II OSK 1274/22

II OSK 1274/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1101/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-12-29
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3, 145, 183, 184, 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3, 29, 30, 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 10
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 470
art. 43
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska – Pietrzak, Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1101/21 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 29 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 1101/21, oddalił skargę M. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2021 r. nr [...]znak: [...]w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego (PINB) postanowieniem z dnia 18 grudnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał M. K. i M. K. prowadzenie robót budowlanych prowadzonych przy samowolnej budowie urządzenia reklamowego, którego dłuższy bok ma 5,30m, na terenie działki nr [...] w m. [...], usytuowanego w km [...]+[...] drogi krajowej nr [...].
Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego na to postanowienie przez M. K. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) postanowieniem z 9 sierpnia 2021 r., znak [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, jako podstawę prawną wskazując art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm., dalej: P.b.).
Uzasadniając to postanowienie wyjaśniono, że po dokonaniu analizy materiału dowodowego sprawy organ doszedł do przekonania, że urządzenie reklamowe w świetle normy zawartej w art. 3 pkt 3 P.b. należy zakwalifikować jako budowlę. Roboty budowlane prowadzące do zrealizowania budowli (urządzenia reklamowego wolno stojącego, trwale związanego z gruntem) nie mieszczą się w katalogu obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto w decyzji dodano, że analiza art. 29 ust. 3 pkt 3c P.b. pozwala dokonać zróżnicowania budowli w postaci urządzenia reklamowego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę od urządzenia reklamowego, na realizację którego wystarczające jest uprzednie dokonanie zgłoszenia. Czynnikiem decydującym w świetle prawa, mającym główne znaczenie przy dokonaniu klasyfikacji w niniejszej sprawie jest stwierdzony powyżej fakt trwałego związania z gruntem. Dalej wskazano, iż ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej "trwałego związania z gruntem". W orzecznictwie prezentowany jest wprawdzie pogląd, że dla oceny czy obiekt jest trwale związany z gruntem istotne jest nie tylko techniczne rozwiązanie kwestii posadowienia, ale też znaczenie ma masa całkowita obiektu i jego rozmiary. Cecha "trwałego związanego z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu budowlanego na tyle trwale, aby zapewnić jego stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie lub przemieszczenie w inne miejsce.
Organ stwierdził, że budowa urządzenia reklamowego na terenie dz. nr [...] w m. [...] wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Lokalizacja spornego obiektu wyklucza możliwość aby zrealizowanie robót budowlanych w niniejszej sprawie było poprzedzone uzyskaniem stosownego pozwolenia na budowę, bowiem znajduje się on w pasie rozgraniczającym drogę krajową nr [...] (w km [...]+[...]), zarządcą której jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Krakowie (GDDKiA). Fakt, iż wskazany organ był inicjatorem wszczęcia postępowania świadczy o tym, że roboty zostały wykonane bez jego wiedzy, co w świetle treści art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470) wyklucza jego legalność: w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 Ip. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio. Odległość o której mowa w wskazanym przepisie w przypadku dróg krajowych na terenie zabudowanym wynosi 10 m, a sporne urządzenie reklamowe jak wynika z treści protokołu kontrolnego sporządzonego w dniu 27 listopada 2020 r. przez pracownika PINB zlokalizowane jest w odległości 4,1 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...].
Konkludując w ocenie organu bezspornie stwierdzono, że w realiach sprawy zaistniała samowola budowlana. Zgromadzony materiał dowodowy, nie pozwala przyjąć kto był inwestorem robót budowlanych prowadzących do powstania spornego urządzenia reklamowego niemniej jednak w takiej sytuacji adresatem ewentualnych obowiązków nakładanych przez organ nadzoru budowlanego w toku postępowania legalizacyjnego jest właściciel, co potwierdza treść art. 48a ust. 1 P.b. W terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Zrealizowanie inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę kwalifikowane jest przez przepisy ustawy Prawo budowlane jako działania w ramach tzw. samowoli budowlanej, pociągającej za sobą określone sankcje prawno - administracyjne, wynikające z przepisów wskazanej ustawy.
Zdaniem organu odwoławczego PINB stwierdzając, iż wystąpił stan tzw. samowoli budowlanej zasadnie prowadził postępowanie na podstawie art. 48 P.b., którego treść przytoczono. Organ I instancji dokonał prawidłowej oceny materiału zgromadzonego w sprawie klasyfikując obiekt jako budowlę (urządzenie reklamowe) w rozumienie art. 3 pkt 3 P.b. Na poparcie tego faktu przytoczono znajdujące się w zgromadzonym materiale dowodowym m.in.: treść protokołu z kontroli oraz fotografie obrazujące obiekt. MWINB stoi na stanowisku, że analizując stan faktyczny w dacie wydania skarżonego postanowienia, PINB miał uzasadnione podstawy, by na mocy art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b. wstrzymać właścicielom działki nr [...] zlokalizowanej w m. [...] - M. K. i M. K. prowadzenie robót budowlanych przy budowie urządzenia reklamowego wobec braku uzyskania stosownego pozwolenia na budowę.
Przechodząc do uwag skarżącej zawartych w zażaleniu cyt. "z mocy art. 10 § 1 kpa, organ administracji winien był poinformować strony o terminie kontroli na nieruchomości współwłasnej, tak by strony mogły wziąć udział w kontroli z możliwością zapoznania się z treścią protokołu kontroli...)" MWINB w pierwszej kolejności wskazał na treść art. 81a ust. 3 P.b., zgodnie z którym przypadku kontroli podmiotu niebędącego przedsiębiorcą, w razie nieobecności osób, o których mowa w ust. 2, w uzasadnionych przypadkach, czynności kontrolne mogą być dokonywane w obecności przywołanego pełnoletniego świadka. Kontrola z dnia 27.11.2020 r. przeprowadzona była przez dwóch pracowników PINB wobec czego warunek obecności przywołania pełnoletniego świadka należy uznać za spełniony. Ponadto fakt obowiązywania stanu epidemii na terenie Rzeczypospolitej Polskiej w dacie przeprowadzenia czynności kontrolnych wypełnia znamiona uzasadnionego przypadku. Skarżąca stawiając zarzut naruszenia przez organ I instancji przysługującego jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu winna udowodnić, iż miało to istotny wpływ na przebieg postępowania.
Dalej organ podkreślił, że skarżąca podnosi, iż jest poza sporem, że dz. ew. [...] w m. [...] jest położona w obszarze zabudowanym (...) z mocy zdania pierwszego przepisu ust. 1 art. 43 ustawy o drogach publicznych wartości tam podane nie odnoszą się do urządzeń na niej położonych, bowiem odnoszą się wyłącznie do obiektów poza obszarami zabudowanymi. Organ wskazał na treść art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 256), zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi - drogi krajowej - 10 m. Podkreślił, że jako obiekt budowlany - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 P.b.). Zatem istnienie urządzenia reklamowego zlokalizowanego na dz. nr [...] w m. [...] w km [...]+[...] drogi krajowej nr [...] stanowiące budowlę bezspornie rodzi stan sprzeczności z literą prawa.
W sprawie pozostałych uwag zawartych w zażaleniu, organ odwoławczy podkreślił, że w uzasadnieniu postanowienia wskazane zostały motywy faktyczne i prawne, jakimi kierował się MWINB przy rozstrzyganiu sprawy. W ocenie organu w sprawie nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego.
Skargą M. K. zaskarżyła powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie: art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych; art. 3 pkt 3 P.b.; art. art. 7, 7a § 1, 10 § 1 i 77 § 1 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.
Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji kwalifikujące przedmiotowe urządzenie jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. Wskazał, że jak jednoznacznie wynika ze zdjęć obiektu, stanowi on wolno stojące urządzenie reklamowe, składajcie się z tablicy o długości 5,3 m, ma podstawy stabilizujące w postaci 2 słupów stalowych o przekroju kwadratowym 10 x 10 cm połączonych z metalowym stelażem i jest dociążone prefabrykatami betonowymi w ilości 14 sztuk. Wolnostojące urządzenie reklamowe znajduje się w terenie zabudowanym w odległości 4,1 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] o nawierzchni asfaltowej. Taki sposób umocowania budowli, jej rozmiar, ciężar, rodzaj użytych materiałów wskazuje jednoznacznie że zamiarem inwestora była stabilizacja budowli i połącznie z gruntem, tak by jej stabilność nie poddawała się czynnikom zewnętrznym. Urządzenie reklamowe zostało trafnie uznane za budowlę z uwagi na sposób jego użytkowania i zamiar trwałego związania z gruntem poprzez obciążenie betonowymi prefabrykatami o znacznym przekroju i ciężarze. Jednocześnie zdaniem Sądu zauważyć trzeba, że zastosowany sposób umocowania nie spełnia wymagań technicznych i powoduje że budowla jest niebezpieczna dla otoczenia. Ta sytuacja wymagała interwencji organów nadzoru budowlanego.
Sąd podkreślił, że art. 28 ust. 1 P.b. obecnie ma to samo brzmienie, co w dacie wykonania robót budowlanych (ustawieniem i stabilizacją urządzenia reklamowego) – przed nowelizacją prawa budowlanego jaka weszła w życie 19 września 2020 r. Tego dnia weszła w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 ze zm.), która wprowadziła rozległe zmiany do prawa budowlanego. Między innymi na jej podstawie po art. 47 dodano oznaczenie i tytuł rozdziału 5a w brzmieniu: "Rozdział 5a Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy", zmieniając treść art. 48 i następnych. Zgodnie z art. 25 tej ustawy do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Ponieważ kontrolowane postępowanie administracyjne zostało wszczęte po wejściu w życie nowelizacji, zastosowanie miała ustawa w nowym brzmieniu. Organy obu instancji zastosowały właściwą tj. aktualnie obowiązującą wersję ustawy. Zgodnie z art. 48 P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie (ust. 4). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).
Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie konieczne elementy, zwłaszcza w zakresie procedury legalizacyjnej. Adresowane jest do właścicieli nieruchomości. Sąd nie znalazł żadnych podstaw, aby zakwestionować jego prawidłowość. Budowa urządzenia reklamowego na terenie dz. nr [...] w m. [...] wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
Sąd wskazał, że stosownie do art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376, t.j. z 2021.07.29) obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi - drogi krajowej - 10 m. Jako obiekt budowlany - należy przez to rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 P.b.). Jak w ocenie Sądu trafnie wskazują organy obu instancji - istnienie urządzenia reklamowego zlokalizowanego na dz. nr [...] w m. [...] w km [...]+[...] drogi krajowej nr [...] stanowiące wolno stojącą budowlę, w odległości 4,1 m od zewnętrznej krawędzi jezdni o nawierzchni asfaltowej powoduje stan sprzeczności z prawem.
W zakresie zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Sąd stwierdził, że trafnie organ odwoławczy przywołuje treść art. 81a ust. 3 P.b. Jak wynika z akt administracyjnych kontrola z dnia 27 listopada 2020 r. przeprowadzona była jedynie przez dwóch pracowników PINB, wobec czego warunku obecności przywołania pełnoletniego świadka, wbrew twierdzeniom organu nie można uznać za spełniony. Istotnie fakt obowiązywania stanu epidemii na terenie Rzeczypospolitej Polskiej w dacie przeprowadzenia czynności kontrolnych wypełnia znamiona uzasadnionego przypadku. Pomimo tego uchybienia Sąd uznał, że skarżąca stawiając zarzut naruszenia przez organ I instancji przysługującego jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu winna wykazać, iż miało to istotny wpływ na przebieg postępowania. W przeciwnym razie tak ogólnie postawiony zarzut jest gołosłowny i całkowicie subiektywny. Jak wynika z materiału zdjęciowego, czynności kontrolno – sprawdzające w dniu 27 listopada 2020r. wykonywano w ogólnie dostępnym terenie, a ograniczały się wyłącznie do zrobienia 4 zdjęć i prostego opisu. Zakres ten był jednak zupełnie wystarczający do przeprowadzenia ustaleń stanu faktycznego na tym etapie postępowania. Skarżąca nie zakwestionowała autentyczności zdjęć, nie sformułowała żadnych racjonalnych zarzutów odnośnie opisu technicznego budowli, nie wskazała koniecznego powodu swojej obecności w terenie. Tym samym w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, dokonaną przez organ kwalifikację prawną przedmiotowego obiektu jako budowli, która do zrealizowania wymagała uzyskania pozwolenia na budowę i zastosowanie art. 48 prawa budowlanego, należy zdaniem Sądu uznać za trafne.
W ocenie Sądu nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - ustalenie stanu faktycznego przez organy obu instancji jest prawidłowe i wyczerpujące, a jak wynika z treści samej skargi, wyartykułowany w tym zakresie zarzut dotyczy nie tyle błędnych ustaleń, co kwalifikacji prawnej ustalonego przez organ stanu faktycznego.
Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.
Skargą kasacyjną M. K. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego a to przepisów art. 3 pkt 3 i 5 w zw. z przepisami art. 29 - 31 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez błędną ich wykładnię, dalej art. 10 k.p.a., a nadto naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia a to przepisów art. 3 p.p.s.a. przez ustalenia nie mające podstawy w ustawowej właściwości sądu administracyjnego.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia i orzeczenie zgodnie z wnioskami skargi tj. uchylenie zaskarżonych postanowień organów nadzoru budowlanego przy zasądzeniu na rzecz skarżącej kosztów postępowania za obie instancje.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem niniejszej sprawy było postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2021 r. nr [...]znak: [...]utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu dla Powiatu Nowosądeckiego z dnia 18 grudnia 2020 r. nr [...]znak: [...], którym wstrzymano M. K. i M. K. prowadzenie robót budowlanych prowadzonych przy samowolnej budowie urządzenia reklamowego, którego dłuższy bok ma 5,30 m, na terenie działki nr [...] w m. [...], usytuowanego w km [...]+[...] drogi krajowej nr [...]. Podstawę wstrzymania ww. robót stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 P.b., zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje kwestia, iż na działce nr [...] w [...] znajduje się wolnostojące urządzenie reklamowe składające się z tablicy, której dłuższy bok ma długość 5,3 m, ma podstawy stabilizujące w postaci 2 słupów stalowych o przekroju kwadratowym 10x10 cm połączonych z metalowym stelażem i jest dociążone prefabrykatami betonowymi w ilości 14 sztuk. Urządzenie to znajduje się w terenie zabudowanym w odległości 4,1 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] o nawierzchni asfaltowej.
Zdaniem strony skarżącej w przedmiotowej sprawie wadliwie uznano, że ww. urządzenie reklamowe stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. (urządzenie reklamowe trwale związaną z gruntem), na której budowę wymagane było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Skarżąca konsekwentnie podważa przy tym uznanie przez organy - a na obecnym etapie postępowania także przez Sąd pierwszej instancji - że przedmiotowe urządzenie jest trwale związane z gruntem.
Mając powyższe na względzie zwrócenia uwagi wymaga, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, z opisu technicznego konstrukcji spornego obiektu wynika, że jest on trwale związany z gruntem - jego posadowienie wymagało przygotowania określonego nośnika i wiązało się z koniecznością zadziałania w określony sposób na istniejący w miejscu jego ustawienia grunt, aby zapewnić wystarczająco stabilną podstawę dla słupów i stelaża z tablicą. Trwałe związanie z gruntem nie oznacza bowiem nierozerwalnego z nim połączenia. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, co w rozpoznawanym przypadku sprowadzało się do konieczności zapewnienia stabilnej podstawy obciążonej betonowymi prefabrykatami o znacznym przekroju i ciężarze, uniemożliwiającej łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru (por. wyrok NSA z 28 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1702/08, wyrok NSA z 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 98/09, wyrok NSA z 7 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 427/13). Taki jak w niniejszej sprawie sposób umocowania przedmiotowego obiektu, jego rozmiar, ciężar, rodzaj użytych materiałów, wskazuje jednoznacznie, że zamiarem inwestora była jego stabilizacja i połączenie z gruntem tak, by jego stabilność nie poddawała się czynnikom zewnętrznym. Wskazane wyżej cechy konstrukcyjne oraz wielkość uzasadniają zaliczenie przedmiotowego obiektu budowlanego do budowli, o jakich mowa w przepisie art. 3 pkt 3 P.b. Sąd pierwszej instancji i organy prawidłowo zatem przyjęły, iż jest to budowla w postaci wolnostojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem. Stanowisko, iż urządzenie reklamowe w postaci wolnostojącego nośnika reklam jest budowlą jest jednolicie podzielane w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 10 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2782/18). Tego rodzaju obiekt budowlany stanowi zatem wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, do którego nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 29 i art. 30 P.b.
Jednocześnie w tej sprawie nie mamy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym, o jakim stanowi art. 3 pkt 5 P.b. Przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. W art. 3 pkt 5 P.b. zostały wyróżnione dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwsze z nich to obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Po drugie, jest nim obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. Katalog tymczasowych obiektów budowlanych nie jest zamknięty i w każdej sprawie należy dokonać, mając na uwadze cechy danego obiektu, indywidualnej oceny, czy może on być zakwalifikowany jako tymczasowy obiekt budowlany - patrz wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2022 r. II OSK 2160/21. Przedmiotowe urządzenie reklamowe nie jest ani przewidziane do przeniesienia w inne miejsce ani nie stanowi obiektu budowlanego trwale niepołączonego z gruntem. Nie spełnia tym samym dyspozycji art. 3 pkt 5 P.b.
Powyższe rozważania przesądzają o niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 3 pkt 3 i 5 P.b.
Odnośnie związanego z ww. przepisami zarzutu naruszenia art. 29-31 P.b. zwrócenia uwagi wymaga, że warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania miał doznać naruszenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę. W przypadku artykułu, który składa się z dwu lub więcej jednostek redakcyjnych (ustępów, punktów, paragrafów) wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazano konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu, itd. Strona skarżąca kasacyjnie winna sformułować skargę kasacyjną w taki sposób, aby umożliwić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do kwestii objętych zarzutami. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem strony skarżącej – uchybił Sąd pierwszej instancji i uzasadnienia ich naruszenia, czego w przypadku przywołanego powyżej zarzutu nie uczyniono. Z tych względów zarzut naruszenia art. 29-31 P.b. nie mógł odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku.
Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej prawidłowe jest też wyrażone przez orzekające w sprawie organy stanowisko co do posadowienia spornej budowli w odległości niezgodnej z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z treścią powyższego przepisu, obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być sytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej co najmniej 10 m. W związku z prawidłową w ocenie NSA kwalifikacją spornego urządzenia jako budowli czyli obiektu budowlanego (zob. art. 3 pkt 1 P.b.), w sprawie zastosowanie ma stanowiący pierwszy człon ww. przepisu wymóg sytuowania "obiektów budowlanych przy drogach" w odległościach szczegółowo w tym przepisie wskazanym w zależności od rodzaju drogi i terenu, na którym się znajduje. W terenie zabudowy, którym w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania (por. wyrok NSA: z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2184/14; z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2715/18) – a w takim niewątpliwie znajduje się działka nr [...] - odległość obiektów budowlanych winna wynosić co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej. Sporna budowla znajduje się natomiast w odległości 4,1 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...], co niewątpliwie świadczy o naruszeniu ww. przepisu. W tych okolicznościach ewentualna legalizacja wykonanych przez inwestora robót budowlanych będzie uzależniona od uzyskania przez niego zgody zarządcy drogi na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż określona w ww. przepisie (art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych).
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. również nie mógł być podstawą do jej uwzględnienia. Podnosząc zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. skarżąca w żaden sposób nie wskazała bowiem jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie ograniczając się jedynie do stwierdzenia faktu naruszenia. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. samo w sobie nie stanowi podstawy do uchylenia rozstrzygnięcia organu administracji. Jest to przepis postępowania administracyjnego i Wojewódzki Sąd Administracyjny może uwzględnić skargę z powodu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. tylko wówczas, gdy naruszenie tego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Tego rodzaju wpływu skarżąca kasacyjnie nie wykazała. Stąd też brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości wyroku Sądu pierwszej instancji z powodu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.
Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. Pomijając już okoliczność braku wskazania w skardze kasacyjnej szczegółowej jednostki redakcyjnej tego przepisu wskazać należy, że przepis ten ma charakter wyłącznie ustrojowy, określa bowiem właściwość sądów administracyjnych. Naruszenie jego dyspozycji oznaczałoby zaś uchylenie się przez Sąd pierwszej instancji od kontroli kwestionowanego postanowienia bądź wydanie wyroku w oparciu o kryterium inne niż zgodność z prawem. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie.
W tych okolicznościach, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a., o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.