II OSK 1281/24

II OSK 1281/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Jan Szuma /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1133/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-12-13
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2, art. 14 ust. 5,  art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 w zw. z art. 17 pkt 1, 9 i 11, art. 19 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 2, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
§ 10
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 7 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1133/23 w sprawie ze skargi W. K. oraz J. K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2023 r. nr CXIII/3049/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" - etap D 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od W. K. i J. K. na rzecz Gminy Miasta Krakowa kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1133/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W.K. oraz J.K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa (zwanej dalej "Radą") z dnia 28 czerwca 2023 r., nr CXIII/3049/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" – etap D.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zarzucając naruszenie:
1. art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej "K.c.") i art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w bezzasadnym uznaniu, że Rada, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie przekroczyła granic władztwa planistycznego i tym samym nie ograniczyła nadmiernie uprawnień skarżących. Tymczasem organ planistyczny, wyłączając ich nieruchomości spod zabudowy, przekroczył władztwo planistyczne, a jego działania powinny zostać uznane przez Sąd pierwszej instancji za niezgodne z prawem;
2. art. 14 ust. 5 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie ze względu na wadliwe uznanie, że organ planistyczny był uprawniony do opierania się, w ramach prowadzonej procedury, na analizach dotyczących zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, które jednak, ze względu na datę ich wykonania, w istotnym zakresie utraciły aktualność;
3. art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 w zw. z art. 17 pkt 1, 9 i 11 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie, co związane jest z niezakwestionowaniem przez Sąd pierwszej instancji sposobu przeprowadzenia procedury planistycznej, gdzie ograniczono udział społeczeństwa, w tym również udział skarżących, w pracach nad planem miejscowym oraz nie zagwarantowano zachowania ich jawności i przejrzystości, w szczególności ze względu na:
a. brak dokonania odpowiedniego ogłoszenia przez Prezydenta Miasta Krakowa o podjęciu przez Radę uchwały z dnia 26 kwietnia 2023 r., nr CIX/2946/23 w sprawie zmiany uchwały z dnia 26 października 2016 r., nr LV/1124/16 w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu,
b. bezzasadne odstąpienie od wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu oraz umożliwienia składania uwag do projektu planu miejscowego;
4. art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej "r.MI") poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że nie doszło do wadliwego sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, a zatem, że kwestionowana przez skarżących prognoza nie może dyskwalifikować zaskarżonej uchwały;
5. art. 19 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie ze względu na błędne uznanie, że nie zachodziła konieczność ponowienia przez organ planistyczny znacznej części czynności określonych w art. 17 u.p.z.p., zwłaszcza wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu;
6. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły procedury i zasad sporządzania planu miejscowego;
7. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 10 r.MI poprzez naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zasady związania organów i sądów oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu, ze względu na uznanie, że nie stanowi naruszenia prawa sporządzenie dokumentu Prognozy skutków finansowych o treści tożsamej z treścią dokumentu, który został zakwestionowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2258/20;
8. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów, jakimi ten kierował się uznając, że w sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady;
9. art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm., dalej "K.p.c.") w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego;
10. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo naruszenia przez organ wskazanych przepisów prawa materialnego i postępowania, w szczególności art. 140 K.c. i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2, art. 14 ust. 5, art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz pkt 5, 9 i 11, art. 19 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;
11. art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi, pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, na co wskazuje w szczególności naruszenie przez organ planistyczny wskazanych w skardze przepisów, w tym w szczególności art. 140 K.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2, art. 14 ust. 5, art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12, art. 17 pkt 1, 5, 9 i 11, art. 19 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 i 2 u.p.z.p.
Wskazując na powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości bądź w zakresie działek skarżących nr [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...], obręb [...], ewentualnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania – w przypadku stwierdzenia braku podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Skarżący wystąpili też o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Gmina Miejska Kraków, wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Rada, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" – etap D, w zakresie obejmującym nieruchomości W.K. i J.K., naruszyła w sposób istotny zasady i tryb sporządzania planu miejscowego oraz przekroczyła granice przysługującego gminie władztwa planistycznego, w szczególności w świetle wcześniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., którym stwierdzono nieważność poprzedniego planu w części z uwagi na wadliwość prognozy skutków finansowych.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. i art. 31 ust. 3 Konstytucji, skarżący utrzymują, że wyłączenie ich nieruchomości spod zabudowy oznacza przekroczenie przez Radę władztwa planistycznego oraz nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności. Twierdzą, że ich grunty nie mają szczególnych wartości przyrodniczych, że są położone w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej i usługowej i że możliwe było przyjęcie rozwiązań pośrednich, dopuszczających choćby ograniczoną zabudowę przy wysokim wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej.
Taka argumentacja nie może zostać uwzględniona. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, władztwo planistyczne gminy polega na tym, że w granicach zakreślonych ustawą to Rada ustala przeznaczenie terenów oraz sposób ich zagospodarowania. Artykuł 6 ust. 1 u.p.z.p. wprost stanowi, że ustalenia planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności. Prawo własności nie ma charakteru absolutnego, a jego treść podlega kształtowaniu także przez przepisy prawa publicznego, w tym przez ustalenia planu miejscowego. Z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wynika obowiązek uwzględniania w planowaniu zarówno prawa własności, jak i wartości wskazanych w tym przepisie, w tym ochrony środowiska (pkt 3) i ładu przestrzennego (pkt 1). Prawidłowe wyważenie tych wartości nie oznacza, że każdorazowo musi dojść do realizacji indywidualnego zamierzenia inwestycyjnego właściciela.
Sąd pierwszej instancji słusznie powiązał ocenę zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego z wcześniejszym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., w którym – badając ten sam układ funkcjonalny i to samo przeznaczenie terenów – stwierdzono, że Miasto Kraków mogło w ramach władztwa planistycznego przeznaczyć rozważane obszary na tereny zieleni nieurządzonej, zieleni urządzonej oraz wód powierzchniowych i że ustalenia planu w tym zakresie nie stanowiły nadużycia władztwa planistycznego. Skarżący kasacyjnie nie wykazują, aby między datą tamtego wyroku a uchwaleniem planu "etap D" zaszły takie zmiany w sposobie zagospodarowania terenów, które prowadziłyby do jakościowo innego układu przestrzennego i wymagały ponownej oceny dopuszczalności wyłączenia nieruchomości spod zabudowy. Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, że tereny nie uległy przekształceniu w takim zakresie, aby nie można było osiągnąć celów planu, a upływ czasu mógł jedynie wzmocnić pilność działań ochronnych.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela tę ocenę. Sam fakt, że w otoczeniu występuje zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna, nie przesądza jeszcze o konieczności dopuszczenia dalszej zabudowy na kolejnych działkach. Koncepcja ochrony klinów zieleni czy ciągów przyrodniczych z natury rzeczy wymaga pozostawienia niektórych gruntów niezabudowanych, również wtedy, gdy ich zagospodarowanie techniczne i dostęp do infrastruktury pozwalałby na zabudowę. Nie można z samego potencjału inwestycyjnego wywodzić obowiązku zapewnienia możliwości zabudowy w planie miejscowym.
Nie może odnieść skutku także argument skarżących odnoszący się do oznaczenia działki nr [...] w studium jako terenu leśnego i twierdzenia, że uchwalenie planu miejscowego powinno być poprzedzone zmianą tego dokumentu. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podlega ocenie przez pryzmat jego zgodności ze studium, a nie przez pryzmat zgodności treści studium ze stanem faktycznym. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie. Jeżeli studium przewiduje dla danego obszaru kierunek zagospodarowania w postaci terenów zieleni, to ukierunkowuje to treść planu miejscowego i nie można w ramach planu miejscowego przyjmować odmiennego przeznaczenia. Zarzut ten nie wpływa zatem na ocenę legalności zaskarżonej uchwały.
Skarżący powołują się także na to, że Rada w odniesieniu do innego właściciela – położonego w obrębie etapu D – zdecydowała się wyłączyć jego nieruchomości z planu, argumentując, że nie mają one charakteru przyrodniczego. Z tego wywodzą zarzut nierównego traktowania. Zarzut ten nie może odnieść skutku. Po pierwsze, kontrola sądu administracyjnego dotyczy legalności zaskarżonej uchwały, a nie celowości rozwiązań przyjętych wobec innych podmiotów. Po drugie, Sąd pierwszej instancji wskazał, że przeznaczenie terenów objętych skarżonym planem pozostaje w zgodzie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, w którym grunty skarżących są przewidziane jako obszary zieleni przeznaczone do ochrony przed zabudową. W tych warunkach przyjęcie dla nich przeznaczenia zieleni urządzonej i lasów mieści się w granicach uznania planistycznego.
W kontekście art. 31 ust. 3 Konstytucji należy podkreślić, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez wyłączenie z zabudowy służy ochronie środowiska oraz kształtowaniu ładu przestrzennego w skali całego miasta. Środek ten jest adekwatny i konieczny dla realizacji przyjętej koncepcji ochrony terenów przyrodniczych, przy czym nie prowadzi do zniesienia istoty prawa własności. Skarżący zachowują możliwość korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z ich przeznaczeniem planistycznym, a ograniczenie polegające na braku możliwości zabudowy nie może być utożsamiane z pozbawieniem własności.
Z tych przyczyn zarzut pierwszy, odnoszący się do przekroczenia władztwa planistycznego i nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności, należy ocenić jako nieusprawiedliwiony.
Zarzut 2 dotyczy naruszenia art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Skarżący twierdzą, że Rada opierała się na analizach zasadności przystąpienia do sporządzenia planu oraz stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań ze studium, które – z uwagi na upływ czasu – miały utracić aktualność. W ich ocenie, przy ponownym procedowaniu w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r. należało sporządzić nowe analizy, uwzględniające zmiany w zagospodarowaniu otoczenia i w uwarunkowaniach przyrodniczych.
Sąd pierwszej instancji uznał, że aktualność uwarunkowań planistycznych, w kontekście których przyjęto obecnie zaskarżony plan miejscowy, została zachowana. Podkreślił, że skarżony plan stanowi element konsekwentnie realizowanej polityki przestrzennej miasta, ukierunkowanej na ochronę terenów zieleni wskazanych w studium. Tereny objęte planem były już wcześniej wyodrębnione jako obszary zieleni nieurządzonej, zieleni urządzonej i wód śródlądowych, a w okresie pomiędzy uchwaleniem planu "etap A" a obecnym planem "etap D" nie doszło do takich przekształceń, które wymagałyby nowej, zasadniczo odmiennej oceny.
Skarżący kasacyjnie nie podważają w sposób przekonujący tego ustalenia, ograniczając się do ogólnych stwierdzeń o intensyfikacji zabudowy w otoczeniu i uporządkowaniu zieleni na ich działkach. Nie wskazują, aby zmiany te prowadziły do zaniku funkcji przyrodniczych terenów w skali objętej planem, ani aby uczyniły niemożliwą realizację celu planu, jakim jest zahamowanie presji inwestycyjnej na obszarach niewskazanych do zainwestowania.
Trzeba też przypomnieć, że art. 14 ust. 5 u.p.z.p. odnosi się do stadium podejmowania uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Analizy, o których mowa w tym przepisie, służą ocenie, czy zasadnym jest rozpoczęcie procedury planistycznej i w jakim zakresie. W niniejszej sprawie nie kwestionuje się w ogóle dopuszczalności podjęcia uchwały o przystąpieniu. Spór dotyczy treści przyjętego planu oraz zakresu ponawiania czynności po wcześniejszym stwierdzeniu nieważności części poprzedniego planu. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że w tej sytuacji decydujące znaczenie ma art. 28 ust. 2 u.p.z.p., który nakazuje ponowić czynności planistyczne w zakresie niezbędnym do doprowadzenia projektu planu do zgodności z prawem. Skarżący nie wykazali nadto, aby wskazywana przez nich zmiana uwarunkowań lokalnych uchwalenia planu pozostawała w związku z wadliwością zaskarżonego planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zarzut naruszenia art. 14 ust. 5 u.p.z.p. jest zatem nieusprawiedliwiony.
Zarzut 3, w powiązaniu z zarzutami 5 i 6, dotyczy zarzucanego naruszenia przepisów o udziale społeczeństwa i trybie sporządzania planu, w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 11 i 12 oraz art. 17 pkt 1, 9 i 11, art. 19 ust. 1 i art. 28 ust. 1-2 u.p.z.p. Skarżący twierdzą, że procedura związana z uchwaleniem planu "etap D" została przeprowadzona w sposób ograniczający udział społeczeństwa i nie zapewniała jawności. Wskazują w szczególności na brak ogłoszenia o podjęciu uchwały z dnia 26 kwietnia 2023 r. zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz na zaniechanie ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu i umożliwienia składania uwag.
Sąd pierwszej instancji odtworzył przebieg postępowania planistycznego po wydaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r. i przyjął, że zaskarżony plan pozostaje w związku z tamtą procedurą, a art. 28 ust. 2 u.p.z.p. znajduje odpowiednie zastosowanie także wtedy, gdy nieważność planu stwierdził sąd administracyjny. Zgodnie z tym przepisem, czynności określone w art. 13 i 17 u.p.z.p. ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia projektu planu do zgodności z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2022 r. wskazał przy tym wyraźnie, że podstawą stwierdzenia nieważności była wadliwość prognozy skutków finansowych, która nie zapewniała Radzie rzetelnej wiedzy o skutkach finansowych uchwalanego planu.
Na tym tle Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że ponowienie czynności planistycznych było konieczne w takim zakresie, w jakim wymagało tego usunięcie stwierdzonych naruszeń. Tak rozumiany "zakres niezbędny" obejmował sporządzenie nowej prognozy skutków finansowych oraz ponowienie opinii i uzgodnień, których wymagały zmiany stanu prawnego, w szczególności związane z planem generalnym lotniska, obszarem parku krajobrazowego i obszarem ochronnym zbiornika wód podziemnych. Nie obejmował natomiast obowiązku ponownego wyłożenia planu do publicznego wglądu w sytuacji, gdy merytoryczna zawartość planu w porównaniu z uchwałą z dnia 12 września 2018 r. nie uległa zmianie, a Naczelny Sąd Administracyjny w tamtym wyroku uznał za zgodne z prawem samo przeznaczenie terenów i konstrukcję planu w tym zakresie.
Zarzut braku ogłoszenia o podjęciu uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił przez pryzmat ustaleń faktycznych, wskazując, że w dniu 10 lutego 2023 r. Prezydent ogłosił o wydzieleniu etapu D, zarówno w prasie lokalnej, jak i poprzez obwieszczenie na tablicach Urzędu. Uchwała z dnia 26 kwietnia 2023 r. miała charakter zawężający obszar objęty etapem D przez wyłączenie jednej z działek, nienależącej do skarżących. W u.p.z.p. nie przewidziano obowiązku ogłaszania o odstąpieniu od sporządzania planu dla części obszaru. Samo zawężenie granic obszaru objętego planem nie stanowi przystąpienia do sporządzania planu w nowym miejscu, lecz modyfikację wcześniejszej decyzji o przystąpieniu. Tego rodzaju zmiana tym bardziej nie wymaga ponowienia całego ciągu czynności z art. 17 u.p.z.p.
Skarżący kasacyjnie podnoszą, że od poprzedniego wyłożenia projektu planu w roku 2018 upłynęło kilka lat i że w tym czasie zmienił się stan faktyczny, w szczególności intensywność zabudowy w otoczeniu oraz sposób zagospodarowania ich nieruchomości. Sąd pierwszej instancji odnotował te twierdzenia, lecz trafnie ocenił, że nie prowadzą one do wniosku o konieczności ponowienia całej procedury, w tym ponownego wyłożenia planu. Jak już wskazano, przeznaczenie terenów wynikające z planu pozostaje w zgodzie ze studium, a tereny nie uległy przekształceniu w takim stopniu, który uniemożliwiałby realizację celu planu. Sama zmiana właściciela czy uporządkowanie zieleni na działce nie powoduje, że wcześniejsze czynności planistyczne stają się wadliwe, ani nie kreuje bezwzględnego obowiązku ponownego wyłożenia projektu planu.
Nie można zgodzić się z tezą, że brak ponownego wyłożenia projektu planu oznacza naruszenie zasady jawności i przejrzystości postępowania planistycznego oraz praw podmiotów uprawnionych do składania uwag. Skarżący mieli możliwość zgłaszania wniosków i uwag zarówno w toku prac nad planem "etap A", jak i w toku dalszej procedury po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wskazał ponadto, że zainteresowani uczestniczyli w posiedzeniach Komisji Planowania Rady, na których przedstawiali swoje stanowisko, materiały i odpowiadali na pytania radnych. Z przedstawionego przebiegu prac wynika, że Rada, podejmując uchwałę w dniu 28 czerwca 2023 r., działała przy świadomości zgłaszanych zastrzeżeń.
W tym kontekście nie można mówić o istotnym naruszeniu trybu sporządzenia planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Procedura została dostosowana do wymagań art. 28 ust. 2 u.p.z.p. po stwierdzeniu nieważności poprzedniego planu w części, a udział społeczeństwa, w tym skarżących, nie został uniemożliwiony.
Ocenione wyżej zarzuty, dotyczące trybu planistycznego i udziału społeczeństwa, nie zasługują więc na uwzględnienie.
Centralne miejsce w argumentacji skarżących zajmują zarzuty 4 i 7, odnoszące się do prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego oraz do zastosowania art. 153 P.p.s.a. Skarżący twierdzą, że prognoza sporządzona na potrzeby planu "etap D" powiela wadliwą treść wcześniejszej prognozy, zakwestionowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2022 r., ponieważ stwierdza, że na obszarze objętym projektem planu nie prognozuje się odszkodowań ani obniżenia wartości nieruchomości. W ocenie skarżących, Rada nadal nie dysponowała rzetelną wiedzą o skutkach finansowych planu, a Sąd pierwszej instancji naruszył art. 153 P.p.s.a., uznając tak sporządzoną prognozę za wystarczającą.
Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że w wyroku z dnia 9 czerwca 2022 r. podkreślono szczególną wagę prognozy skutków finansowych w warunkach konkretnej sprawy – sytuacji, gdy plan dotyczy istotnego ograniczenia możliwości zagospodarowania licznych nieruchomości w dużym mieście, a na gminie spoczywa obowiązek naprawienia szkody lub wykupu nieruchomości. Wskazano, że Rada powinna była mieć wobec tego rzetelną wiedzę o możliwych skutkach finansowych, a brak takiej wiedzy mógł stanowić istotne naruszenie trybu sporządzenia planu. Tak wyrażone stanowisko nie oznacza jednak, że prognoza musi zawierać szczegółowe wyliczenia konkretnych kwot odszkodowań dla poszczególnych właścicieli ani że sąd administracyjny obowiązany jest do jej weryfikacji przez pryzmat własnej wiedzy ekonomicznej.
Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że prognoza sporządzona w roku 2023 r. powstała w odmiennych realiach prawnych. W międzyczasie zmianie uległ art. 37 ust. 11 u.p.z.p., który przesądza, że przy ustalaniu obniżenia wartości nieruchomości nie bierze się pod uwagę potencjału inwestycyjnego, lecz faktyczny sposób użytkowania terenu oraz istniejącą infrastrukturę. W konsekwencji ocena skutków finansowych uchwalenia planu musi opierać się na innym założeniu niż to, które skarżący przyjmują, eksponując wydane na ich rzecz decyzje o warunkach zabudowy.
Powyższe nie jest jednak w niniejszej sprawie decydujące. Podkreślenia przede wszystkim wymaga, że prognoza skutków finansowych, o której mowa w art. 17 pkt 5 u.p.z.p., ma przede wszystkim charakter informacyjny. Jej rolą jest przedstawienie Radzie perspektyw co do tego, czy i jakie wydatki gmina może ponieść w związku z uchwaleniem planu. Prognoza nie jest źródłem obowiązku wypłaty odszkodowań, a ewentualne spory co do istnienia i wysokości roszczeń z art. 36 u.p.z.p. rozstrzygają sądy powszechne. W tym sensie trafne jest stanowisko organu, że sama prognoza nie może rozstrzygać ex ante o zasadności roszczeń poszczególnych właścicieli.
Na tle niniejszej sprawy zasadnicza różnica w stosunku do stanu, który legł u podstaw wyroku z dnia 9 czerwca 2022 r., polega na tym, że uchwaleniu planu "etap D" towarzyszyła realna dyskusja w Radzie nad możliwymi skutkami finansowymi, a radni mieli świadomość sporów co do potencjalnych roszczeń odszkodowawczych, zarówno skarżących, jak i innych właścicieli. Sąd pierwszej instancji odwołał się do stenogramów z posiedzeń Rady, z których wynika, że problem ten był szczegółowo omawiany, także w kontekście innych obszarów objętych planem. Uchwała została zatem podjęta przy świadomości tego, że roszczenia mogą być zgłaszane i że ich zasadność nie jest przesądzona.
W tych warunkach nie można podzielić twierdzenia skarżących, że Rada ponownie uchwaliła plan nie mając rzetelnej wiedzy o skutkach finansowych. Również powtórzenie w prognozie sformułowania, że "nie prognozuje się" odszkodowań i obniżenia wartości nieruchomości, nie może być odczytywane w oderwaniu od całokształtu dokumentu oraz od aktualnego stanu prawnego. Prognoza wyraża ocenę sporządzających ją, że przy uwzględnieniu faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości i obowiązujących przepisów nie jest uzasadnione zakładanie po stronie gminy określonych wydatków. Nie może również odnieść skutku argumentacja skarżących, w której podnoszą oni wcześniejsze spory cywilne dotyczące roszczeń odszkodowawczych związanych z wygaszeniem decyzji o warunkach zabudowy. Kwestie dotyczące istnienia lub wysokości roszczeń z art. 36 u.p.z.p. należą do kognicji sądów powszechnych i nie determinują oceny legalności uchwały planistycznej w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Ewentualne oddalenie powództwa lub odmienne rozstrzygnięcie sądu cywilnego nie przekłada się na obowiązek gminy uwzględnienia określonych roszczeń w prognozie skutków finansowych ani na ocenę zgodności planu z prawem. Dla kontroli sądowoadministracyjnej relewantne jest wyłącznie to, czy prognoza zachowuje swoją funkcję informacyjną, a nie to, jakie stanowisko w sporach cywilnych prezentują strony. Zarzut ten pozostaje zatem poza zakresem istotnych zagadnień w niniejszej sprawie. Mając to wszystko na uwadze, w realiach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw, aby w ramach kontroli legalności uchwały w przedmiocie planu miejscowego dezawuować prognozę skutków finansowych tylko dlatego, że skarżący przedstawiają odmienne zapatrywania, aniżeli przedstawione w tym dokumencie.
Z art. 153 P.p.s.a. wynika związanie organów i sądów oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu wydanym w tej sprawie. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji respektował tę ocenę, przyjmując, że po wyroku z dnia 9 czerwca 2022 r. konieczne jest takie ukształtowanie dalszej procedury, aby Rada, uchwalając nowy plan, dysponowała informacją o możliwych skutkach finansowych. Stwierdził następnie, że w świetle sporządzonej prognozy i przebiegu obrad warunek ten został spełniony.
Skarga kasacyjna w istocie zmierza do nadania tamtemu wyrokowi takiego znaczenia, jakby Naczelny Sąd Administracyjny przesądził istnienie konkretnych roszczeń odszkodowawczych oraz obowiązek ujęcia ich w prognozie. Z treści uzasadnienia wyroku z dnia 9 czerwca 2022 r. to jednak nie wynika. Naczelny Sąd Administracyjny akcentował wówczas brak rzetelnej informacji przy podejmowaniu uchwały, nie obowiązek przyjęcia określonego scenariusza finansowego.
W tym kontekście nie można twierdzić o naruszeniu art. 153 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji. Podkreślić należy, że związanie oceną prawną nie oznacza obowiązku bezrefleksyjnego mechanicznego powielania wcześniejszych sformułowań w odmiennym stanie prawnym i faktycznym. Sąd pierwszej instancji, przyjmując, że prognoza sporządzona w roku 2023 r. spełnia swoją rolę informacyjną, działał w granicach wyznaczonych przez art. 153 P.p.s.a.
Z tych względów zarzuty 4 i 7 należało uznać za nieusprawiedliwione.
Zarzut 8 dotyczy naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Skarżący utrzymują, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji jest niewystarczające, ponieważ nie odnosi się do wszystkich argumentów podniesionych w skardze, w szczególności dotyczących rzekomo wprowadzającego w błąd charakteru prognozy skutków finansowych, konieczności ponownego wyłożenia planu i zarzutu nierównego traktowania.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tej oceny. Z art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika obowiązek przedstawienia w uzasadnieniu wyroku podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz motywów, którymi kierował się sąd. Przepis ten nie nakłada obowiązku szczegółowego referowania każdego argumentu strony, jeżeli nie ma on istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, ani polemizowania z nim w odrębnych wywodach.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób wyczerpujący przedstawia tok rozumowania Sądu pierwszej instancji. Sąd omówił najpierw ramy prawne kontroli uchwał planistycznych, ze szczególnym uwzględnieniem art. 28 ust. 1-2 u.p.z.p., następnie odniósł się do skutków wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., w tym do potrzeby sporządzenia nowej prognozy skutków finansowych. Wyjaśnił, dlaczego uznał, że zalecenia tego wyroku zostały wykonane i że uchwaleniu planu towarzyszyła świadomość możliwych skutków finansowych. W dalszej części uzasadnienia Sąd odniósł się do zarzutów dotyczących władztwa planistycznego, wskazując, że kwestia przeznaczenia terenów została już oceniona jako zgodna z prawem i nie uległa zmianie, co wyłącza potrzebę ponownego badania tych samych rozwiązań. Wreszcie Sąd wskazał, dlaczego brak było podstaw do uznania, że zachodziły przesłanki ponowienia całej procedury planistycznej, w tym nowego wyłożenia projektu planu.
Argumenty skarżących, że Sąd miał pominąć ich twierdzenia o błędnym charakterze informacji zawartych w prognozie lub o możliwości zastosowania rozwiązań pośrednich, w rzeczywistości dotyczą nie tyle formy uzasadnienia, co merytorycznej polemiki z przyjętą przez Sąd oceną. Tego rodzaju zastrzeżenia mieszczą się w granicach zarzutów naruszenia prawa materialnego, a nie w zakresie art. 141 § 4 P.p.s.a. Sam fakt, że Sąd nie podzielił argumentacji strony i ujął swoje stanowisko w sposób syntetyczny, nie oznacza naruszenia wymogów uzasadnienia.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. jest więc niezasadny.
Zarzut 9, oparty na art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a., dotyczy rzekomej rezygnacji Sądu pierwszej instancji z wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego. Skarżący nie wskazują jednak, jakie konkretne czynności dowodowe miałyby być przeprowadzone, a nie zostały, ani jakich dokumentów Sąd miałby nie wziąć pod uwagę. W istocie zarzut ten jest powtórzeniem twierdzeń, że Sąd nie nadał należnego znaczenia materiałom obrazującym zmiany w otoczeniu nieruchomości oraz dokumentom dotyczącym ich roszczeń odszkodowawczych.
Należy przypomnieć, że postępowanie sądowoadministracyjne opiera się na materiale zgromadzonym w aktach sprawy administracyjnej, a ewentualne uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie art. 106 § 3-5 P.p.s.a. ma charakter wyjątkowy i dotyczy okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji nie był zobowiązany do prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w celu weryfikacji wszystkich twierdzeń skarżących, skoro zasadnicze kwestie sprowadzały się do oceny prawidłowości procedury planistycznej i zakresu władztwa planistycznego, a nie do ustalania szczegółowego stanu zagospodarowania poszczególnych nieruchomości.
Odniesienie się przez skarżących do art. 233 § 1 K.p.c. jest nietrafne. Skarżący nie wykazali, aby Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zgromadzonych dokumentów w sposób dowolny lub sprzeczny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego.
Zarzuty 10 i 11 mają charakter wtórny wobec wcześniejszych. Skarżący wywodzą z naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego obowiązek stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. oraz obowiązek uwzględnienia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skoro jednak, jak wykazano wyżej, zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 ust. 2, art. 6 ust. 2, art. 14 ust. 5, art. 17, art. 19 i art. 28 u.p.z.p., jak również zarzuty odnoszące się do art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 10 r.MI, do art. 153 P.p.s.a. oraz do przepisów regulujących postępowanie sądowe, nie zasługują na uwzględnienie, to brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do istotnego naruszenia zasad lub trybu sporządzania planu, które powodowałoby nieważność uchwały.
Skarżący w istocie łączą swoją niezgodę z przyjętymi rozwiązaniami planistycznymi oraz z prognozą skutków finansowych z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Takie założenie nie znajduje oparcia ani w przepisach, ani w utrwalonym rozumieniu pojęcia "istotnego naruszenia zasad lub trybu sporządzania planu". Rada, uchwalając plan "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" – etap D, działała w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, na podstawie aktualnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i po ponowieniu tych czynności planistycznych, których wymagał wcześniejszy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono natomiast w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. Na zasądzone na rzecz organu koszty postępowania kasacyjnego złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie wynikającej z odpowiednio stosowanego § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną (zob. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12, ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 38) oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.