II OSK 128/24

II OSK 128/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Rząsa
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Kr 920/23 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-10-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 145 par. 1 pkt 5 w zw. z art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 920/23 w sprawie ze skargi Gminy Wadowice na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 18 maja 2023 r. nr WI-I.7840.9.21.2022.EU w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 października 2023 r., II SA/Kr 920/23, w sprawie ze skargi Gminy Wadowice na decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej "Wojewoda") z dnia 18 maja 2023 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, po wznowieniu postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od Wojewody na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Zaskarżoną decyzją Wojewoda uchylił decyzję Starosty Wadowickiego z 28 sierpnia 2018 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia dla Gminy Wadowice, [...], na przebudowę i rozbudowę wiaty magazynowej oraz zmianę sposobu użytkowania na budynek zaplecza kortów na działce nr [...] położonej w Wadowicach w ramach zadania "Wrota Beskidu Małego – przebudowa i rozbudowa infrastruktury turystycznej i rekreacyjnej na terenie Parku Miejskiego w Wadowicach" i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia Gminie Wadowice pozwolenia na przebudowę i rozbudowę wiaty magazynowej oraz zmianę sposobu użytkowania na budynek zaplecza kortów na ww. działce w ramach wskazanego wyżej zadania.
Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina Wadowice.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za zasadną.
Sąd podał, że skoro kontrolowana decyzja wydana została w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2023.775 ze zm.; dalej k.p.a.), to ramy prowadzonego postępowania wyznaczone zostały przywołaną podstawą wznowienia. Na gruncie niniejszej sprawy "nowe okoliczności faktyczne" czy też "nowe dowody" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., które miały stanowić o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją Starosty Wadowickiego z 28 sierpnia 2018 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia dla Gminy Wadowice, [...], na przebudowę i rozbudowę wiaty magazynowej oraz zmianę sposobu użytkowania na budynek zaplecza kortów na działce nr [...], to okoliczność, że wiata, co do której wydano decyzję o pozwoleniu na rozbudowę, została pierwotnie wykonana bez uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody, okoliczność o istnieniu nowych dowodów czy nowych okoliczności faktycznych miała zostać powzięta z treści pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach (dalej PINB) z 20 września 2019 r. W kontekście tego pisma Sąd zwrócił uwagę, że Prokurator Prokuratury Okręgowej w Krakowie M. C. pismem z dnia 30 września 2019 r. zwróciła się do Starosty w Wadowicach o nadesłanie informacji, czy Starosta prowadził jakiekolwiek czynności związane z posadowieniem wiaty magazynowej jako obiektu zaplecza kortów tenisowych na terenie Parku Miejskim w Wadowicach, co do której Starosta Wielicki w dniu 28 sierpnia 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na jej przebudowę i rozbudowę dla Gminy Wadowice. W szczególności Prokurator wnosił o jednoznaczną odpowiedź czy z uwagi na rodzaj i posiadane parametry ww. wiata dla jej posadowienia w miejscu gdzie obecnie się znajduje wymagała uprzedniego zgłoszenia. W odpowiedzi na to pismo Starosta pismem z dnia 13 sierpnia 2019 r. podał, że nie prowadził żadnego postępowania administracyjnego w sprawie budowy wiaty magazynowej jako obiektu zaplecza kortów tenisowych na terenie parku Miejskiego w Wadowicach. Natomiast PINB pismem z dnia 20 września 2019 r., wskazał, że "w ślad za pismem Prokuratury Okręgowej w Krakowie z dnia 30 lipca 2019 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Wadowicach przeprowadził z urzędu postępowanie wyjaśniające w sprawie zbadania legalności budowy wolnostojącej wiaty magazynowej zlokalizowanej na terenie kortów tenisowych w Parku Miejskim na działce nr [...] położonej w miejscowości Wadowice. Przeprowadzone postępowanie wykazało że ww. obiekt (w odniesieniu do którego została wydana decyzja o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek zaplecza kortów nr [...] z dnia 28 sierpnia 2018 r.) został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej".
W ocenie Sądu I instancji z treści pisma PINB z 20 września 2019 r. nie wynika, aby doszło do ujawnienia nowych okoliczności faktycznych czy nowych dowodów, które mogłyby stanowić podstawę do wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Z treści tego pisma wynika jedynie, że przeprowadzone przez PINB "postępowanie wykazało, że obiekt (w odniesieniu do którego została wydana decyzja o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek zaplecza kortów nr [...] z dnia 28 sierpnia 2018 r. znak: [...]) został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej". Jednocześnie w tym samym piśmie PINB stwierdza, że ewentualne podjęcie przez PINB postępowania legalizacyjnego w niniejszej sprawie może nastąpić wyłącznie po wyeliminowaniu z obiegu prawnego decyzji Starosty Wadowickiego z dnia 28 sierpnia 2018 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Gminie Wadowice pozwolenia na przebudowę i rozbudowę wiaty magazynowej oraz zmianę sposobu użytkowania na budynku zaplecza kortów na działce nr [...] położnej w miejscowości Wadowice w ramach zadania "Wrota Beskidu - Małego - przebudowa i rozbudowa infrastruktury turystycznej i rekreacyjnej na terenie Parku Miejskiego w Wadowicach".
Powyższe budzi, zdaniem Sądu, istotne wątpliwości. Przede wszystkim z treści tego pisma nie wynika, aby toczyło się i zostało zakończone jakimikolwiek ustaleniami postępowanie, które mogłoby przesądzić o tym, że wskazana wiata została wzniesiona w warunkach samowoli budowlanej. Organ nie powołuje również jakiejkolwiek decyzji, która by o tym przesądzała. PINB nie wskazuje także na żadne konkretne okoliczności faktyczne i informacje, które pozwoliłyby na przyjęcie takiego stanowiska. Nie wiadomo przede wszystkim, kiedy wiata miałaby być wybudowana i czy w istocie nastąpiło to w warunkach samowoli. PINB powołuje się na prowadzone postępowanie, jednakże nie przedstawia żadnych dokumentów, które te okoliczności miałyby potwierdzać. Poza tym nie jest zrozumiałe w jaki sposób PINB ustalił, że doszło do wybudowania wiaty w warunkach samowoli, skoro jak sam organ wskazuje nie jest możliwe ewentualne podjęcie przez PINB postępowania legalizacyjnego bez uprzedniego wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji Starosty Wadowickiego z dnia 28 sierpnia 2018 r. W ocenie Sądu wskazane pismo PINB z dnia 20 września 2019 r. nie stanowi ujawnienia nowych okoliczności faktycznych czy nowych dowodów, które mogłyby stanowić podstawę dla wznowienia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Okoliczności, które wskazano w tym piśmie, to jest wybudowanie wiaty w warunkach samowoli, wobec nieprzedstawienia jakichkolwiek dokumentów je potwierdzających, nie mogą stanowić o ujawnieniu jakiegokolwiek nowego dowodu czy nowej okoliczności faktycznej.
Sąd nie podzielił również stanowiska organu, że w oparciu o zeznania A. B. i R. K. można w sposób jednoznaczny ustalić kiedy wiata została wybudowana. Ta okoliczność nie może być też precyzyjnie ustalona w oparciu o zeznania M. C. Nie jest jasne czy wskazany przez niego garaż jest tożsamy z wiatą. Ponadto jak wynika z jego zeznań "garaż" ten był kilkukrotnie przenoszony z miejsca na miejsce. Świadkowie operują ogólnikami i nie są w stanie opisać czy, a jeśli tak, to jakie inne obiekty istniały wówczas na nieruchomości. Tych okoliczności nie ustalił również organ. Tym samym nie można uznać za prawidłowe ustaleń organów, które w oparciu o te zeznania stwierdzają, że "wiata" została wybudowana w warunkach samowoli. Ta zasadnicza i podstawowa okoliczność nie została ustalona w toku postępowania. W ocenie Sądu I instancji, organ nadal nie ustalił w sposób rzetelny okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniósł Prokurator Okręgowy w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej i bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Wadowickiego z dnia 28 sierpnia 2018 r., a w konsekwencji - rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że nie wskazano na żadne istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydał skarżoną decyzję, tj. poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pomimo, że prawidłowa ocena całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, że wspomniane dowody i okoliczności zostały prawidłowo przedstawione, co zaś, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a., powinno skutkować oddaleniem skargi w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie było podstaw do jej uwzględnienia, chociaż uzasadnienie zaskarżonego wyroku częściowo mogło budzić pewne wątpliwości.
W przedstawionej bowiem w motywach zaskarżonego wyroku ocenie Sądu I instancji z treści pisma PINB z 20 września 2019 r. nie wynika, aby doszło do ujawnienia nowych okoliczności faktycznych czy nowych dowodów, które mogłyby stanowić podstawę dla wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Z treści tego pisma wynika jedynie, że przeprowadzone przez PINB "postępowanie wykazało, że obiekt (w odniesieniu do którego została wydana decyzja o pozwoleniu na rozbudowę i przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek zaplecza kortów nr [...] z dnia 28 sierpnia 2018 r. znak: [...]) został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej".
Nie negując stanowiska Sądu I instancji, że treść pisma PINB z 20 września 2019 r. nie wskazuje jednoznacznie na ujawnienie nowych okoliczności faktycznych czy nowych dowodów, które mogłyby stanowić podstawę dla wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., stwierdzić trzeba, że nie oznacza to, iż faktycznie okoliczności takie lub dowody nie istnieją. Przeciwnie, wyraźne stwierdzenie przez PINB, że "postępowanie wykazało", iż przedmiotowy obiekt "został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej", wskazuje, że pomimo braku przedstawienia jakichkolwiek dokumentów potwierdzających wzniesienie obiektu w warunkach samowoli budowlanej, kwestia istnienia nowych dowodów czy nowych okoliczności faktycznych nie została należycie wyjaśniona przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Zasadnie zatem Sąd I instancji wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję, jako co najmniej przedwczesną, co jednak nie oznacza, że po prawidłowym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, w tym w szczególności po ustaleniu, na podstawie jakich konkretnie dowodów czy okoliczności PINB uznał, że przedmiotowy obiekt został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej, nie będzie możliwe podjęcie decyzji o treści takiej samej jak zawarta w zaskarżonej decyzji. Nie można bowiem wykluczyć, że po wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności może okazać się, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji było w istocie prawidłowe, chociaż przedwczesne. Na obecnym etapie postępowania kwestia istnienia nowych dowodów czy nowych okoliczności faktycznych nie została bowiem należycie wyjaśniona.
Motywy zaskarżonego wyroku nie mogą być więc rozumiane jako przesądzające o braku istnienia nowych okoliczności faktycznych czy nowych dowodów, które mogłyby stanowić podstawę dla wznowienia postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a jedynie jako stwierdzające, że kwestia ich istnienia nie została wystarczająco wyjaśniona.
W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie podlegał uwzględnieniu.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.