyzja nr [...]. Dalej podkreślił, że ww. decyzją pozwolono na prowadzenie badań archeologicznych związanych z budową ściany szczelinowej - w całym jej obrysie. Decyzja nie odnosi się zatem do zakresu i sposobu badań objętych uprzednim rozstrzygnięciem. Na tą okoliczność nie wpływa też stanowisko strony, że odwierty geologiczne, o których mowa w pozwoleniu nr [...] są odwiertami badawczymi niezbędnymi do wykonania m.in. ściany szczelinowej, a więc ich wykonanie jest pierwszym etapem procesu projektowo-technologicznego realizacji ścian szczelinowych. Zdaniem Ministra decyzja rozstrzyga odrębną merytorycznie kwestię, która wymagała pozwolenia w trybie art. 36 ust. 1 pkt 5 u.o.z.. Na powyższe nie ma też w ocenie Ministra wpływu subiektywna ocena strony, że w kolejnych rozstrzygnięciach organ "odnosił się do nich i modyfikował je, to w ocenie strony działał w ramach tej samej sprawy administracyjnej". Decyzje nr [...] oraz [...] nie rozstrzygają o tych samych badaniach, skoro pierwsze z nich dotyczyło wyłącznie prowadzenia badań w czasie wykonywania odwiertów. Organ dodał, że uzasadnieniem dla dokonania pełnych badań wykopaliskowych (a nie nadzoru archeologicznego), poprzedzonych postępowaniem na mocy art. 36 ust. 1 pkt 5 u.o.z. jest fakt, że inwestycja dotyczy pochodzącego z połowy XIV w. zabytkowego zespołu [...] przy ul. [...] [...] i [...] w [...], na obszarze dawnego przedmieścia [...]. Stanowi on jeden z elementów współtworzących wyjątkową wartość historycznego centrum [...], wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO. Historia zespołu przesądza o ogromnym znaczeniu naukowym i stopniu skomplikowania zabytku archeologicznego w postaci m.in. reliktów dawnej zabudowy. Na powyższe stanowisko nie wpłynęły zatem wyłącznie opinie NID, ale również rys historyczny ww. obszaru oraz wyniki badań archeologicznych z 2016 r., kiedy odkryto relikty zabudowy.
Skargą X sp. z o. o. sp. k. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 w zw. z art. 155 k.p.a.; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.; art. 80 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 136 k.p.a.; art. 8 § 1 w zw. z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.; art. 7a § 1 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji na skutek rażącego naruszenia (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) musi być interpretowane wąsko, a więc o powyższym uchybieniu można mówić tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie jest jednoznacznie sprzeczne z nie budzącą wątpliwości i mającą zastosowanie w sprawie normą prawną. W konsekwencji rażące naruszenie prawa w przypadku zastosowania jednej z możliwych wykładni przepisu nie będzie miało miejsca. Do ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa nie można zaliczyć naruszenia będącego wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa. Chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny, a więc gdy treść decyzji jest wprost sprzeczna z przepisem prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że nie może być ona akceptowana jako rozstrzygnięcie organu praworządnego państwa. Dalej Sąd zaznaczył, że postępowanie w przedmiocie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na mocy której strona nabyła prawo (art. 155 k.p.a.), jest r trybem nadzwyczajnym postępowania, które sprowadza się jedynie do ustalenia, czy zachodzą przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy takiemu rozstrzygnięciu nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. Natomiast kwestia nabycia praw z decyzji ostatecznej powinna być rozważana na podstawie przepisów prawa materialnego, stanowiących warunek decyzji oraz w świetle treści jej osnowy. Sąd podkreślił też, że treść art. 155 k.p.a. na przestrzeni lat różnie była interpretowana w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie. W części orzeczeń do dziś prezentowany jest pogląd, że decyzje podejmowane w trybie art. 155 mogą dotyczyć jedynie decyzji uznaniowych, a więc takich, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Zajmowane jest również mniej kategoryczne stanowisko, zgodnie z którym art. 155 k.p.a. w zasadzie odnosi się do decyzji uznaniowych, co jednak nie wyklucza sytuacji, w których rozstrzygnięcie w części ma charakter związany i uchylenie lub zmiana decyzji na tej podstawie jest możliwe, jeśli nie odnosi się do "związanej" części weryfikowanego rozstrzygnięcia. W piśmiennictwie zaznacza się, że pogląd o ograniczeniu zakresu zastosowania art. 155 do decyzji uznaniowych nie ma oparcia w brzmieniu, celu i funkcji tego przepisu. Wynika z nich wniosek przeciwny, ponieważ jedynym kryterium "korygowania" decyzji ostatecznej jest właśnie interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc klauzule generalne, w których zwłaszcza kryterium słuszności jest dominujące. Ponadto podkreśla się, że możliwość stosowania trybu przewidzianego w art. 155 wymaga ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Dodaje się przy tym, że "ocena istnienia tożsamości sprawy administracyjnej w wypadku trybów nadzwyczajnych powinna uwzględniać, że nieuchronne zmiany stanu faktycznego nie mogą mieć na nią wpływu, gdy chodzi o konkretyzację jednego stosunku administracyjnoprawnego. W wypadku stosowania art. 155 k.p.a. regułą jest, że to właśnie zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, uzasadnia skorzystanie z instytucji zmiany (uchylenia) decyzji. Jeżeli zatem zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego, to tożsamość sprawy nie zostaje naruszona. Przyjęcie poglądu przeciwnego istotnie ograniczałoby możliwość stosowania art. 155 k.p.a. Dopóki zatem mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Omawiany przepis różnie był zatem interpretowany w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie. Z tej przyczyny, nie można było zdaniem Sądu podzielić argumentacji organu, że kontrolowana w tej sprawie w postępowaniu nieważnościowym decyzja MWKZ 8 listopada 2017 r. nr [...] wyrażająca zgodę na rozszerzenie pozwolenia nr [...] o ratownicze badania archeologiczne związane z budową ścianki szczelnej garażu pod ww. budynkiem przy ul. [...] [...] w [...] (działki nr ew. [...], [...] i [...], obr. [...]) pozostałe zapisy decyzji pozostawiając bez zmian w stopniu rażącym narusza art. 155 k.p.a. Sąd wskazał, że przepis ten nie określa ani kierunku ani zakresu możliwych na jego podstawie zmian z wyjątkiem zachowania tożsamości zmienianej decyzji. Nie jest zatem istotne, czy zmiana polega na rozszerzeniu albo zawężeniu uprawnień lub obowiązków wynikających z decyzji zmienianej. Gdyby przyjąć pogląd organu, w omawianym trybie nie byłaby dopuszczalna jakakolwiek zmiana praw lub obowiązków wykraczająca poza pierwotną treść decyzji. W tym kontekście Sąd wskazał że zmienione badaną decyzją pierwotne pozwolenie konserwatorskie z 11 maja 2017r. nr [...] zezwalało skarżącej na prowadzenie ratowniczych badań archeologicznych związanych z wykonywaniem odwiertów geologicznych na ww. działkach, które miały polegać na sprawowaniu nadzoru podczas wykonywania prac ziemnych oraz sporządzenie stosownej dokumentacji pod szczegółowo wymienionymi w punktach 1-9 warunkami m.in. niezwłocznego zawiadomienia organu wojewódzkiego o wszelkich zagrożeniach lub nowych okolicznościach ujawnionych w trakcie badań archeologicznych, prowadzenia dokumentacji z przebiegu ww. badań oraz opracowania ich wyników w określony sposób, informacji o dokonanych odkryciach i przekazania ich organowi do celów archiwalnych, sporządzenia z sprawozdania. Warunki te pozostały niezmienione. Z akt sprawy wynika, że w celu adaptacji tego terenu (zabytkowego zespołu [...] z połowy XIV), wydano szereg pozwoleń konserwatorskich, obejmujących różne rodzaje i zakresy prac w tym m.in. związane z wykonaniem odwiertów (12) i odkrywek geologicznych (np. pozwolenie nr [...] z 2 maja 2016r., zmieniające pozwolenie nr [...]). A zatem nawet gdyby zdaniem Sądu przyjąć, że zmiany pierwotnego pozwolenia nr [...] nie mogły być dokonane na mocy art. 155 k.p.a., to organ nie wykazał, że waga tego naruszenia jest znacznie większa niż stabilność decyzji.
W ocenie Sądu nie ma racji organ również co do tego, że w dniu wydania decyzji nr [...] w obrocie prawnym nie istniało już pozwolenie nr [...], gdyż jego termin upłynął 31 grudnia 2017 r. i nie został przedłużony, z uwagi na to, że decyzją z 5 czerwca 2019 r. Minister stwierdził nieważność decyzji nr [...] (przedłużającej termin pierwotnej decyzji do 30 maja 2018r.). Postępowanie nieważnościowe ogranicza się bowiem wyłącznie do oceny legalności decyzji w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dacie jej wydania. Wszelkie późniejsze zmiany decyzji nie mogą być zatem brane pod uwagę. W świetle przedstawionej argumentacji Sąd przyjął, że kontrolowana w niniejszej sprawie w postępowaniu nieważnościowym decyzja MWKZ z 8 listopada 2017 r. nr [...] zmieniająca pozwolenie nr [...] w opisanym zakresie nie jest obarczona wadami kwalifikowanymi, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia art. 155 k.p.a.
Skargą kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając jej naruszenie:
1) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z art. 155 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny działania organów w sprawie i uznanie, że decyzja organu (MWKZ) nie narusza art. 155 k.p.a., podczas gdy decyzja ta naruszała ww. przepis, w związku z czym Minister obowiązany był do jej uchylenia;
2) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny działania organów w sprawie i uznanie, że nie jest istotne czy organ (MWKZ) dokonał zawężenia, czy rozszerzenia uprawnień lub obowiązków, podczas gdy rozszerzenie zakresu uprawnień niesie za sobą naruszenie art. 155 k.p.a.;
3) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej oceny postępowania prowadzonego w sprawie przez organy, poprzez uznanie że organ nie wykazał, że waga naruszenia jest znacznie większa niż stabilność decyzji, co doprowadziło do wadliwego uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, kiedy to organ wykazał znaczącą wagę naruszenia uchylonej przez niego decyzji MWKZ nr [...] i gdyby zostało to prawidłowo ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, to doprowadziłoby to do oddalenia złożonej skargi administracyjnej;
4) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej oceny postępowania prowadzonego w sprawie przez organy, poprzez uznanie że w obrocie prawnym istniało już pozwolenie w tej sprawie nr [...], co doprowadziło do wadliwego uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, kiedy to postanowienie nie dotyczyło dokładnie tej samej sprawy co decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] i gdyby zostało to prawidłowo ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, to doprowadziłoby to do oddalenia złożonej skargi administracyjnej;
5) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej oceny postępowania prowadzonego w sprawie przez organy, poprzez uznanie że w dniu wydania decyzji nr [...] w obrocie prawnym istniało pozwolenie nr [...], co doprowadziło do wadliwego uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, kiedy to postanowienie nie istniało i gdyby zostało to prawidłowo ocenione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, to doprowadziłoby to do oddalenia złożonej skargi administracyjnej.
Naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania doprowadziły, zdaniem Ministra, do mylnego stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zarówno decyzja Ministra z dnia 27 maja 2020 r. ([...]) oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra z dnia 11 lipca 2019 r. ([...]) zostały wydane z naruszeniem prawa i doprowadziło do ich bezpodstawnego uchylenia zaskarżonym wyrokiem.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz wobec okoliczności, że istota sprawy została w stopniu wystarczającym wyjaśniona - rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wniesionej przez X sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w [...] skargi administracyjnej poprzez jej oddalenie w całości. W przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym również kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną X sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną Ministra należało uznać, że skarga ta nie zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji wbrew zarzutom skargi kasacyjnej przeprowadził prawidłową kontrolę legalności wydanych w trybie nadzwyczajnym decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności i w efekcie prawidłowo zastosował konstrukcję prawną uchylenia zaskarżonych decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. W okolicznościach tej sprawy nie było zatem uzasadnionych podstaw do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdyż ta jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, zasługiwała na uwzględnienie.
Przechodząc do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionego środka odwoławczego wyjaśnić należy, iż najdalej idące zarzuty skargi kasacyjnej są związane ze stanowiskiem organu w przedmiocie odmiennej wykładni art. 155 k.p.a. i możliwości zastosowania tego przepisu przez MWKZ w warunkach niniejszej sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu Sąd błędnie ocenił, że decyzja MWKZ z 8 listopada 2017 r. nr [...] nie naruszała art. 155 k.p.a. Do naruszenia art. 155 k.p.a. miało dojść poprzez rozszerzenie uprawnień z pierwotnej decyzji, podczas gdy warunkiem do zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest tożsamość sprawy. Jednocześnie na skutek rozszerzenia uprawnień Spółki miało dojść do zmiany warunków wynikających z decyzji MWKZ z 11 maja 2017 r. nr [...]. Organ stanął również na stanowisku, że wobec wygaśnięcia decyzji MWKZ nr [...] brak było podstaw do przedłużenia jej obowiązywania oraz jej zmiany. W konsekwencji miało to uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji MWKZ z 8 listopada 2017 r. nr [...] przez organ drugiej instancji.
Z tak wyrażonym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. O ile rację ma skarżący kasacyjnie organ, że warunkiem do zastosowania trybu z art. 155 k.p.a. jest tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym zarówno uwzględniając element podmiotowy, jak i przedmiotowy, to należy stwierdzić, że taka tożsamość występuje w niniejszej sprawie. W orzecznictwie podnosi się, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie (zob. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1810/09, CBOSA). Nie zmierza ono do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory.
Natomiast czym innym jest rozszerzenie zakresu sprawy administracyjnej, a czym innym zmiana dotycząca sytuacji prawnej adresata takiej decyzji, w tym wyrażająca się w rozszerzeniu uprawnień wynikających z pierwotnej decyzji. Przepis art. 155 k.p.a. nie określa kierunku ani zakresu tych zmian (z zastrzeżeniem zachowania tożsamości zmienianej decyzji). Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu z punktu widzenia tego przepisu nie jest zatem istotne, czy zmiana polega na rozszerzeniu albo zawężeniu uprawnień lub obowiązków wynikających ze zmienianej decyzji (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2008 r., sygn. akt II GSK 281/08, CBOSA).
Podkreślenia wymaga, że wbrew twierdzeniom organu w niniejszej sprawie nie można uznać, że decyzja MWKZ nr [...] jest odmiennym przedmiotowo rozstrzygnięciem od tego, które było przedmiotem zmiany (tj. z decyzji nr [...]). Nie ulega wszak wątpliwości, że istotą obu decyzji było zezwolenie na prowadzenie prac archeologicznych związanych z wykonaniem odwiertów geologicznych na terenie określonych w decyzji działek w sposób opisany w tych decyzjach. Będąca przedmiotem postępowania nieważnościowego decyzja MWKZ nr [...] rozszerzała jedynie zakres prac na kolejny etap. Takie działanie jest o tyle uzasadnione, że z reguły potrzeba zmiany decyzji wynika w toku wykonywania robót budowlanych. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. W tej sytuacji należało przyjąć, że art. 155 k.p.a. umożliwiał zmianę decyzji w ww. zakresie. W konsekwencji zarzuty skarżącego kasacyjnie organu związane z naruszeniem przez MWKZ art. 155 k.p.a. w sposób rażący, a przez to uzasadniający stwierdzenie nieważności takiej decyzji nie są zasadne. Stąd też stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przyjmujące wydanie decyzji MWKZ nr [...] z kwalifikowanym naruszeniem prawa pozostaje całkowicie nieusprawiedliwione, zatem wskazywane w kasacji naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. nie jest także uzasadnione.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, 80 k.p.a. poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej oceny postępowania prowadzonego w sprawie przez organy, poprzez uznanie że organ nie wykazał, że waga naruszenia jest znacznie większa niż stabilność decyzji, co doprowadziło do wadliwego uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Stanowisko skarżącego kasacyjnie Ministra Kultury nie uwzględnia przede wszystkim tego co decyduje o kwalifikowanym a więc rażącym naruszeniu prawa. Przede wszystkim jednolicie przyjmuje się w judykaturze, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 3 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 2173/18, CBOSA).
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu naruszenie art. 155 k.p.a. miało charakter oczywisty a waga tego naruszenia jest większa niż stabilność decyzji. Przy czym skład orzekający NSA w tej sprawie ze stanowiskiem tym nie może się zgodzić, gdy weźmie się pod uwagę, że wcześniejsze rozważania na tle stosowania art. 155 k.p.a. nie wynikają z wykładni językowej powyższego przepisu, lecz są następstwem wykładni systemowej. Ewentualna wada prawna przeprowadzonej w takich okolicznościach oceny zastosowania art. 155 k.p.a. nie ma charakteru oczywistego, a co jest niezbędne dla uznania rażącego naruszenia prawa na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreśla to również Sąd pierwszej instancji wskazując na odmienne interpretacje w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie stosowania art. 155 k.p.a., co jest w pełni podzielane przez Sąd odwoławczy.
Nie uszło też uwadze NSA, że skarżący kasacyjnie organ nie wskazuje, jakie doniosłe skutki społeczno-gospodarcze ewentualnego naruszenia miałyby przesądzać o zasadności stwierdzenia nieważności decyzji MWKZ nr [...], a w szczególności jak owe skutki miałyby przeważać nad zasadą trwałości decyzji administracyjnych. W szczególności skarżący kasacyjnie organ nie podważa merytorycznego rozstrzygnięcia wyrażonego w decyzji MWKZ nr [...] polegającego na rozszerzeniu uprawnień Spółki wynikających z pierwotnej decyzji MWKZ nr [...]. W istocie organ podważa jedynie tryb, w jakim Spółce przyznano uprawnienia, albowiem zdaniem organu powinno to nastąpić w drodze wydania nowego pozwolenia konserwatorskiego, a nie w trybie zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Jednak skoro skarżący kasacyjnie organ nie podważa samego uprawnienia przyznanego Spółce, to trudno przyznać, aby skutek społeczno-gospodarczy naruszenia miał uzasadniać stwierdzenie nieważności takiej decyzji.
Za niezasadne i nie mające wpływu na wynik sądowej kontroli legalności ocenianych decyzji należy uznać również zarzuty organu oznaczone w petitum skargi kasacyjnej jako 4 i 5. Niewątpliwie w chwili wydawania przez MWKZ decyzji zmieniającej z 8 listopada 2017 r. nr [...] w obrocie prawnym pozostawało pozwolenie MWKZ nr [...], które utraciło moc 31 grudnia 2017 r. Natomiast kwestionowane uznanie przez Sąd, że w dniu wydania decyzji nr [...] (decyzji z dnia 19 kwietnia 2018 r.- przypomnienie NSA) w obrocie prawnym istniało pozwolenie nr [...], co doprowadziło do wadliwego uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, nie ma istotnego wpływu na wynik postępowania. Ważne jest w tej sprawie, że wniosek o zmianę pozwolenia nr [...] złożono w dniu 2 października 2017 r. a więc jeszcze w czasie obowiązywania pozwolenia MWKZ nr [...].
Generalnie w realiach tej sprawy brak jest uzasadnionych przesłanek do uznania, iż decyzja MWKZ nr [...] wydana została z kwalifikowanym naruszeniem prawa w tym art. 155 k.p.a. Tak więc nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto, o "rażącym" naruszeniu prawa, co wyżej wykazano, można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 września 2007 r., II OSK 1111/06; z 30 listopada 1999 r., V SA 876/99; z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, z 26 maja 2022 r. II OSK 1781/19), a tego organ nie wykazał w sprawie.
Zatem przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły doprowadzić do uwzględnienia tego środka odwoławczego i jego wniosków o eliminację z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił, o czym orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.