II OSK 1274/24

II OSK 1274/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 251/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-01-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 stycznia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 251/23 w sprawie ze skargi O. P. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach, sąd I instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 12 stycznia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 251/23, w wyniku rozpoznania skargi O. P. (dalej: cudzoziemiec, strona, skarżący) na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1.), zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 2.); przyznał skarżącemu od organu 250 zł (pkt 3.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt 4.).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Cudzoziemiec – obywatel Ukrainy, wnioskiem z 5 sierpnia 2022 r. (wpływ do organu) wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy. Wobec braku aktywności organu strona złożyła ponaglenie z 21 czerwca 2023 r., a następnie do WSA w Gliwicach skargę z 28 czerwca 2023 r. na bezczynność Wojewody. Organ, pismem z 12 września 2023 r. wezwał cudzoziemca do osobistego stawienia się w Urzędzie.
Zdaniem WSA w Gliwicach skarga jest uzasadniona. Sąd wojewódzki stwierdził, że w sprawie postępowanie zostało wszczęte 5 sierpnia 2022 r. i od tego dnia na organie ciążył obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku, w tym podjęcie czynności służących doprowadzeniu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Zdaniem sądu I instancji organ nie sprostał wynikającym z art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 106 ust. 2a i art. 105 ust. 2 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.; dalej: u.o.c.) wymogom, bowiem nie podjął żadnych czynności. Wskazano, że w świetle art. 112a u.o.c. organ nie jest zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 k.p.a. Zdaniem WSA w Gliwicach wobec długotrwałego braku skierowania do strony wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku w sprawie w ogóle nie rozpoczął biegu termin z art. 112a ust. 2 u.o.c.. Tym samym, na skutek wadliwego działania organu strona nie miała możliwości uzupełnienia braków formalnych wniosku. Następnie, mając na uwadze art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583 ze zm.; dalej: u.o.p.) w ocenie sądu wojewódzkiego art. 100d tej ustawy nie ma w sprawie zastosowania, bowiem dotyczy tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w związku z działaniami wojennymi na terytorium tego państwa. Wyjaśniono, że ostatni wjazd skarżącego na terytorium Polski nastąpił przed 24 lutego 2022 r., a pobyty i praca w Polsce datują się od 2016 r. W ocenie sądu I instancji organ m.in. nie dotrzymując terminów załatwienia sprawy dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wobec braku rozpoznania wniosku zobowiązano organ do jego rozpatrzenia. Jednocześnie za uzasadnione uznano przyznanie stronie sumy pieniężnej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w całości zarzucając:
- na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 u.o.p. oraz w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że art. 100d u.o.p. nie ma zastosowania do cudzoziemców innych niż określonych w art. 1 ust. 1 i 2 tejże ustawy, a tym samym nie ma zastosowania w sprawie skarżącego;
2) art. 100c ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.o.p. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność;
- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4, art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 u.o.p. poprzez uwzględnienie skargi będącej rezultatem niezastosowania wymienionych przepisów u.o.p., podczas gdy skarga powinna być oddalona;
2) art. 149 § 1 w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 w zw. art. 7, art. 9, oraz art. 77 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że przekroczony został termin określony w art. 35 k.p.a., a tym samym naruszone zostały zasady określone w art. 12 § 1 k.p.a., co spowodowało stwierdzenie bezczynności organu, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był okolicznościami niezależnymi od organu oraz charakterem sprawy, tj. kwestią pandemii koronawirusa i wprowadzonymi ograniczeniami w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, niedoborami kadrowymi, znaczną ilością wpływających wniosków pobytowych, dodatkowymi nowymi obowiązkami związanymi z wizami krajowymi i Kartą Polaka, absencjami chorobowymi, konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy oraz koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego;
3) art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez przyznanie na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej pomimo, iż nie zachodziła konieczność zastosowania wymienionego środka kompensacyjnego, brak działania nie był bowiem zawiniony przez organ, a skarżący nie poniósł żadnego uszczerbku, ani niedogodności z winy organu;
4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność organu mimo, że postępowanie administracyjne - biorąc pod uwagę konflikt zbrojny na terytorium Ukrainy, stan epidemii i wywołane nimi ograniczenia w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, znaczną ilość wpływających wniosków pobytowych, dodatkowe nowe obowiązki związane z wizami krajowymi i Kartą Polaka, niedobory kadrowe, absencje chorobowe oraz konieczność zgromadzenia materiału dowodowego - nie było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez oddalenie skargi w całości; ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona.
Jako uzasadniony NSA uznał zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 u.o.p. poprzez zastosowanie art. 149 § 1 p.p.s.a. mimo obowiązywania wskazanych norm u.o.p. i stwierdzenie bezczynności organu. Tymczasem skarga na bezczynność Wojewody winna zostać oddalona wobec obowiązku zastosowania przez sąd wojewódzki normy art. 100c ust. 1 i 4 oraz art. 100d ust. 1 i 4 u.o.p.
Motywem, który legł u podstaw uwzględnienia skargi przez WSA w Gliwicach była wykładnia w/w przepisów, sprowadzająca się do tezy, że znajdują one zastosowanie wyłącznie w sytuacji objętej przepisami u.o.p., czyli tylko wobec obywateli Ukrainy, którzy przybyli w związku z działaniami wojennymi na terenie Ukrainy. Kluczowe stwierdzenie sądu wojewódzkiego, że art. 100c i 100d u.o.p. nie stosuje się w przypadku Ukraińców, którzy przybyli na terytorium RP przed 24 lutego 2022 r. (cudzoziemiec jest obywatelem Ukrainy, który przybył na terytorium RP przed ta datą) - jest błędne i w konsekwencji skutkowało nieuprawnionym zastosowaniem w tej sprawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 2 p.p.s.a., będącym rezultatem przyjęcia przez sąd wojewódzki, że sposób rozpoznania przez Wojewodę wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy odpowiada stanowi bezczynności organu administracji publicznej w związku z uchybieniem przez organ przepisów art. 35 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., art. 106 ust. 2a i art. 105 ust. 2 u.o.c.. Tymczasem od 15 kwietnia 2022 r. obowiązują przepisy art. 100c i art. 100d u.o.p., które w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy tamowały rozpoczęcie biegu terminu na jej załatwienie, a przede wszystkim uniemożliwiały wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności.
I tak z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do u.o.p. art. 100c. Zgodnie z art. 100c ust. 1 u.o.p. w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie cytowana treść art. 100c u.o.p. została powtórzona na kolejny okres – tj. do 24 sierpnia 2023 r. – poprzez dodanie nowego przepisu z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., tj. art. 100d u.o.p. (art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185). Wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został kolejno przedłużony do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2023 r. poz. 1088). Regulacje te miały i mają nadal charakter czasowy. W szczególności, na dzień wyrokowania przepis ten obowiązuje do dnia 30 września 2025 r. (zob. art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 854).
Rodzaj spraw, w których bieg terminów na ich załatwienie nie rozpoczyna się, a wszczęty ulega zawieszeniu został utrzymany i obejmuje zezwolenie na pobyt czasowy (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.o.p.).
Powołane przepisy posługują się pojęciem cudzoziemca bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej. Skoro u.o.p. nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tego aktu prawnego – definicji legalnej pojęcia cudzoziemca, należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.o.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany przez art. 1 pkt 44 ustawy z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) art. 100a u.o.c. w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawiera przepis art. 100d ust. 1-4 u.o.p. Wskazane rozumienie pojęcia cudzoziemca jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą ww. przepisy, znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek bezpośredniego związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną.
W dotychczasowym orzecznictwie NSA za ugruntowane należy uznać powyższe stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.o.p. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, jak też tego, czy ich pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, do czego nawiązuje treść art. 1 ust. 1 u.o.p. (por. wyrok NSA z 5 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1809/24; wyrok NSA z 18 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 286/24; wyrok NSA z 13 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 821/24; wyrok NSA z 9 października 2024 r. sygn. akt II OSK 877/24; wyrok NSA z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 469/24; wyrok NSA z 17 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 470/24, wyrok NSA z 10 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1341/24; wyrok NSA z 29 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1890/24, wyrok NSA z 18 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2057/24, wyrok NSA z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1916/24). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną to zapatrywanie, jak i wspierającą je argumentację w całości podziela. Zauważyć trzeba, że nie inaczej powyższe zagadnienie ocenia się w piśmiennictwie (M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Komentarz, red. W. A. Klaus, Warszawa 2022, komentarz do art. 100c, uwaga 2).
Oznacza to, że bieg tego terminu w wypadku wniosku złożonego przez stronę - nie rozpoczął się. Przepisy te jako lex specialis wyprzedzają stosowanie art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. Ostatnio przywołane przepisy po pierwsze ustalają termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i wynosi on 60 dni; po drugie ustalają reguły liczenia tego terminu. Analiza art. 112a ust. 2 u.o.c. prowadzi do wniosku, że chodzi o uzupełnienie wszelkich wymogów wynikających z u.o.c. oraz jego braków formalnych. Rację ma zatem WSA w Gliwicach twierdząc, że na dzień wniesienia skargi w ogóle nie rozpoczął biegu termin wynikający z art. 112a ust. 1 u.o.c. bowiem organ nie skierował do cudzoziemca wezwania do uzupełnienia braków formalnych podania. Kluczowe jest jednak, że art. 100c i art. 100d u.o.p. jako przepisy szczególne (vide wyrok NSA z 22 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2476/23) ustanawiają odrębną regułę załatwienia spraw dotyczących m.in. zezwolenia na pobyt czasowy. Jako konsekwencję tego przewidują dalej, że zaprzestanie czynności przez organ nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności (art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 u.o.p.). Wobec powyższego irrelewantne dla stosowania art. 100c oraz art. 100d u.o.p. jest to, czy organ skierował wezwanie do usunięcia braków, czy też nie. Bieg terminu z art. 112 a ust. 1 u.o.c. nie rozpoczął w ogóle biegu, niezależnie, czy organ wezwałby do usunięcia braków.
Odrzucenie przez WSA w Gliwicach normy art. 100c i art. 100d u.o.p skutkowało przyjęciem stanu bezczynności przy zastosowaniu art. 12 § 1 i 35 k.p.a.. Tymczasem nastąpiło czasowe zatamowanie biegu terminu na załatwienie tej sprawy oraz wyłączono wywodzenie środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności i przewlekłości. Z kolei kwestie trudności kadrowych, ilości wniosków pobytowych, dodatkowych obowiązków związanych z wizami krajowymi i Kartą Polaka, absencji chorobowych nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania i nie stanowią przyczyny "niezależnej od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Terminy przewidziane dla załatwienia sprawy administracyjnej obowiązują i organy administracji publicznej pozostają nimi związane (vide wyrok NSA z 24 października 2022 r. sygn. akt II OSK 6/22, z 23 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 557/22). Z kolei fakt konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy został uwzględniony przez prawodawcę właśnie w art. 100c i art. 100d u.o.p., których wadliwie nie zastosował sąd wojewódzki.
W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że pominięcie przez WSA w Gliwicach art. 100c i 100d u.o.p. nie miało wystarczających podstaw faktycznych i prawnych. Tym samym uzasadnione okazały się zarzuty naruszenia art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 u.o.p. Konsekwentnie, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., NSA uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu art. 100c i 100d u.o.p., jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.