II OSK 1272/21

II OSK 1272/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Mirosław Gdesz
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6363 Wywóz zabytku za granicę
Hasła tematyczne
Ochrona dóbr kultury
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1156/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-03
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 282
art. 51 ust. 1 pkt 14, art. 52 ust. 1a
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1156/20 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 15 kwietnia 2020 r. znak DOZ-KiNK.6483.17.2019.MR w przedmiocie pozwolenia na stały wywóz za granicę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1156/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 15 kwietnia 2020 r., znak: DOZ-KiNK.6483.17.2019.MR, którą na podstawie art. 52 ust. 1a w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 14, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), zwanej dalej "u.o.z.", oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej "K.p.a.", o odmowie wydania jednorazowego pozwolenia na stały wywóz za granicę samochodu osobowego [...] z 1912 r. (numer podwozia: [...], numer silnika: [...], numer rejestracyjny: [...]) ze względu na szczególną jego wartość dla dziedzictwa kulturowego.
Sąd wskazał, że sprawa wywozu za granicę ww. pojazdu była już przedmiotem rozpoznania Sądu Administracyjnego w oparciu o tą samą regulację stanowiącą materialnoprawną podstawę wydawanej przez Ministra decyzji administracyjnej, tj. art. 52 ust. 1a u.o.z. (patrz: wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 2937/17). Tej okoliczności należy zaś przypisać znaczenie kluczowe, ponieważ [poprzednia] decyzja stwierdzająca, że dany środek transportu posiada szczególną wartość dla dziedzictwa kulturowego powinna być traktowana jako wiążąco kształtująca specjalny status zabytkowego pojazdu jako "dobra kulturowego". Taka decyzja przesądzać powinna następczo o odmowie wydania jednorazowego pozwolenia na stały wywóz zabytku za granicę w przypadku zgłoszenia takiego żądania przez kolejnego właściciela zabytku, chyba że ustalenia przyjmowane w sprawie wskazywałyby na zaistnienie nowych okoliczności, które poprzednią ocenę odnoszoną do wartości kulturowej zabytkowego pojazdu kazałyby traktować jako nieadekwatną, np. z uwagi na nowy stan wiedzy lub zmianę (zniszczenie), której podlegał zabytek, prowadzącą do tego, że utracił on w całości lub w istotnej części przypisywane mu wcześniej wartości. Ponadto w omawianym zakresie na podstawie art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi moc wiążąca wyroku Sądu Administracyjnego rozciąga się na motywy wyroku w takich granicach, w jakich stanowią one konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia niezbędne do określenia jego zakresu (por. wyroki NSA: z 14 lipca 2020 r., I OSK 2904/19; z 10 grudnia 2019 r., II OSK 211/18; z 18 września 2019 r., II OSK 2605/17; z 30 sierpnia 2018 r., II OSK 2163/16; W. Sawczyn [w:] System Prawa Administracyjnego. Sądowa kontrola administracji publicznej, T. 10, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2016, s. 546).
Kierując się tą zasadą, przyjęcie w prawomocnym wyroku z 11 września 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2937/17, że ww. pojazd jest "żywym" świadectwem początków odrodzonej państwowości Polski widzianej przez pryzmat rozwijającej się motoryzacji, czego nie niweczy, jak przyjął Sąd, to, że "pojazd został oryginalnie wyprodukowany dla przedstawiciela niemieckiej arystokracji", kazało wyłączyć z przedmiotu postępowania wyjaśniającego prowadzonego w sprawie zainicjowanej przez skarżącego kwestię sprowadzającą się do konieczności ponownego dowodzenia przez Ministra, że ww. pojazd posiada szczególną wartość dla dziedzictwa kulturowego w rozumieniu art. 52 ust. 1a u.o.z., skoro taki wniosek jednoznacznie wyraził wcześniej Sąd w prawomocnym orzeczeniu i nie zachodziły podstawy, by uznać, że wniosek ten zdezaktualizował się. Podjęta w skardze próba jego podważenia jest nieskuteczna, albowiem w zdecydowanej części stanowi polemikę z wcześniej sformułowaną przez Ministra oraz Sąd argumentacją. Dotyczy to m.in. twierdzenia, że pojazd nie jest elementem polskiej kultury, ponieważ "samochód [został] wyprodukowany na zamówienie Niemca u niemieckiego pośrednika niemieckiej marki przez niemiecką fabrykę", pojazd nie funkcjonuje w świadomości "przeciętnego odbiorcy", gdyż pozostając w prywatnych zbiorach nie jest eksponowany, jak też jego nabywca H. nie miał "znaczącego związku z polską kulturą", gdyż w znacznym stopniu jest on "osobą zapomnianą".
W tym kontekście nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy naruszenie przez Ministra art. 10 § 1 K.p.a. w zakresie braku pouczenia skarżącego przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
W kontrolowanej sprawie Minister wskazał na treść kryteriów, które jego zdaniem powinny kształtować ocenę posiadania przez zabytkowy pojazd szczególnej wartości dla dziedzictwa kulturowego. Wykładnię kierunkową tego pojęcia zamieścił Sąd w wyroku z 11 września 2018 r. i znaczenie przypisywane przez organ art. 52 ust. 1a u.o.z., jest z nią zbieżne. Nie mogła stąd prowadzić do podważenia zaskarżonej decyzji odmienna wykładnia powyższego przepisu przyjmowana przez skarżącego, jeżeli w niezmienionych okolicznościach faktycznych, które miał na uwadze Sąd, za okoliczności relewantne uznaje ona inne kwestie, niż wskazane w ww. prawomocnym wyroku.
Niewątpliwie nowym zagadnieniem, do którego nie odnosił się wcześniej Sąd, jest podejście nowego nabywcy (skarżącego) do zabytkowego ww. pojazdu oparte na jego nieeksponowaniu i nieudostępnianiu, czemu towarzyszyć ma wola jego "przechowywania [...] w zamkniętym garażu". Działanie to, wbrew odmiennemu założeniu strony, nie prowadzi jednak do tego, by przyjąć, że pojazd tym samym nie oddziałuje już "na polską kulturę, czy świadomość historyczną", gdyż jakkolwiek zachowanie strony nie pozostaje bez uszczerbku dla popularyzacji znajdujących się na terenie kraju najcenniejszych zabytków motoryzacji, to z punktu widzenia celów ogólnego zarządzania zasobami dziedzictwa kulturowego nie ma wpływu na sposób dokonywanej konkretyzacji przepisu art. 52 ust. 1a u.o.z.
Sąd, powołując się na art. 51 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 5 Konstytucji RP, z których wynika zasada ochrony dziedzictwa kultury, wskazał, że w treści zaskarżonej decyzji organ zwrócił uwagę na szczególne uwarunkowania rozpatrywanej sprawy, które dotyczą, po pierwsze, ujawnionego związku pojazdu z historią motoryzacji w Polsce, po drugie stwierdzenia blisko stuprocentowej autentyczności samochodu, co jest ewenementem wśród zabytków techniki, po trzecie jednostkowego charakteru pojazdu z uwagi na brak takiego modelu w polskich i europejskich kolekcjach i muzeach, po czwarte, wykorzystania w pojeździe unikatowych rozwiązań konstrukcyjnych stosowanych w pionierskim okresie rozwoju motoryzacji. Ustalenia ta odpowiadają wskazanym przez Ministra prawnym kryteriom, które powinny zostać uwzględnione przy ocenie posiadania przez zabytek szczególnej wartości dla dziedzictwa kulturowego, tj. 1) posiadanie przez zabytek istotnych związków z dziedzictwem narodowym, przejawiających się w powiązaniach samego zabytku, jego twórcy lub właścicieli czy posiadaczy z historią kraju i życia jego obywateli; 2) posiadanie przez zabytek wyjątkowych cech artystycznych oraz szczególnego znaczenia dla określonej dziedziny sztuki, nauki lub kultury; 3) możliwość uszczuplenia polskich zbiorów na skutek wywozu zabytku na stale za granicę. Zdaniem Sądu, posłużenie się tak określonymi kryteriami znosi zarzut dowolności działania Ministra i nawiązuje do zasad przeprowadzania testu VoH (Value of Heritage), który piśmiennictwie uznaje się za właściwy standard oceny szczególnej wartości zabytku dla dziedzictwa kulturowego (por. W. Szafrański, A. Jagielska-Burduk, Jednorazowe pozwolenie na stały wywóz zabytku za granicę z perspektywy kategorii wieku i wartości – ochrona dziedzictwa kulturowego, a rynek sztuki w Polsce, Santander Art and Culture Law Review 2019, Nr 1, s. 93). Ponadto Sąd wskazał na stanowisko Z. Kobylińskiego wyrażone w opracowaniu p.t. "Czym jest, komu jest potrzebne i do kogo należy dziedzictwo kulturowe?" (Mazowsze. Studia Regionalne 2011, nr 7, s. 23-24).
Z tego punktu widzenia stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji względem zgłoszonego żądania, w ocenie Sądu, zasługuje na aprobatę, gdyż nadrzędnym zadaniem Ministra była ochrona integralności dziedzictwa kulturowego. Istotnym uszczerbkiem dla tego dziedzictwa byłaby zaś utrata przechowywanego w kraju pojazdu stanowiącego unikatowy w skali światowej egzemplarz powstały w początkowych latach rozwoju motoryzacji, który został zachowany w doskonałym stanie do czasów współczesnych.
Następnie Sąd wskazał, na unikatowy charakter i związek z dziedzictwem kulturowym ww. pojazdu oraz że konstytucyjna ochrona narodowego dziedzictwa kulturowego bez wątpienia nie odnosi się do sfery etnicznej, lecz ma na uwadze szerszą wspólnotę, co powoduje, ze ochronie podlegają ważne elementy materialne dorobku poprzednich jej pokoleń nie tylko narodowości polskiej.
W świetle powyższych wniosków za nieuprawniony Sąd uznał zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 21 ust 1 i 2 oraz art. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Ponadto wagę objęcia dóbr kultury znajdujących się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ochroną potwierdzają przepisy ustawy z dnia 25 maja 2017 r. o restytucji narodowych dóbr kultury (Dz. U. z 2019 r. poz. 1591), zwanej dalej "u.r.n.d.k.", stanowiącej transpozycję prawa unijnego. Przepisy Dyrektywy 2014/60/UE w świetle art. 1 stosuje się do zwrotu dóbr kultury sklasyfikowanych lub zdefiniowanych przez państwo członkowskie jako narodowe dobra kultury, o których mowa w art. 2 pkt 1, które zostały wyprowadzone niezgodnie z prawem z terytorium tego państwa członkowskiego, to okoliczność, że względem spornego pojazdu [...] nie została wdrożona procedura poszukiwania oraz zwrotu, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie stoi na przeszkodzie, by przez pryzmat wprowadzonego ww. aktem prawa unijnego zasad systemu ochrony narodowych dóbr kultury nie poddać ocenie zarzutu, iż odmowa wydania jednorazowego pozwolenia na stały wywóz za granicę spornego pojazdu stanowi niedozwolone ograniczenie swobody rynku wewnętrznego UE (swobody przepływu towarów).
Nie można nie przyznać racji skarżącemu, gdy podnosi, że sporny pojazd pozostaje towarem, a zatem dobrem, którego wartość może być wyrażona w pieniądzu i który jako taki może być przedmiotem transakcji handlowej (sprzedaży). Wymaga tym niemniej zauważenia, że postanowienie art. 35 TFUE, zgodnie z którym ograniczenia ilościowe w wywozie oraz wszelkie środki o skutku równoważnym są zakazane między Państwami Członkowskimi, nie stanowi w świetle art. 36 TFUE przeszkody w stosowaniu zakazów lub ograniczeń przywozowych, wywozowych lub tranzytowych, uzasadnionych względami moralności publicznej, porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, ochrony zdrowia i życia ludzi i zwierząt lub ochrony roślin, ochrony narodowych dóbr kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej, bądź ochrony własności przemysłowej i handlowej. Regulacja ta determinuje uznanie, że zakaz wywozu towaru może być usprawiedliwiony ze względu na ochronę narodowych dóbr kultury. Brak jest równocześnie podstaw, by przypisać temu zakazowi znaczenie środka arbitralnej dyskryminacji lub ukrytych ograniczeń w handlu, uwzględniając tak, z jednej strony, potwierdzoną w postanowieniach dyrektywy 2014/60/UE kompetencję każdego państwa do dookreślenia treści terminu "dobra kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej" w ramach jego wewnętrznego porządku prawnego, czego wyrazem jest łączność zachodząca pomiędzy art. 51 ust. 1 u.o.z., a art. 2 pkt 4 u.r.n.d.k., a z drugiej, wykazaną w toku przeprowadzonego przez Ministra postępowania potrzebę sprawowania pieczy nad unikatowym zabytkowym pojazdem posiadającym szczególną wartość dla dziedzictwa kulturowego. Zakaz, którym posłużył się organ, stanowił środek konieczny dla ochrony wartości, dla których została ustanowiona procedura wydawania pozwoleń, a także odpowiedni dla osiągnięcia założonego celu, tj. niedopuszczenia do wywozu na stałe zabytkowego pojazdu za granicę.
Z tych względów brak jest, w ocenie Sądu, podstaw do stwierdzenia naruszenia w sprawie przepisów prawa UE. W konsekwencji też Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przychylił się do wniosku skarżącego o wystąpienie do TSUE o wydanie orzeczenia prejudycjalnego odnośnie do wykładni przepisów art. 35-36 TFUE, albowiem działanie takie nie było niezbędne do wydania wyroku w zawisłej przed Sądem sprawie (art. 267 TFUE).
Powyższe względy decydowały o uznaniu, że zaskarżona decyzja Ministra stanowi wynik prawidłowej wykładni oraz prawidłowego zastosowania przepisów. Została ona bowiem wydana zgodnie z przepisami procesowymi kształtującymi sposób prowadzenia postępowania administracyjnego przez organ w procedurze określonej w rozdziale 5 u.o.z. (wywóz zabytków za granicę). Wydaniu zapadłego rozstrzygnięcia towarzyszyła analiza wszystkich zagadnień kluczowych z punktu widzenia treści regulacji materialnoprawnej (art. 52 ust. 1a w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 14 u.o.z.). Minister w uzasadnieniu decyzji w wystarczający sposób je ujawnił skarżącemu jako stronie postępowania, co sprawia, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Ponadto na podstawie art. 193 Konstytucji RP zawnioskowano o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o zgodność art. 52 ust. 1a u.o.z. z art. 2, art. 64 ust. 1 i 3, art. 31 ust. 3 oraz 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zakresie, w jakim pozwala on na odmowę wydania pozwolenia na stały wywóz zabytku za granicę bez stosownej rekompensaty pieniężnej oraz w zakresie, w jakim pozwala on na odmowę wydania tego pozwolenia wobec zabytku, gdy w żaden sposób nie przyczynia się to do ochrony polskiego dziedzictwa albowiem zabytek ten nie jest przedmiotem badań, ani nie jest eksponowany; oraz na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o rozpatrzenie pytania, czy art. 35 i art. 36 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej należy rozumieć w ten sposób, iż dozwolone jest stosowanie ograniczeń w wywozie dóbr do innych Państw Członkowskich ze względu na ochronę narodowych dóbr kultury, w sytuacji gdy w rzeczywistości przedmiot ten stanowi wytwór kultury innego Państwa Członkowskiego oraz czy ograniczenia te można stosować z tej przyczyny, podczas gdy dobro to nie jest w żaden sposób wykorzystywane w związku ze swoim charakterem, a przede wszystkim nie jest przedmiotem badań, ani nie jest eksponowane w Państwie Członkowskim, które wprowadza ograniczenie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
- art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP przez (1) ich niewłaściwe niezastosowanie i niedopuszczalne ograniczenie prawa własności pomimo bezcelowości takiego działania, albowiem nie przyczynia się ono do ochrony polskiego dziedzictwa kulturowego i godzi w istotę prawa własności oraz (2) ich niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, iż dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności poprzez zakaz wywozu określonego przedmiotu za granicę bez przyznania z tego tytułu stosownej rekompensaty;
- art. 35 w zw. z art. 36 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż (1) ograniczenia w wywozie pomiędzy Państwami Członkowskimi mogą być ustanawiane także wówczas, gdy Państwo Członkowskie nakłada zakaz wywozu określonych dóbr ze względu na ochronę narodowych dóbr kultury w sytuacji, gdy w rzeczywistości przedmiot ten stanowi wytwór kultury innego Państwa Członkowskiego, a prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że ograniczenia te mogą być nakładane jedynie w celu ochrony dóbr danego Państwa Członkowskiego; (2) podlegającym ochronie narodowym dobrem kultury może być przedmiot, który nie jest przedmiotem badań, ani nie jest w żaden sposób w danym Państwie Członkowskim eksponowany, w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, iż dobrem takim może być jedynie przedmiot, który jest przedmiotem badań albo jest eksponowany, albowiem w innym przypadku nie sposób uznać, że w jakimkolwiek stopniu ubogaca on kulturę danego Państwa Członkowskiego.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 193 Konstytucji RP przez niewystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prejudycjalnym o zgodność art. 52 ust. 1a u.o.z. z art. 2, art. 64 ust. 1 i 3, art. 31 ust. 3 oraz art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zakresie, w jakim pozwala on na odmowę wydania pozwolenia na stały wywóz zabytku za granicę bez stosownej rekompensaty pieniężnej oraz w zakresie, w jakim pozwala on na odmowę wydania tego pozwolenia wobec zabytku, gdy w żaden sposób nie przyczynia się to do ochrony polskiego dziedzictwa albowiem zabytek ten nie jest przedmiotem badań, ani nie jest eksponowany, w sytuacji gdy zachodziły okoliczności uzasadniające zadanie takiego pytania;
- art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez niewystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym czy art. 35 i art. 36 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej należy rozumieć w ten sposób, iż dozwolone jest stosowanie ograniczeń w wywozie dóbr do innych Państw Członkowskich ze względu na ochronę narodowych dóbr kultury w sytuacji, gdy w rzeczywistości przedmiot ten stanowi wytwór kultury innego Państwa Członkowskiego oraz czy ograniczenia te można stosować z tej przyczyny, podczas gdy dobro to nie jest w żaden sposób wykorzystywane w związku ze swoim charakterem, a przede wszystkim nie jest przedmiotem badań, ani nie jest eksponowane w Państwie Członkowskim, które wprowadza ograniczenie, w sytuacji gdy zachodziły okoliczności uzasadniające zadanie takiego pytania.
W piśmie procesowym z dnia 21 stycznia 2022 r. (złożone po terminie, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a.) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie koszów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.
Przede wszystkim nie można zgodzić się z twierdzeniami skargi kasacyjnej, że w sprawie niewłaściwie zastosowano art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP i w sposób niedopuszczalny ograniczono prawo własności pomimo bezcelowości takiego działania. Należy wskazać, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 52 ust. 1a u.o.z., który przewiduje możliwość ograniczenia prawa własności jeżeli zabytek posiada szczególną wartość dla dziedzictwa kulturowego. W istocie właśnie istnieniu tej negatywnej przesłanki poświęcona jest zaskarżona decyzja, jak i ocena Sądu zawarta w zaskarżonym wyroku. W tym zakresie ma rację Sąd I instancji, powołując się na art. 170 p.p.s.a., że, w przypadku niewykazania przez stronę skarżącą, iż stan faktyczny i prawny zabytkowego pojazdu uległ zmianie, w okolicznościach niniejszej sprawy ma znaczenie ocena prawa wyrażona w prawomocnym wyroku Sądu Administracyjnego o sygn. akt VII SA/Wa 2937/17 dla stwierdzenia, że także w aktualnie zawisłej przed Sądem sprawie mamy do czynienia z zabytkiem, który posiada szczególną wartość dla dziedzictwa kulturowego. Dla tej oceny nie ma więc znaczenia dokonana przez stronę skarżącą interpretacja znaczenia historycznego ww. pojazdu, ponieważ taka ocena obrazuje wyłącznie subiektywny stosunek skarżącego do zabytku, którego jest właścicielem.
Jeśli zaś chodzi o kwestie związane z ochroną prawa własności, to na tle Konstytucji RP ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi przykład tego, że prawo własności (chroniące własność, czyli w ogólnym rozumieniu konstytucyjnym "mienie") nie jest absolutne i może doznawać ograniczeń o ile następuje to ustawą i w interesie publicznym (tj. z uwagi na cel publiczny, porządek publiczny), a takim niewątpliwie jest ochrona zabytków.
Skarga kasacyjna pomija, że jednocześnie Konstytucja RP w art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 przewiduje możliwość ingerencji władzy publicznej w prawo własności, a w istniejącym systemie prawnym doskonałym tego przykładem jest m.in. ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która w zasadzie w całości jest poświęcona tego rodzaju ingerencji, która odpowiada przewidzianym w Konstytucji standardom ingerencji władzy publicznej w prawo własności, jako jednego z postulatów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP.
Odnośnie zaś problematyki odszkodowawczej – rekompensaty za ograniczenia prawa własności, to na poziomie konstytucyjności brak takich rozwiązań prawnych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami za odmowę wywozu zabytku za granice nie świadczy o niekonstytucyjności przepisów ustawy. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Co prawda, przepis ten dotyczy różnych form wywłaszczenia, jednak skarżący i tak nie wykazał aby w wyniku zastosowania art. 52 ust. 1a u.o.z. następowało naruszenie istoty prawa własności, które uprawniałoby do twierdzenia, że wydanie na podstawie ww. decyzji o odmowie wydania jednorazowego pozwolenia na stały wywóz zabytku za granicę jest wywłaszczeniem, o jakim mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.
Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 2 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP dokonał kontroli działalności administracji publicznej.
Ponadto z art. 35 i art. 36 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika, że możliwe jest ustanawianie przez krajowego prawodawcę zakazów lub ograniczeń przywozowych, wywozowych lub tranzytowych, uzasadnionych m.in. względami ochrony narodowych dóbr kultury o wartości artystycznej, historycznej lub archeologicznej. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 25 maja 2017 r. o restytucji narodowych dóbr kultury (Dz. U. z 2019 r. poz. 1591) "narodowe dobro kultury RP" to zabytek, o którym mowa w art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 14 u.o.z. Jednorazowego pozwolenia na stały wywóz zabytku za granicę wymagają zabytki zaliczane do jednej z następujących kategorii środków transportu, które mają więcej niż 50 lat i ich wartość jest wyższa niż 32 000 zł. Wynika z tego, że przedmiotem postępowania jest zabytek kwalifikowany jako "narodowe dobro kultury RP", który jak w sprawie oceniono i oceny tej nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej jest zabytkiem, który posiada szczególną wartość dla dziedzictwa kulturowego. W tych warunkach prawnych brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 52 ust. 1a u.o.z. narusza art. 35 i art. 36 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W konsekwencji przedstawionej powyżej oceny nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 193 Konstytucji RP i art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, ponieważ w sprawie nie wykazano aby istniały podstawy do skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego lub pytania prejudycjalnego do TSUE, tym bardziej, że działanie Sądu Administracyjnego w tym zakresie nie ma charakteru obligatoryjnego lecz zależy od arbitralnej oceny Sądu, co do takiej potrzeby.
Z tych samych względów skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego; ewentualnie – z pytaniem prejudycjalnym do TSUE.
W tej sytuacji, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Nie orzeczono o kosztach na rzecz organu, z uwagi na wniesienie pisma procesowego z dnia 21 stycznia 2022 r. po terminie, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a.