II OSK 1271/12

II OSK 1271/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2012-09-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-05-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Łuczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Jerzy Siegień
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1634/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2012-01-31
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w związku z art. 6 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 63 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2012 poz 270
art. 185 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot Mładanowicz Sędzia WSA del. Jerzy Siegień Protokolant: Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 12 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Rady m.st. Warszawy oraz H. K. i E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1634/11 w sprawie ze skargi H. K. i E. G. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1634/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi H. K. i E. G. - stwierdził nieważność § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 10 lipca 2008 r., nr [...] – w części dotyczącej działki o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...] (pkt I wyroku); stwierdził nieważność § 4 ust. 3 w zakresie symbolu 25 UOp i § 42 zaskarżonej uchwały – w części dotyczącej działki o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...] (pkt II); orzekł, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt I i II wyroku nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się w/w orzeczenia (pkt III); zasądził od Rady m. st. Warszawy na rzecz skarżących H. K. i E. G. solidarnie kwotę 574 (pięćset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt IV).
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.
Pismem z dnia [...] czerwca 2009r. skarżące wezwały Radę m. st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa wyżej opisaną uchwałą. Wezwanie złożono w biurze Rady w dniu [...] czerwca 2009r. W wezwaniu skarżące zarzuciły naruszenie:
1) art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) - dalej w skrócie: u.p.z.p.] przez błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, iż stwierdzenie zgodności miejscowego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy uchwalonego uchwałą nr [...] Rady m. st. Warszawy z dnia [...] października 2006r. (zwanej dalej: studium) może zostać podjęte w uchwale w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo, że Rada przed uchwaleniem planu miała obowiązek podjęcia odrębnej, wcześniejszej uchwały stwierdzającej zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, co stanowi naruszenie zasad i trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
2) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez powołanie w planie uchwały Rady z dnia 10 października 2006r. nr [...] w sprawie studium pomimo, że uchwała ta w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 września 2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 434/07) w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże uchwały została w dniu 17 kwietnia 2008 r. uzupełniona uchwałą Rady nr [...], która w planie nie została powołana;
3) art. 11 pkt 12 u.p.z.p. przez dokonanie zmian w treści studium - uchwałą Rady z 17 kwietnia 2008 r., uzupełniającą uchwałę Rady z dnia 10 października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st Warszawy - po rozpatrzeniu uwag;
4) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1,2 i 3 Konstytucji RP przez naruszenie prawa własności skutkujące ustaleniem dla terenów:
- 23 MW w § 40 pkt 2 ppkt 4, iż najmniejsza dopuszczalna powierzchnia działki budowlanej ma wynosić 6 500 m2 oraz w § 40 pkt 2 ppkt 5, iż najmniejsza dopuszczalna szerokość frontu działki budowlanej ma wynosić 90 m pomimo, że żadna z nieruchomości objętych w planie terenem 23 MW nie ma przewidzianej powierzchni oraz szerokości frontu umożliwiającego zabudowę, co implikuje brak uwzględnienia interesu właścicieli nieruchomości przy ustalaniu zasad zagospodarowania i zabudowania terenu o symbolu 23 MW, zwłaszcza, że Rada nie podjęła uchwały w przedmiocie przystąpienia do scalania i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami,
- 24 ZPc-j w § 41 pkt 2 ppkt 3, iż ciąg pieszy będzie miał szerokość minimum 3 m, natomiast z załączników (map) do planu wynika, iż ciągi piesze będą miały około 30 metrów pomimo, że brak jest jakichkolwiek racjonalnych podstaw do projektowania tak szerokich ciągów i nadmiernego wkraczania w prawo własności chcąc zrealizować zmierzenia ustalone w planie,
- 25 UOp w § 42 w pkt 1 i 2 przeznaczenia pod publiczne usługi oświaty, realizację szkoły podstawowej z terenami sportowymi, dopuszczenie realizacji przedszkola oraz poradni psychologiczno-pedagogicznej, co oznacza, że uchwalono zbyt szczegółowe warunki zagospodarowania terenu oraz przede wszystkim, że przedmiotowy zapis godzi w prawo własności i znacząco zmniejsza walory ekonomiczne nieruchomości.
Rada nie udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
E. G. i H. K. w dniu [...] lipca 2009r., za pośrednictwem Rady, wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na plan, którą uzupełniły pismami z dnia 30 września 2009r. i 27 października 2011r. Skarżące zażądały stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w całości, względnie stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu w części dotyczącej działek o nr ew. [...] w obrębie [...] oraz [...] w obrębie [...], a nadto stwierdzenia, że zaskarżony plan nie może być wykonywany do czasu uprawomocnienia się wyroku i zasądzenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego prawem przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Żądanie to zmodyfikowały w piśmie z dnia 27 października 2011 r. - wnosząc o stwierdzenie nieważności planu w całości.
Skarżące zaskarżonemu planowi zarzuciły naruszenie:
1) tożsame w swojej treści z naruszeniami wymienionymi w pkt 1, 2 i 3 wezwania do usunięcia naruszenia prawa;
2) art. 20 ust. 1 w związku z art. 14 ust 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.:
- przez podjęcie uchwały stwierdzającej zgodność planu miejscowego z ustaleniami studium, pomimo że zgodność ta faktycznie nie występuje, bowiem w zaskarżonym planie teren o symbolu 24 ZPc-j nie pokrywa się z terenami określonymi w studium symbolem ZP1, co implikuje jednoznaczne stwierdzenie, że naruszono ustalenia studium, czym naruszono wymogi dotyczące zasad i trybu sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego,
- przez ustalenie dla nieruchomości skarżących obszaru o symbolu 24 ZPc-j tereny ciągów pieszo- rowerowych w zieleni urządzonej o minimalnej powierzchni biologicznie czynnej 70 %, pomimo, że obszar ten w studium nie jest przeznaczony na tereny zieleni urządzonej;
5) art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust 1 i 2 u.p.z.p. i art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP przez naruszenie prawa własności, skutkujące ustaleniem dla terenu 23 MW w:
- § 40 pkt 2 ppkt 4, iż najmniejsza dopuszczalna powierzchnia działki budowlanej ma wynosić 6 500 m2 oraz w § 40 pkt 2 ppkt 5, iż najmniejsza dopuszczalna szerokość frontu działki budowlanej ma wynosić 90 m pomimo, że żadna z nieruchomości objętych w planie terenem 23 MW nie ma przewidzianej powierzchni oraz szerokości frontu umożliwiającego zabudowę, co implikuje brak uwzględnienia interesu właścicieli nieruchomości przy ustalaniu zasad zagospodarowania i zabudowania terenu o symbolu 23 MW, zwłaszcza, że Rada nie podjęła uchwały w przedmiocie przystąpienia do scalania i podziału nieruchomości, zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami,
- § 40 pkt 4 ppkt 2 d, iż odprowadzenie wód odpadowych nastąpi poprzez kanał deszczowy położony w ulicy [...] oraz projektowany kanał deszczowy w liniach rozgraniczających terenu ciągu pieszo- rowerowego 24 ZPc-j, ulicy [...], pomimo, że część nieruchomości objętych obszarem 23MW (m. in. działki nr [...]) nie ma dostępu do ciągu pieszo- rowerowego oraz ulicy [...] i ulicy [...], co skutkować będzie koniecznością odprowadzania wód opadowych przez nieruchomość skarżących,
- § 40 pkt 4 ppkt 4 a, iż zaopatrzenie w ciepło z miejskiej sieci cieplnej nastąpi poprzez rozbudowę sieci cieplnej, położonej w terenie ciągu pieszo-rowerowego 24 ZPc-j, pomimo, że część nieruchomości objętych obszarem [...] (m. in. działki nr [...]) nie ma dostępu do ciągu pieszo- rowerowego, co skutkować będzie koniecznością rozbudowy sieci cieplnej z wykorzystaniem nieruchomości skarżących,
- § 40 pkt 4 ppkt 5 lit. a, iż zaspokajanie zapotrzebowania na energię elektryczną nastąpi poprzez rozbudowę sieci elektroenergetycznej w liniach rozgraniczających ciągu pieszego 24 ZPc-j, pomimo, że część nieruchomości objętych obszarem [...] (m. in. działki nr [...]) nie ma dostępu do ciągu pieszo- rowerowego, co skutkować będzie koniecznością wykorzystania nieruchomości skarżących;
6) art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1,2 i 3 Konstytucji RP przez naruszenie prawa własności, skutkujące ustaleniem dla terenu 24 ZPc-j w § 41 pkt 2 ppkt 3, iż ciąg pieszy będzie miał szerokość minimum 3 m, natomiast z załączników (map) do planu wynika, iż ciągi piesze będą miały około 30 metrów pomimo, że brak jest jakichkolwiek racjonalnych podstaw do projektowania tak szerokich ciągów i nadmiernego wkraczania w prawo własności chcąc zrealizować zmierzenia ustalone w planie;
7) art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1 Konstytucji RP przez ustalenie dla terenu 25 UOp w § 42 w pkt 1 i 2 przeznaczenia pod publiczne usługi oświaty, realizację szkoły podstawowej z terenami sportowymi, dopuszczenie realizacji przedszkola oraz poradni psychologiczno - pedagogicznej, co oznacza, że uchwalono zbyt szczegółowe warunki zagospodarowania terenu oraz przede wszystkim, że przedmiotowy zapis godzi w prawo własności i znacząco zmniejsza walory ekonomiczne nieruchomości.
Rada m. st. Warszawy - w odpowiedzi na skargę - stwierdziła, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady pogląd o konieczności podejmowania odrębnej uchwały o stwierdzeniu zgodności projektu planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego terenu gminy nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolity, w wyroku zaś z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 1863/06 Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił stwierdzanie takiej zgodności zarówno odrębną uchwałą, jak i we wstępnej części uchwały dotyczącej uchwalenia planu miejscowego, co oznacza brak podstaw do kwestionowania takiego sposobu stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium, zawartego w zaskarżonej uchwale. Na legalność zaskarżonej uchwały nie rzutuje również brak powołania zmiany uchwały dotyczącej studium, skoro nie wiąże się to z sankcją nieważności uchwały dotyczącej planu miejscowego, której treść przesądzają przede wszystkim zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 11 pkt 12 u.p.z.p. skoro przepis ten dotyczy procedury tworzenia studium, a nie projektu planu miejscowego.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa dotyczących ochrony własności Rada wskazała, iż ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności skutkujące częstokroć ograniczeniem tego prawa dla zabezpieczenia potrzeb interesu publicznego obligatoryjnie uwzględnianego w planowaniu przestrzennym z mocy art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Dodatkowo Rada podniosła, iż na terenach 23 MW, 24 ZP c-j i 25 Uop leży wyłącznie działka nr [...] z obrębu [...], a nie inne jeszcze działki wymienione w skardze. Nadto niewielki fragment ww działki leży także na drodze lokalnej 40.7KDL. Działka o nr [...] z obrębu [...] leży na terenie 40.7 KDL (tereny dróg lokalnych), podobnie jak działka o nr [...] z obrębu [...]. Poza tym działka nr [...] pomimo swojej szerokości (39 m) i wielkości (ok. 4,5 tys. m2) tylko w części może zostać zagospodarowana zgodnie z ustaleniami dla terenu 23 MW. Inny sposób zabudowy, niezgodny z planem, uniemożliwi zabudowę działek sąsiednich, tj. działki o nr [...] i pozostałe działki będą bez możliwości zabudowy według ustaleń dla terenu 23 MW, zaś działka o nr [...] pozostanie bez dojazdu i być może także bez możliwości zabudowy. Przepis § 2 pkt 17 planu zawiera definicję działki budowlanej, gdyż istniejące działki powstały z podziałów rolnych a ich wielkości, cechy geometryczne i dostęp do dróg publicznych (istniejących i projektowanych) nie spełniają wymogów realizacji na pojedynczych działkach zabudowy wielorodzinnej i uniemożliwiają one także zabudowę kwartałów w sposób spójny z już istniejącym zagospodarowaniem i w zgodności z zapisami obowiązującymi w tym względzie.
Jedynie nieruchomość gruntowa składająca się z kilku istniejących działek ewidencyjnych o wielkości ustalonej w planie umożliwi zabudowę zgodną z ustaleniami planu i przepisami odrębnymi w tym zakresie. Ustalone w planie wielkości i cech geometrycznych działki budowlanej, a także dostępność komunikacyjna i infrastrukturalna umożliwi prawidłowe i racjonalne wykorzystanie całego terenu 23 MW, tak aby powstał zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami w pierzei, podjazdami, dojściami pieszymi, parkingami, śmietnikami, placami zabaw dla dzieci czy też zielenią urządzoną - stosownie do obowiązujących przepisów w tym zakresie i ładem przestrzennym.
Skarżące, działające przez profesjonalnych pełnomocników, w dwóch pismach z dnia 10 stycznia 2012 r. ostatecznie zmodyfikowały i ograniczyły zarzuty oraz żądania skargi. Podniosły również, iż działka nr [...] została podzielona m. in. na działki o nr [...] . Zatem wskazały, iż zaskarżają plan w części dotyczącej ww działek i w efekcie zarzuciły naruszenie:
1) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez stwierdzenie zgodności planu z ustaleniami studium pomimo, że zgodność ta faktycznie nie występuje, bowiem w skarżonej uchwale teren o symbolu 24 ZPc-j nie pokrywa się z terenami określonymi w studium symbolem ZP1, co implikuje jednoznaczne stwierdzenie, iż naruszono ustalenia studium, czym naruszono wymogi dotyczące zasad i trybu sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego; przez ustalenie dla nieruchomości skarżących obszaru o symbolu 24 ZPc-j - jako tereny ciągów pieszo - rowerowych w zieleni urządzonej o minimalnej powierzchni biologicznie czynnej 70 %, pomimo, że obszar ten w studium nie jest przeznaczony na tereny zieleni urządzonej;
2) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4, art 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez brak zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium, przez oczywiste rozbieżności dotyczące ustaleń studium i planu, tj. obszaru o symbolu 25 UOp (§ 42 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 - usługi oświaty), w obrębie którego znajduje się nieruchomość skarżących. Nieruchomość skarżących położona jest w obszarze studium oznaczonym symbolem M1.20, który to symbol oznacza teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na którym ustala się priorytet dla lokalizacji funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej. Zaś z porównania mapy planu miejscowego z rysunkiem 25 studium wynika, iż nieruchomość skarżących nie jest objęta ustaleniem pozwalającym na lokowanie inwestycji planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego w zakresie infrastruktury społecznej, w szczególności oświaty i kultury;
3) art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP, przez nieuwzględnienie, iż plan narusza prawo własności skarżących przez:
- ustalenie dla terenu 23 MW (działka nr [...]) w planie, tj. w § 40 ust. 4 pkt 2 d, iż odprowadzenie wód odpadowych nastąpi przez kanał deszczowy położony w ulicy [...] oraz projektowany kanał deszczowy w liniach rozgraniczających
terenu ciągu pieszo -rowerowego 24 ZPc-j, ulicy [...],
- ustalenie dla terenu 23 MW w planie, tj. w § 40 ust. 4 pkt 4 a, iż zaopatrzenie w ciepło z miejskiej sieci cieplnej nastąpi przez rozbudowę sieci cieplnej położonej w terenie ciągu pieszo - rowerowego 24 ZPc-j,
- ustalenie dla terenu 23 MW w planie, w § 40 ust. 4 pkt 5 a, iż zaspokajanie zapotrzebowania na energię elektryczną nastąpi przez rozbudowę sieci elektroenergetycznej w liniach rozgraniczających ciągu o symbolu 24 ZPc-j,
- ustalenie dla terenu 23 MW w planie, tj. w § 40 ust 4 pkt 6 a, iż dostęp do telefonicznych połączeń kablowych ustala się przez realizację kanalizacji telekomunikacyjnej w terenie ciągu pieszo - rowerowego 24 ZPc-j oraz ulicy [...],
- nakaz podłączenia nieruchomości skarżących do infrastruktury technicznej od strony sieci projektowanych w ścieżce rowerowej terenu 24 ZPc-j,
- nakaz zaopatrzenia w media cudzych nieruchomości za pośrednictwem terenu o symbolu 24 ZPc-j, a więc za pośrednictwem nieruchomości skarżących,
- ustalenie dla terenu 25 UOp w planie, tj. w § 42 ust. 4 pkt 2 b, iż odprowadzanie ścieków sanitarnych nastąpi przez kanał sanitarny położony w liniach rozgraniczających ulicy 40.23 KDD oraz projektowany w liniach rozgraniczających ciągu pieszo - rowerowego 24 ZPc-j,
- ustalenie dla terenu 25 UOp w planie, tj. w § 42 ust. 4 pkt 2 d, iż odprowadzanie wód deszczowych nastąpi przez kanał deszczowy położony w liniach rozgraniczających ulicy 40.23 KDD oraz projektowany w liniach rozgraniczających ciągu pieszo - rowerowego 24 ZPc-j,
- ustalenie dla terenu 25 UOp w planie, tj. w § 42 ust. 4 pkt 3 b, iż zaopatrzenie w gaz z gazociągu średniego ciśnienia położonego w liniach rozgraniczających ulicy 40.3 KDG, nastąpi po wybudowaniu sieci w liniach rozgraniczających w ciągu pieszo - rowerowego w zieleni urządzonej 24 ZPc-j oraz ulicy 40.7 KDL, 40.8 KDL, 40.23 KDD,
- ustalenie dla terenu 25 UOp w planie, tj. w § 42 ust. 4 pkt 4 a, iż dostarczenie ciepła z miejskiej sieci cieplnej nastąpi w planowanej w liniach rozgraniczających ciągu pieszo - rowerowego 24 ZPc-j oraz po rozbudowie w ulicy 40.11 KDL,
- ustalenie dla terenu 23 MW (działka nr [...]) w § 40 ust 2 pkt 4 planu, iż najmniejsza dopuszczalna powierzchnia działki budowlanej ma wynosić 6.500 m2 oraz w § 40 ust 2 pkt 5, iż najmniejsza dopuszczalna szerokość frontu działki budowlanej ma wynosić 90 metrów pomimo że żadna z nieruchomości objętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenem 23 MW nie ma przewidzianej powierzchni oraz szerokości frontu umożliwiającego zabudowę, co implikuje brak uwzględnienia interesu właścicieli nieruchomości przy ustalaniu zasad zagospodarowania i zabudowania terenu o symbolu 23 MW,
- ustalenie dla terenu 25 UOp (działka nr [...]) w § 42 ust. 2 pkt 6 planu, iż teren w liniach rozgraniczających stanowi jedną działkę budowlaną, co implikuje brak uwzględnienia interesu właścicieli nieruchomości przy ustalaniu zasad zagospodarowania i zabudowy terenu o symbolu 25 UOp,
- ustalenie dla terenu 23 MW (działka nr [...]) w planie w § 40 ust. 3 pkt 1 i 2, iż ustala się obsługę komunikacyjną terenu ulicami 40.7 KDL, 40.23 KDD oraz zakazuje się zajazdów na teren z ulicy 40.9 KDL,
- ustalenie dla terenu 23 MW w § 40 ust. 3 pkt 1 i 2 planu (działka nr [...]), iż obsługa komunikacyjna terenu będzie się odbywała ulicami 40.7 KDL i 40.23 KDD, przy jednoczesnym zakazie zjazdów na teren skarżących z ulicy 40.9 KDL, pomimo, że na nieruchomości skarżących plan miejscowy dopuszcza możliwość zabudowy, uniemożliwiając jednocześnie obsługę komunikacyjną,
- ustalenie dla terenu 24 ZPc-j w § 41 (działka nr: [...]) ciągów pieszo- rowerowych w zieleni urządzonej pomimo, że brak jest jakichkolwiek racjonalnych podstaw do projektowania tak szerokich ciągów (30 metrów) i nadmiernego wkraczania w prawo własności chcąc zrealizować zmierzenia ustalone w planie;
4) art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w zw. z art 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1 Konstytucji RP przez ustalenie dla terenu 25 UOp w § 42 w ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 oraz w § 4 ust. 3 w zakresie wyrazów "25 UOp" (działka nr [...]), przeznaczenia pod publiczne usługi oświaty, realizację szkoły podstawowej z terenami sportowymi, dopuszczenie realizacji przedszkola oraz poradni psychologiczno-pedagogicznej, co oznacza, że uchwalono zbyt szczegółowe warunki zagospodarowania terenu oraz przede wszystkim, że przedmiotowe postanowienie godzi w prawo własności i znacząco zmniejsza walory ekonomiczne nieruchomości.
Skarżące, opierając się na powyższych zarzutach, wniosły o:
1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie:
- § 4 ust. 3 wyrazy "25 UOp" oraz § 42 ust. 1, § 42 ust. 2 pkt 1 w części dotyczącej działki nr [...],
- § 40 ust. 2 pkt 4 w części dotyczącej działki nr [...],
- § 42 ust. 2 pkt 6 w części dotyczącej działki nr [...],
- § 40 ust. 2 pkt 5 w części dotyczącej działki nr [...],
- § 40 ust. 3 pkt 1 i 2 w części dotyczącej działki nr [...],
- § 40 ust. 4 pkt 2, 4 a, 5 a, 6 a w części dotyczącej działki [...],
- § 42 ust. 4 pkt 2 b, 2 d, 3 b, 4 a w części dotyczącej działki nr [...],
- § 12 ust. 1 pkt 4 wyrazy: "24 ZPc-j", § 15 ust. 3 pkt 1, § 41 w części dotyczącej działki nr [...] i w odniesieniu do całego terenu 24 ZPc-j;
2) stwierdzenie, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się wyroku;
3) zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm prawem przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego.
W pismach ograniczających skargę skarżące również zauważyły, iż ustalenia § 40 ust. 2 pkt 4 i 5, § 42 ust. 1 i 2 pkt 1, 2 6 planu zostały uznane za niezgodne z prawem już w sprawach o sygn.: IV SA/Wa 1963/08, II OSK 1275/09, IV SA/Wa 127/10, IV SA/Wa 2074/09, co uzasadnia wniosek o analogiczne rozstrzygnięcie w niniejszym postępowaniu w stosunku do nieruchomości skarżących.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekając w sprawie podniósł, iż procedura planistyczna poprzedzająca zaskarżony plan toczyła się według przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej od dnia 11 lipca 2003r., jako że Rada uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu podjęła w dniu 18 maja 2006r.
Uprawnienie dla skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wynikało z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminy (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Sąd zauważył, iż skarżące pismem z dnia 2 czerwca 2009r. wezwały Radę do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to wpłynęło do Rady w dniu 3 czerwca 2009r. i Rada pozostawiła je bez odpowiedzi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżące wniosły drogą pocztową w dniu 30 lipca 2009r., zatem w terminie sześćdziesięciu dni licząc od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Zdaniem Sądu źródłem interesu prawnego skarżących są przepisy prawa materialnego - cywilnego dotyczące prawa własności. Skarżące w chwili obecnej są właścicielkami działek: nr 83/16 położonej na terenie objętym ustaleniami planu o symbolu 23 MW; nr [...] położonej na terenie objętym ustaleniami planu o symbolu 24 ZPc-j; nr [...] położonej na terenie objętym ustaleniami planu o symbolu 25 Uop w obrębie [...]. Działki te przed podziałem wchodziły w skład działki nr [...] położonej przy ul. K. w Warszawie. Wspomniane prawo skarżących wynika z ostatecznej i prawomocnej decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z [...] listopada 2008r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Grodziskiego nr [...] z [...] grudnia 2007r. o zwrocie m. in. działki nr [...]. Wspomniana prawomocność jest następstwem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2011 r. (sygn. akt I OSK 582/10) poprzedzonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 października 2009r. (sygn. akt I SA/Wa 67/09).
W ocenie Sądu naruszenie interesu prawnego skarżących zaskarżonym planem w zakresie przedstawionym poniżej nastąpiło zgodnie z prawem i nie było wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień, czyli tzw. władztwa planistycznego oraz nie wiązało się z naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący działki skarżących nr [...], a związany z naruszeniem prawa w zakresie ustaleń planu oznaczonych symbolem 24 ZPc-j i kwestionowanej przez skarżących z tego zakresu treści § 41, § 15 ust. 3 pkt 1 i § 12 ust. 1 pkt 4 w zakresie wyrazu "24 ZP-c-j" zaskarżonej uchwały i naruszeniem ustaleń studium z racji tego, iż teren o symbolu 24 ZPc-j nie pokrywa się z terenami określonymi w studium symbolem ZP1 i ustalono dla niego minimalną powierzchnię biologicznie czynną 70 % pomimo, że obszar ten w studium nie jest przeznaczony na tereny zieleni urządzonej.
Wspomniana działka gruntu położona jest w obszarze oznaczonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy uchwalonym uchwałą nr [...] Rady m. st. Warszawy z [...] października 2006r., obowiązującym na datę uchwalenia planu, symbolem M1.20 - określonym jako teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na którym ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej (str. 104 studium). Natomiast w planie działka skarżących nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym 24 ZPc-j (§ 12 ust. 1 pkt 4 planu). Według ustaleń planu, konkretnie § 4 ust. 1 pkt 16, tereny oznaczone symbolem ZPc-j są terenami przeznaczonymi na ciągi pieszo - rowerowe w zieleni urządzonej. W ocenie Sądu z przytoczonych wyżej zapisów nie można wywodzić, iż zapisy planu w zakresie wyżej wskazanym są niezgodne z zapisami studium, w tym i dlatego, że teren o symbolu 24 ZPc-j nie pokrywa się z terenami określonymi w studium symbolem ZP1. Sąd podkreślił, iż studium jest dokumentem o charakterze ogólnym, wyznaczającym kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów dla obszaru w granicach administracyjnych gminy. Skonkretyzowanie w przestrzeni założeń studium następuje na etapie prac nad miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego przy uwzględnieniu stanu rzeczywistego zagospodarowania danego terenu. Samo więc studium jest aktem elastycznym, który stwarzając normy planowania pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych.
Sąd wyjaśnił, iż teren M1.20 obejmuje nie tylko działkę skarżących, ale znacznie większy obszar. W studium tylko ogólnie podano, że teren, na którym m. in. znajduje się działka skarżących jest terenem "o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej". Już samo to sformułowanie pozwala stwierdzić, że wskazano jedynie podstawowe przeznaczenie tego terenu. W tej sytuacji możliwe było więc uszczegółowienie tego zapisu studium w planie. Tego rodzaju określenie funkcji terenu nie wyłączało i nie wyłącza urządzenia na tym obszarze terenów ciągów pieszo - rowerowych w zieleni urządzonej.
Na terenach określonych w studium jako tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej konieczne i niezbędne są bowiem takie elementy zagospodarowania terenu jak: ścieżki piesze i rowerowe, chodniki, zieleń - trawniki i szpalery drzew. Przeznaczenie terenu pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne nie może oznaczać bowiem, iż budynki takie mają być jedynymi obiektami na danym terenie. Ukształtowanie ciągów pieszo - rowerowych w zieleni urządzonej służy nie tylko ochronie środowiska, ale także zapewnieniu przyjaznych dla ludzi terenów zamieszkiwania.
W kontekście powyższych wyjaśnień odparcia wymaga również zarzut skarżących co do braku zgodności ustaleń studium z postanowieniami planu w części dotyczącej ustaleń dla terenu 24 ZPc-j - minimalnej powierzchni biologiczne czynnej 70% w sytuacji, gdy teren ten został oznaczony w studium symbolem M1.20 i dla terenów o symbolu M1 przewiduje 25-40% powierzchni biologicznie czynnej. Studium ustala procent powierzchni biologicznie czynnej dla całego obszaru oznaczonego symbolem M1.20, a nie dla poszczególnych działek położonych na tym obszarze funkcjonalnym. Bilansowanie wymaganego % powierzchni biologicznie czynnej (25 - 40 %) następuje na etapie sporządzania projektu planu. Wyżej wymienione wskaźniki muszą zostać zbilansowane na całym obszarze oznaczonym w studium symbolem M1, zatem szczegółowe ustalenia dla terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi w planie miejscowym mogą przewidywać różne wartości powierzchni biologicznie czynnej. I tak plan może ustalić wydzielenia, na których % powierzchni biologicznie czynnej będzie niższy niż 25 %, a także takie: gdzie konieczne będzie pozostawienie 70 % czy 80 % powierzchni biologicznie czynnej. Zależy to każdorazowo od założeń kształtowania struktury urbanistycznej przyszłej zabudowy. W świetle powyższego nie można twierdzić, że ustalenia planu w tym zakresie naruszają ustalenia studium.
W ocenie Sądu przedstawione uszczegółowienia zapisów studium uznać należy za dopuszczalne i za takie, które nie skutkują powstaniem niezgodności między studium a planem.
Zdaniem Sądu przez objęcie działki skarżących nr [...] ustaleniami planu terenem o symbolu 24 ZPc-j nie doszło do przekroczenia tzw. władztwa planistycznego. Podstawowym przeznaczeniem obszaru oznaczonego symbolem ZPc-j są tereny ciągów pieszo - rowerowych w zieleni urządzonej. Przyjęte rozwiązanie planistyczne - w ocenie Sądu - jest rozwiązaniem racjonalnym, albowiem analiza treści planu oraz załącznika graficznego (mapy) pozwala stwierdzić, że patrząc od strony ul. Wąwozowej w stronę ul. Kabackiej widoczny jest zamysł takiego zagospodarowania terenu, by wśród terenów, w szczególności przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe (MW), usytuowane były tereny ZPc-j. Zatem jednym z elementów zagospodarowania służącym obsłudze tego obszaru było wyznaczenie terenu oznaczonego symbolem 24 ZPc-j, jako obejmującego realizację ciągu pieszo - rowerowego w zieleni urządzonej. Oznacza to, iż kwestionowana przez skarżące szerokość tego przeznaczenia (30 metrów) nie sprowadza się jedynie do zrealizowania ciągu pieszego, lecz obejmuje także ścieżkę rowerową i zieleń urządzoną po obu stronach ciągu pieszo - rowerowego. W takiej formie ciąg pieszo - rowerowy w zieleni urządzonej 24 ZPc-j stanowi kontynuację takiego samego ciągu zlokalizowanego na północ od ul. Szajnowicza oznaczonego symbolem 15 ZPc-j. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu przedstawionym w pismach uzupełniających odpowiedź na skargę, odpierającym zarzut skarżących, że w studium nie wydzielono symbolem ZP.1 terenu stanowiącego przedłużenie ciągu 15 ZPc-j, iż brak takiego wydzielenia na rysunku studium oznacza, że decyzję co do przebiegu tego ciągu (stanowiącego powiązanie terenów mieszkaniowych z Lasem Kabackim) pozostawiono do decyzji planu miejscowego. Przebieg ciągu na odcinku pomiędzy istniejącym centrum handlowym a zabudową mieszkaniową mógł zostać wyznaczony w ramach ustaleń studium, ponieważ jego przebieg był ściśle zdefiniowany przez ukształtowanie istniejącej już zabudowy. Natomiast tereny położone na południe od ul. Szajnowicza są niezabudowane, a usytuowanie przyszłej zabudowy oraz terenów i obiektów służących jej obsłudze zostało skonkretyzowane i przesądzone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Takie ustalenia zostały zatem dokonane w miejscowym planie Ursynów Południe - Kabaty przez ustalenia dotyczące usytuowania kwartałów zabudowy oraz przebiegu układu komunikacyjnego, a także terenów zieleni, w tym także kontynuacji przebiegu ciągu pieszo - rowerowego łączącego tereny zabudowy mieszkaniowej Ursynowa - Natolina z Lasem Kabackim.
Z powyższych względów, wyznaczenie w zaskarżonej uchwale obszaru oznaczonego symbolem 24 ZPc-j, jako obejmującego realizację ciągu pieszo - rowerowego i zieleni urządzonej, w tym na nieruchomości skarżących, nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., skoro służy to zapewnieniu funkcji przyrodniczej z jednoczesnym rozwojem ciągów komunikacyjnych o charakterze m. in. rekreacyjnym, estetycznym, kulturotwórczym i odgrywającym ważną rolę społeczną. Tym samym, omawiane ustalenie zaskarżonej uchwały wprawdzie narusza interes prawny skarżących, jako że ingeruje w sposób wykonywania przez nich własności działki gruntu o nr [...], lecz naruszenie to jest uprawnione, gdyż wynika z ustawowych uprawnień planistycznych gminy.
Sąd podkreślił, iż jakkolwiek rację mają skarżące, że prawo własności - jest prawem chronionym konstytucyjnie (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji) - to nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.
W ocenie Sądu naruszenie interesu prawnego skarżących zaskarżonym planem w zakresie przedstawionym poniżej nastąpiło niezgodnie z prawem i było wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień, czyli tzw. władztwa planistycznego. W tym względzie za zasadne należy uznać zarzuty dotyczące:
1) naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą wobec działki skarżących o nr [...], ustaleniem zawartym w § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 planu. Z powołanego § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 planu wynika, iż dla terenu oznaczonego symbolem 23 MW w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się najmniejszą dopuszczalną powierzchnię działki budowlanej - 6500 m² i najmniejszą dopuszczalną szerokość frontu działki budowlanej - 90 m. Z treści skargi i z analizy załącznika graficznego do planu wynika, iż działka skarżących o nr [...] wchodząca w obszar przeznaczenia oznaczonego symbolem [...] nie posiada powierzchni co najmniej 6500 m2, jak również jej frontowa szerokość nie wynosi co najmniej 90 m. Określenie takich wskaźników dopuszczalności zagospodarowania działki skarżących na cele określone w planie wyklucza zagospodarowanie tej działki gruntu na te cele, jako odrębnej nieruchomości. Tymczasem, według art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m. in. prawo własności i według art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, przy czym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Ustalenie minimalnych wskaźników zagospodarowania terenu na poziomie przewyższającym parametry działki gruntu skarżących ujętej w obszar stosowania tych wskaźników wyklucza możliwość zrealizowania na tej części działki gruntu przeznaczenia określonego w zaskarżonej uchwale, wykluczając tym samym jakikolwiek sposób jej zagospodarowania przez skarżących w granicach tej części działki gruntu.
2) naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą wobec działki skarżących o nr [...], ustaleniami zawartymi w § 4 ust. 3 w zakresie symbolu 25 Uop i § 42 planu.
Sąd podniósł, iż w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Następnie wskazał, iż § 4 ust. 3 planu ustalono, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolem 25 UOp są terenami przeznaczonymi pod inwestycje celu publicznego. Z kolei w § 42 planu dla terenu 25 UOp ustalono przeznaczenie terenu jako podstawowe: tereny publicznych usług oświaty oraz określono warunki ich zabudowy i zagospodarowania, zasady obsługi komunikacyjnej i infrastruktury technicznej. Tymczasem, przedmiotowa działka gruntu położona jest w obszarze oznaczonym w studium symbolem M1 20 - jako teren o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na którym ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej (str. 104 studium). Zaś w rozdziale XVIII studium zatytułowanym "Zasady rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym" w pkt 2.3. (str. 154) stwierdza się, iż inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej rozmieszczone zostaną w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, ich rozmieszczenie wskazano na rysunku studium nr 25. Z porównania mapy planu ze wskazanym rysunkiem studium nr [...] wynika, iż obszar ww działki skarżących nie jest objęty ustaleniem lokowania celów publicznych w zakresie infrastruktury społecznej. Oznacza to, iż w tym zakresie, ustalenie zaskarżonego planu nie jest zgodne z ustaleniem rozmieszczenia celów publicznych w studium. A zatem, przeznaczenie działki skarżących o nr [...] w planie pod publiczne usługi oświatowe narusza interes prawny skarżących, bowiem zostało dokonane z naruszeniem art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Naruszenie to dotyczy tej części określonego w zaskarżonej uchwale przeznaczenia w zakresie ww działki skarżących, które ustala, że teren 25 UOp jest terenem przeznaczonym pod inwestycje celu publicznego oraz wskazuje na publiczne usługi oświaty i jednocześnie precyzuje rodzaj obiektów możliwych do zrealizowania w ramach tego przeznaczenia, co z kolei wiąże się również z innymi poszczególnymi ustaleniami dotyczącymi pozostałych warunków zabudowy i zagospodarowania tego terenu oraz zasad obsługi komunikacyjnej i infrastruktury technicznej. Naruszenie to dotyczy zatem § 4 ust. 3 w zakresie symbolu 25 UOp - w części dotyczącej działki skarżących nr [...] i § 42 w tej samej części planu.
Jednocześnie Sąd podniósł, że wbrew twierdzeniom skargi, według art. 4 ust 1 u.p.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje m. in. rozmieszczenie inwestycji celu publicznego. Gmina jest zatem nie tylko uprawniona, ale także zobowiązana do konkretyzowania w planie miejscowym celów publicznych, które rozmieszcza w obszarze objętym planem miejscowym. Samo więc skonkretyzowanie w zaskarżonej uchwale obiektów możliwych do zrealizowania w ramach publicznych usług oświaty, tj. szkoły podstawowej, przedszkola i poradni psychologiczno - pedagogicznej było dopuszczalne, aczkolwiek tylko w tych obszarach, w których zachowana została zgodność z ustaleniami studium.
Sąd zaznaczył, iż poza rozważaniami Sądu pozostały zarzuty skargi dotyczące postanowień planu zawartych w § 40 ust. 3 pkt 1 i 2, § 40 ust. 4 pkt 2 d, § 40 ust. 4 pkt 4 a, § 40 ust. 4 pkt 5 a, § 40 ust. 4 pkt 6 a oraz dotyczących innych "nakazów" związanych z realizacją infrastruktury technicznej za pośrednictwem terenu 24 ZPc-j w zakresie nieruchomości skarżących, jako że zarzuty te nie zostały objęte wezwaniem skarżących - kierowanym do organu planistycznego - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd zaznaczył, iż art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie przewiduje wprost innych wymagań wobec wezwania, jednakże powinno ono wskazywać na czym polega naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnioskodawcy oraz wskazywać kwestionowaną uchwałę z uwzględnieniem postanowień naruszających ten interes. Skarżące takie wezwanie złożyły, jednak nie wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze zostały podniesione w wezwaniu. Innymi słowy w wezwaniu skarżące nie wymieniły wszystkich kwestionowanych później w skardze postanowień planu, co wiąże się z wniesieniem wezwania z naruszeniem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jako że w tym zakresie nie doszło do wyczerpania trybu przewidzianego tą normą i uprawnia Sąd do zajęcia powyższego stanowiska.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada m. st. Warszawy, reprezentowana przez radcę prawnego A. K., zaskarżając wyrok w zakresie pkt I, II, III i IV.
Na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy;
- art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie prymatu prawa własności nad innymi wartościami wymienionymi w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 tej ustawy;
- art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez ich nie zastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy;
- art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) formułującego zasadę zgodności planu miejscowego ze studium, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy i w konsekwencji stwierdzenie nieważności § 4 ust. 3 w zakresie symbolu 25 UOp i § 42 uchwały Rady m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ursynów Południe-Kabaty w części dotyczącej działki o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...] w sytuacji, gdy zaskarżony plan jest zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania z dnia 10 lipca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ursynów Południe-Kabaty.
Na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzucono wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, tj. pominięcie układu, wielkości i kształtu wszystkich działek znajdujących się na terenie 23 MW i przyjęcie, że istnieje niezgodność ustaleń § 4 ust. 3 w zakresie symbolu 25 UOp i § 42 planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ursynów Południe-Kabaty ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy;
- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, tj. pominięcie układu, wielkości i kształtu wszystkich działek znajdujących się na terenie 23 MW i przyjęcie, że istnieje niezgodność ustaleń § 4 ust. 3 w zakresie symbolu 25 UOp i § 42 planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ursynów Południe-Kabaty ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy;
- art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady m.st. Warszawy w części wskazanej w pkt I i II zaskarżonego wyroku, pomimo braku naruszenia prawa przez ten organ.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne Rada wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt I, II, III i IV i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Rady m.st. Warszawy kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt I, II, III i IV i oddalenie skargi.
W ocenie organu w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie nie zastosował art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż " W planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego". Jednym z elementów ładu przestrzennego jest wielkość działek oraz ich kształt. Wprowadzenie zapisów regulujących najmniejszą dopuszczalną powierzchnię działki budowlanej i najmniejszą dopuszczalną szerokość frontu działki budowlanej jest bezpośrednią realizacją treści art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalone w planie parametry najmniejszej dopuszczalnej powierzchni działki budowlanej oraz najmniejszej dopuszczalnej szerokości frontu działki budowlanej wprowadzono uwzględniając warunki lokalne, przeznaczenie terenu 23 MW jako terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, parametry działek na terenie sąsiadującym z terenem 23 MW oraz okoliczność, iż teren ten stanowi jeden z ostatnich fragmentów przeznaczonych pod zabudowę większego obszaru tej części Ursynowa. Wszystko to służy zachowaniu ładu przestrzennego poprzez zastosowanie takich parametrów jak: harmonia, proporcjonalność, równowaga, czytelność, użyteczność i efektywność. Sąd nie zastosował przepisu art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czym doprowadził do naruszenia tego przepisu prawa materialnego.
Odnosząc się do drugiego zarzutu, organ wyjaśnił, iż ustalenie w zaskarżonym planie najmniejszej dopuszczalnej powierzchni działki budowlanej oraz najmniejszej dopuszczalnej szerokości frontu działki budowlanej wynika z analizy parametrów i układu wszystkich 25 działek znajdujących się w granicach terenu 23 MW, spośród których 16 to działki, których wielkość i kształt całkowicie uniemożliwia realizację zabudowy wielorodzinnej, czego Sąd w niniejszej sprawie nie wziął pod uwagę. Ponadto kilka działek (5), mimo odpowiedniej powierzchni, ma szerokość rzędu 14 — 15m, która jest problematyczna nawet przy realizacji budynku jednorodzinnego wolnostojącego. Są to długie działki ukierunkowane wschód - zachód. Realizacja budynku wielorodzinnego z całą konieczną infrastrukturą na takiej działce bez żadnych wątpliwości spowoduje wyeliminowanie kolejnej działki z zabudowy. Realizacja zabudowy wielorodzinnej o dopuszczalnej wysokości do 15 m, przy konieczności zachowania wszystkich wymogów prawnych, m.in. realizacji dojazdów, dróg pożarowych, zachowania odległości wynikających z konieczności zapewnienia oświetlenia dziennego budynkom potencjalnie realizowanym na sąsiednich gruntach nie jest możliwa na większości działek na terenie 23 MW, jeśliby każdą z tych działek traktować odrębnie. Ponadto układ działek na tym terenie utrudnia stworzenie ciągłej pierzei w AL KEN i w ul. Kabackiej zgodnie z ustaleniami planu (budynki zrealizowane wzdłuż tych ulic muszą stykać się ścianami szczytowymi). Powyższy wymóg wynika z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, które przewiduje wytworzenie głównych przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym w obu tych ulicach. W takich warunkach zagospodarowanie działek na terenie 23 MW, wbrew twierdzeniom Sądu, możliwe jest przez wspólne przedsięwzięcie właścicieli gruntów, przeprowadzone ich scaleniem bądź poprzez stworzenie konsorcjum, zmierzające do zabudowy nieruchomości stosownie do ustaleń planu. Wobec powyższego zdaniem organu trudno podzielić pogląd Sądu o naruszeniu przez organ art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym. Organ uchwalając zaskarżony plan działał w granicach prawa w zakresie obowiązku uwzględniania w planowaniu przestrzennym wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz walorów ekonomicznych przestrzeni, co w sposób oczywisty musiało wpłynąć na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości poprzez ukształtowanie sposobu wykonywania tego prawa dla terenu nieruchomości znajdujących się na terenie 23 MW. Również m.st. Warszawa jest właścicielem działek na ww. terenie i również jego obowiązują ustalenia m.p.z.p. W tym zakresie Sąd dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez ich nie zastosowanie do oceny stanu faktycznego sprawy.
W ocenie organu ograniczenie wykonywania prawa własności nie można oceniać jedynie przez pryzmat ustaleń zaskarżonego planu w odniesieniu do działki skarżących nr ew. [...] z obrębu [...], ale łącznych wymagań związanych z działalnością inwestycyjno-budowlaną na całym terenie 23 MW i umożliwienia realizacji zabudowy określonej w zaskarżonym planie również innym właścicielom nieruchomości na tym terenie. Prawo zagospodarowania nieruchomości skarżących ograniczone jest m.in. koniecznością ochrony interesu osób trzecich. Jeśli skarżący zabudują swoją działkę budynkiem wielorodzinnym zgodnie z ustaleniami planu, w sytuacji braku parametrów najmniejszej dopuszczalnej powierzchni działki budowlanej oraz najmniejszej dopuszczalnej szerokości frontu działki budowlanej, realizacja przez nich nawet wąskiego budynku ograniczy możliwość zabudowy działki przylegającej od północy. Zatem ustalenia planu w zakresie najmniejszej dopuszczalnej powierzchni działki budowlanej oraz najmniejszej dopuszczalnej szerokości frontu działki budowlanej, wbrew twierdzeniom Sądu, uwzględniają treść art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zdaniem organu Sąd naruszył art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) formułujący zasadę zgodności planu miejscowego ze studium, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy i w konsekwencji poprzez stwierdzenie nieważności § 4 ust. 3 w zakresie symbolu 25 UOp i § 42 uchwały Rady m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ursynów Południe-Kabaty w części dotyczącej działki o nr ewidencyjnym [...] z obrębu [...] w sytuacji, gdy zaskarżony plan jest zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy przyjętym uchwałą Nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] października 2006r.
Nieruchomość skarżących (dz. ew. [...]) położona jest w obszarze oznaczonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy symbolem M1.20 - tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na których ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej (tekst studium, str. 104). Zdaniem WSA przeznaczenie w/w nieruchomości w planie miejscowym obszaru Ursynów Południe - Kabaty pod inwestycję celu publicznego, tj. publiczne usługi oświatowe narusza interes prawny skarżących, bowiem zostało dokonane z naruszeniem art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Organ nie zgodził się z rozstrzygnięciem Sądu, które odnosi zapisy tekstu studium (rozdz. XIII, str. 115) wyłącznie do rysunku nr 25, na którym wskazano obszary planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego, gdzie będą rozmieszczone inwestycje celu publicznego m.in. z zakresu infrastruktury społecznej. Wskazał, iż w rozdziale XII studium (str. 103) określono zasady identyfikowania ustaleń dla poszczególnych wydzieleń funkcjonalnych (przeznaczenia terenów). Zasady te wskazują, że: w strefach funkcjonalnych wydzielono niewielkie tereny o jednorodnych lub niekolidujących ze sobą rodzajach zainwestowania nadając im odpowiedni symbol, różnicując je dodatkowo na istniejące (zachowane) funkcje terenu z możliwością uzupełnień - symbole bez nawiasów i planowane funkcje w obszarach rozwojowych lub wskazanych do przekształceń - symbole w nawiasach. Ze względu na charakter studium będącego dokumentem kształtującym politykę zagospodarowania przestrzennego w skali całego miasta, a więc opracowania o dużo większej ogólności niż plan miejscowy, na rysunku 25 pokazano wyłącznie wydzielenia terenowe na obszarach planowanego rozwoju, a więc duże niezurbanizowane obszary usytuowane na obrzeżach miasta, w strefie przedmieść. Obszary te zostały wyodrębnione dlatego, że wymagają wdrożenia kompleksowych działań planistycznych i inwestycyjnych związanych z zapewnieniem obsługi transportowej i inżynieryjnej oraz infrastruktury społecznej. Na rysunku nr 25 nie wskazano natomiast niewielkich terenów, położonych w obszarach zurbanizowanych - tereny z symbolami bez nawiasów, wymagających uzupełnień zabudowy mieszkaniowej lub realizacji pojedynczych obiektów infrastruktury społecznej (żłobka, przychodni zdrowia, przedszkola czy szkoły) natomiast w tekście studium ustalono rodzaj funkcji, o który można uzupełnić daną jednostkę.
Gdyby przyjąć tok rozumowania Sądu to studium wyklucza ustalanie w planach zagospodarowania na terenach innych niż wskazano na rysunku 25 możliwość realizacji inwestycji celu publicznego stanowiących uzupełnienie istniejącej infrastruktury takich jak np.: osiedlowa droga dojazdowa, niewielki przewód wodociągowy, kabel elektroenergetyczny, lokalna przepompownia ścieków, stacja telefonii komórkowej, jak również m. in. lokalizacji żłobka, przedszkola, czy budynku administracji. Oczywistym jest, że na etapie studium nie ma możliwości określenia obszarów, w których będą lokalizowane wszystkie możliwe inwestycje celu publicznego. Takim obszarem jest bowiem całe miasto w swoich granicach.
Z zapisów studium wynika, że jego ustalenia przewidują potrzebę realizacji publicznych usług oświaty nie tylko w obszarach planowanego rozwoju budownictwa mieszkaniowego wskazanych na rysunku nr 25 gdyż te, jako w większości niezabudowane, są pozbawione jakiejkolwiek infrastruktury społecznej, ale także na każdym obszarze przewidzianym pod zabudowę mieszkaniową (w tym na obszarach Ml), gdy analizy wykonywane do planu miejscowego wykażą brak zaspokojenia potrzeb mieszkańców w takie obiekty. Nie można bowiem przyjąć, że na terenach, gdzie następuje niewielkie uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej Studium nie dopuszcza możliwości realizacji usług oświaty lub innych usług z zakresu infrastruktury społecznej. Taka interpretacja jest w pełni uzasadniona zapisami Studium dla obszarów funkcjonalnych M,U,C, a szczególnie dla obszarów M (M1, M2, M3), na których ustala się priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej.
Organ wskazał, iż w marcu 2007 r., w trakcie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ursynów Południe – Kabaty, Miejska Pracowania Planowania Przestrzennego i Strategii Rozwoju wykonała opracowanie pt." Zapotrzebowania na tereny funkcji oświatowych w Dzielnicy Ursynów w oparciu o założenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - Prognoza do 2025 r." (załączone przez organ do akt sprawy). Wnioski z analiz dla obszaru objętego planem miejscowym obszaru Ursynów Południe - Kabaty przedstawione zostały następująco:"Z załącznika graficznego do opracowania wyraźnie wynika, że południowo wschodnia część dzielnicy jest niedoinwestowania pod względem liczby szkół. Najbliżej położona szkoła Podstawowa Nr [...] znajduje się w odległości powyżej 1000 m, w linii prostej. Faktyczna odległość do szkoły jest o wiele większa. Dodatkową barierę do pokonania dla małych dzieci stanowi bardzo ruchliwa al. Komisji Edukacji Narodowej. "Przedmiotowe opracowanie, a także wnioski Wydziału Oświaty i Wychowania dla Dzielnicy Ursynów (pisma znak: [...] z dnia [...] marca 2007 r. i [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r.), potwierdzone wcześniejszym stanowiskiem Rady Dzielnicy Ursynów (uchwała Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r.) - dały podstawę do ustalenia w planie miejscowym przeznaczenia terenu na cele usług oświaty publicznej. Umieszczenie szkoły na działce skarżących spowodowane było brakiem gruntów miejskich, które mogłyby zostać przeznaczone na omawiane funkcje. Potrzebę zapewnienia terenu pod szkoły gminne potwierdza także analiza dotycząca zasadności przystąpienia do sporządzenia m.p.z.p. obszaru Ursynów Południe Kabaty i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium, stanowiąca załącznik do uchwały Nr [...] Rady m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2005 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia projektu planu. Potrzebę wskazania terenu pod planowane obiekty oświaty niezbędne dla obecnych i przyszłych mieszkańców omawianego rejonu Ursynowa potwierdza także uchwała Zarządu Dzielnicy Ursynów Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r w sprawie skierowania wniosku o zmianę Studium (przedstawiona przez skarżących). Zarząd wskazał, że tereny położone na południe od działek skarżących stanowią własność wielu osób prywatnych. Dodatkowym argumentem za pozostawieniem szkoły w obecnym miejscu jest przeznaczenie terenów położonych na południe na funkcje ZP.2 – tereny zieleni urządzonej z udziałem sportu i rekreacji, gdzie nie dopuszcza się lokalizowania usług z zakresu oświaty i zdrowia. Teren ZP.2 znajduje się bowiem w Warszawskim Obszarze Chronionego Krajobrazu obejmującym Las Kabacki ( rezerwat) i jego otulinę.
Odnośnie naruszenia przepisów prawa procesowego organ podniósł, iż Sąd naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy. W rezultacie Sąd: pominął układ, wielkość i kształt wszystkich działek znajdujących się na terenie 23 MW, a także przyjął, że istnieje niezgodność ustaleń § 4 ust. 3 w zakresie symbolu 25 UOp i § 42 planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ursynów Południe-Kabaty ze Studium. Sąd poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. Przy ocenie zapisów § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 zaskarżonego planu Sąd pominął układ, wielkość i kształt wszystkich działek znajdujących się na terenie 23 MW. Zdaniem organu miejscowy plan planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ursynów Południe-Kabaty jest zgodny ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy. Wniosek taki można wyprowadzić z akt sprawy, gdzie znajdują się również mapy (przedłożone przez organ) przedstawiające układ, wielkość i kształt wszystkich działek znajdujących się na terenie 23 MW.
Skargę kasacyjną wniosły również H. K. i E. G., reprezentowane przez adwokata M. M.
Skarżące zaskarżyły wyrok w części, tj. w zakresie, w którym w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi skarżących i nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] lipca 2008 roku.
Zaskarżonemu wyrokowi H. K. i E. G. zarzuciły:
1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 52 § 4, art. 53 § 2, art. 134 § 1 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), poprzez błędną ocenę, iż zarzuty skargi nie objęte wezwaniem skarżących do usunięcia naruszenia prawa, wskazujące na czym polega naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnioskodawcy z uwzględnieniem postanowień uchwały naruszających ten interes lub uprawnienie, nie mogły zostać rozpoznane przez Sąd, bowiem skarżące w wezwaniu nie wymieniły wszystkich kwestionowanych w skardze postanowień planu, jako, że w tym zakresie nie doszło do wyczerpania trybu przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, podczas gdy:
- wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, określone w art. 52 § 4 oraz art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest tożsame z wezwaniem do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego, określonym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym;
- wnosząc wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, będące jedynie subiektywnym przekonaniem o naruszeniu interesu prawnego skarżących, wystarczy jedynie wskazać na czym polega subiektywne naruszenie interesu prawnego (pogorszenie sytuacji prawnej) oraz przyczyn tego pogorszenia;
- wnosząc wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnioskodawca nie jest zobligowany do wskazania konkretnej normy prawnej, która została naruszona;
- spełniony został wymóg dokonania przed wniesieniem skargi wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia, które spełniało wszelkie przesłanki formalne, a w związku z tym Sąd I. instancji winien rozstrzygać w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, tym bardziej w sytuacji, gdy tak owe wnioski oraz podstawa prawna zostały przez skarżące w skardze wskazane.
Ponadto w przypadku nieuwzględnienia zarzutu podniesionego w pkt 1) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
2) naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż zarzuty skargi nie objęte wezwaniem skarżących do usunięcia naruszenia prawa, wskazujące na czym polega naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnioskodawcy z uwzględnieniem postanowień uchwały naruszających ten interes lub uprawnienie nie mogły zostać rozpoznane przez Sąd, bowiem skarżące w wezwaniu nie wymieniły wszystkich kwestionowanych w skardze postanowień planu, jako, że w tym zakresie nie doszło do wyczerpania trybu przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, pomimo że:
- wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, określone w art. 52 § 4 oraz art. 53 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest tożsame z wezwaniem do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego, określonym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym;
- wnosząc wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, będące jedynie subiektywnym przekonaniem o naruszeniu interesu prawnego skarżących, wystarczy jedynie wskazać na czym polega subiektywne naruszenie interesu prawnego (pogorszenie sytuacji prawnej) oraz przyczyny tego pogorszenia;
- wnosząc wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnioskodawca nie jest zobligowany do wskazania konkretnej normy prawnej, która została naruszona;
- spełniony został wymóg dokonania przed wniesieniem skargi wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia, które spełniało wszelkie przesłanki formalne;
3) naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym w związku z art. 63 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż wezwanie powinno wskazywać na czym polega naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, pomimo, że: wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego powinno zawierać jedynie wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie;
4) naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż nie można wywodzić, że zapisy planu miejscowego (tereny przeznaczone na ciągi pieszo-rowerowe w zieleni urządzonej oznaczone symbolem 24 ZPc-j) są niezgodne z zapisami studium (tereny przewidziane pod rozwój funkcji mieszkaniowej i określone jako tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczone symbolem M1.20), dlatego, że teren o symbolu 24 ZPc-j nie pokrywa się z terenami określonymi w studium symbolem ZP.1, pomimo, że:
- brak zgodności ustaleń miejscowego planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest oczywisty, a ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych;
- część graficzna studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego;
- istnieją rozbieżności pomiędzy postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków
zagospodarowania przestrzennego i planu miejscowego;
- ma miejsce rażące naruszenie prawa, które winno skutkować nieważnością uchwały;
5) naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż w studium tylko ogólnie podano, że teren o symbolu M1.20 jest terenem "o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej", a więc możliwe było uszczegółowienie tego zapisu studium w planie, bowiem tego rodzaju określenie funkcji (M1.20) nie wyłączało i nie wyłącza urządzenia na tym obszarze terenów ciągu pieszo-rowerowych w zieleni urządzonej, pomimo, że:
- teren oznaczony w studium jako teren pod rozwój funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, a więc możliwy do zabudowy przy uwzględnieniu wskaźników określonych w studium, wprowadzeniem ciągów pieszo-rowerowych został w planie miejscowym całkowicie wyłączony spod zabudowy;
- określenie w planie miejscowym obszarów zieleni urządzonej jest możliwe jedynie wówczas, gdy w studium obszary te oznaczone zostały jako tereny zieleni;
6) naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż przeznaczenie terenu pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne nie może oznaczać, iż budynki mają być jedynymi obiektami na danym terenie, pomimo, że:
- tak owe przeznaczenie terenu w studium oznacza, iż plan miejscowy winien przewidywać jako funkcję podstawową tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej;
- tereny zabudowy mieszkaniowej mają określone w planie miejscowym wskaźniki: powierzchni biologicznie czynnej, czy intensywności zabudowy, które umożliwiają jedynie częściową zabudowę terenu, zaś inne przeznaczenie terenu niż to wynikające ze studium winno zostać poprzedzone zmianą studium;
7) naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż bilansowanie powierzchni biologicznie czynnej określonej w studium (25%-40%) następuje na etapie projektu planu, a plan może ustalić wydzielenia, na których powierzchnia biologicznie czynna będzie niższa niż 25 %, a także takie, gdzie konieczne będzie pozostawienie 70 %, czy nawet 80 % powierzchni biologicznie czynnej, pomimo, że: - plan miejscowy na całym obszarze, na którym studium przewiduje od 25% do 40% powierzchni biologicznie czynnej, winien ustalać minimalnie 25 % i maksymalnie 40 % powierzchni biologicznie czynnej,
- brak jest podstaw do dobrowolnego, niczym nieograniczonego, bilansowania przez gminę powierzchnią biologicznie czynną na poszczególnych obszarach, pomimo precyzyjnego brzmienia studium;
8) naruszenie art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż ciąg pieszo-rowerowy w zieleni urządzonej (symbol 24 ZPc-j) stanowi kontynuację ciągu oznaczonego symbolem 15 ZPc-j, a brak w studium wydzielenia terenu oznaczonego symbolem ZP.1, stanowiącego w planie przedłużenie ciągu 15 ZPc-j, wynika z faktu, iż decyzję co do przebiegu tego ciągu pozostawiono do decyzji planu, pomimo, że: tak owa decyzja (ustalenie przebiegu ciągu pieszo-rowerowego) i związana z nią zmiana przeznaczenia, terenu nie może zostać dokonana przez gminę na etapie uchwalania planu miejscowego, a jedynie w trybie zmiany studium;
9) naruszenie art. 1 ust. 1 i 2 pkt 6) i 7 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż wyznaczenie w zaskarżonej uchwale obszaru oznaczonego symbolem 24 ZPc-j, jako obejmującego realizację ciągu pieszo-rowerowego i zieleni urządzonej na nieruchomości skarżących nie stanowi przekroczenia planistycznych uprawnień gminy, pomimo, że nastąpiło wprost naruszenie interesu prawnego skarżących w zakresie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie mające charakter nieuzasadnionego, nieproporcjonalnego i nadmiernego ograniczenia prawa własności.
Na podstawie art. 176 w związku z art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, H. K. i E. G. wniosły o: uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2012 roku (sygn. akt IV SA/Wa 1634/11) w zaskarżonej części, tj. w zakresie, w którym w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi skarżących i nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] lipca 2008 roku, i uwzględnienie skargi skarżących w całości poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] lipca 2008 roku, tj.:
- § 40 ust. 3 pkt 1 i 2 w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...],
- § 40 ust. 4 pkt 2 lit. d), § 40 ust. 4 pkt 4 lit. a), § 40 ust. 4 pkt 5 lit. a), § 40 ust. 4
pkt 6 lit. a) w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...],
- § 42 ust. 4 pkt 2 lit. b), § 42 ust. 4 pkt 2 lit. d), § 42 ust. 4 pkt 3 lit. b), § 42 ust. 4
pkt 4 lit. a) w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...],
- § 12 ust. 1 pkt 4 wyrazy: "24 ZPc-j", § 15 ust. 3 pkt 1, § 41 w części dotyczącej
działki ewidencyjnej nr [...],
- § 41,
względnie na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżące wniosły o:
uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2012 roku (sygn. akt IV SA/Wa 1634/11) w zaskarżonej części, tj. w zakresie, w którym w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi skarżących i nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] lipca 2008 roku, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w zaskarżonej części, tj. w zakresie, w którym w wyroku z dnia 31 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi skarżących i nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] lipca 2008 roku, Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżące podniosły, iż w sprawach skarg z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest istotna różnica w charakterze prawnym wezwania. W oparciu o ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można mówić o wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaś przedmiotem wezwania z ustawy o samorządzie gminnym jest usunięcie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jest, z jednej strony, wymogiem formalnym umożliwiającym wniesienie skargi do sądu administracyjnego, oraz z drugiej, pozwalającym zainicjować badanie celowości podjętej uchwały. Zdaniem skarżących, wnosząc wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, będące jedynie subiektywnym przekonaniem skarżących o naruszeniu ich interesu prawnego, wystarczy jedynie ogólnikowo wskazać na czym polega subiektywne naruszenie interesu prawnego (pogorszenie sytuacji prawnej), bez konieczności wskazywania szczegółowych postanowień kwestionowanej uchwały naruszających ich interes. Brak jest podstaw prawnych do zrównywania wezwań uregulowanych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawie o samorządzie gminnym. Wskazując na odrębności obu rodzajów wezwań skarżące zakwestionowały wykładnię Sądu, iż w wezwaniu do usunięcia naruszenia należy wymienić wszystkie kwestionowane później w skardze postanowienia planu miejscowego. Podkreśliły, iż brak jest podstaw prawnych, w oparciu o które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mógłby wywodzić owe obowiązki wzywającego (skarżącego). Skoro więc skarżące wskazały w wezwaniu treść żądania oraz spełnione zostały wymogi wynikające z art. 63 § 2 Kpa (wezwanie traktuje się jako podanie w rozumieniu 63 Kpa), to umożliwiło to wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która pozwalała na zbadanie podjętej przez Radę m. st. Warszawy uchwały w granicach sprawy bez związania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną.
Skarżące przytoczyły treść art. 3 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i podniosły, iż w art. 52 § 4 oraz art. 53 § 2 tej ustawy jest mowa jedynie o wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Identycznie sytuacja się przedstawia w art. 101 ust.1 ustawy samorządzie gminnym.
A zatem, wymogi formalne zostają spełnione, jeżeli wzywający, przed wniesieniem skargi, wezwie na piśmie właściwy organu do usunięcia naruszenia, zachowując wymogi wynikające z art. 63 Kpa. Brak jest jakichkolwiek dalszych wymogów wezwania do usunięcia naruszenia, zwłaszcza szczegółowego wskazywania na czym, zdaniem skarżącego, miałoby polegać naruszenie z uwzględnieniem postanowień uchwały naruszających ten interes. Przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji interpretacja art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie wezwania do usunięcia naruszenia w rzeczywistości pozbawia skarżące konstytucyjnego prawa do sądu, bowiem to Sąd dokonując analizy uchwały jednostki samorządu terytorialnego winien wziąć pod uwagę wszystkie aspekty i ewentualne naruszenia oceniając legalność uchwały. Wnoszący wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia winien jedynie wskazać na czym polega subiektywne naruszenie interesu prawnego (pogorszenie sytuacji prawnej) i wskazanie przyczyn tego pogorszenia, czyli uchwalenie planu miejscowego. Brak jest podstawy prawnej, w oparciu o którą strona byłaby zobligowana do wskazania konkretnej normy prawnej, która narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Wezwanie do usunięcia naruszenia uprawnienia lub interesu prawnego zawierające wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie, spełnia wszelkie wymogi formalne. Zdaniem skarżących, Sąd pierwszej instancji w oparciu o zarzuty i argumentację skargi winien na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić nieważności uchwały w zaskarżonej części.
Skarżące nie podzieliły argumentacji Sądu, iż zapisy planu miejscowego (tereny przeznaczone na ciągi pieszo-rowerowe w zieleni urządzonej oznaczone symbolem 24 ZPc-j) są zgodne z zapisami studium (tereny przewidziane pod rozwój funkcji mieszkaniowej i określone jako tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oznaczone symbolem M1.20), pomimo, że teren o symbolu 24 ZPc-j nie pokrywa się z terenami określonymi w studium symbolem ZP.1. Skarżące przytoczyły treść art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdziły, iż brak zgodności ustaleń planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest oczywisty, bowiem o zgodności nie może być mowy w przypadku ustalenia w planie miejscowym zieleni urządzonej na terenach, które w studium zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (symbol M1.20). Skarżące wskazały, iż część graficzna studium jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego, bowiem ciąg pieszo-rowerowy w zieleni urządzonej jest obszarem o znacznie większej powierzchni od terenu objętego w studium symbolem ZP.1, jako terenu zieleni urządzonej o powierzchni biologicznie czynnej 90 %. Zdaniem skarżących interpretacja dokonana przez Sąd, iż przeznaczenie terenu w studium pod zabudowę mieszkaniową nie wyłącza zagospodarowania terenu jako zieleni urządzonej, nie może się ostać. Po pierwsze, przeznaczenie terenów na inne cele niż zostało to przewidziane w studium, w tym różniące się wskaźnikami (parametrami), narusza postanowienia art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz, po drugie, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2009 roku (sygn. akt II OSK 32/2008) zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nieprzewidzianych w studium gmina może dokonać po uprzedniej zmianie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. Skarżące podniosły, iż teren oznaczony w studium jako teren pod rozwój funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, a więc możliwy do zabudowy - przy uwzględnieniu wskaźników określonych w studium - z chwilą ustalenia w planie przeznaczenia na ciągi pieszo-rowerowe został całkowicie wyłączony spod zabudowy, co stanowi ewidentne naruszenie art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W ocenie skarżących, nie znajduje również potwierdzenia konstatacja Sądu, iż przeznaczenie terenu w studium pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne (M1.20) nie może oznaczać, iż budynki mają być jedynymi obiektami na danym terenie. Otóż przeznaczenie terenu na budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne oznacza, iż plan miejscowy winien przewidywać tą funkcję jako podstawową, przy czym oczywistym jest, iż teren zabudowy mieszkaniowej będzie mógł zostać zabudowany w oparciu o określone w planie miejscowym wskaźniki, tj.: intensywność zabudowy, wysokość zabudowy oraz powierzchnię biologicznie czynną, co implikuje, iż na pozostałej do zagospodarowania powierzchni biologicznie czynnej zostanie urządzona zieleń osiedlowa, place zabaw itp.
Zdaniem skarżących plan miejscowy na całym obszarze, dla którego studium przewiduje od 25 % do 40 % powierzchni biologicznie czynnej, winien przewidywać bez wyjątku takie ustalenia. W przypadku uznania wykładni Sądu za prawidłową możliwym byłby swobodny wybór przez gminę wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla każdej nieruchomości bez względu na wytyczne (wskaźniki) określone w studium, bowiem jedynym warunkiem byłoby zbilansowanie powierzchni biologicznie czynnej na całym obszarze. Tak swobodna i niczym nieskrępowana dowolność gminy nie ma podstaw w powszechnie obowiązujących przepisach i jest nadużyciem tzw. "władztwa planistycznego" gminy.
Zdaniem skarżących, Sąd uznając, iż ciąg pieszo-rowerowy w zieleni urządzonej (symbol 24 ZPc-j) stanowi kontynuację ciągu oznaczonego symbolem 15 ZPc-j, a brak w studium wydzielenia terenu oznaczonego symbolem ZP.1, stanowiącego w planie przedłużenie ciągu 15 ZPc-j, wynika z faktu, iż decyzję co do przebiegu tego ciągu pozostawiono do decyzji planu, naruszył m. in. art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 14 ust. 5 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada m. st. Warszawy, ustalając w planie miejscowym, iż działka skarżących nr [...] zostanie przeznaczona na ciąg pieszo-rowerowy w zieleni urządzonej, zmieniła przeznaczenie terenu. Tymczasem decyzja dotycząca zmiany przeznaczenia terenu (ustalenie przebiegu ciągu pieszo-rowerowego) nie może zostać dokonana przez gminę na etapie uchwalania planu miejscowego, a jedynie w trybie zmiany studium. Brak było zatem podstaw do stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w sytuacji, gdy ta zgodność faktycznie nie występuje. Ustalenie dla terenu 24 ZPc-j, na którym znajduje się działka ewidencyjna nr [...], przeznaczenia pod ciągi pieszo-rowerowe w zieleni urządzonej godzi wprost w prawo własności. Ustalenie dla terenu nie będącego w gestii gminy - zieleni urządzonej - jest naruszeniem prawa własności, nie znajdującym podstaw w art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i jednocześnie zmniejszającym walory ekonomiczne. Takie ustalenie przeznaczenia terenu ogranicza prawo korzystania z przedmiotu własności oraz pobierania pożytków. Przeznaczenie przedmiotowego terenu pod zieleń urządzoną oznacza, że na terenie tym będą mogły zostać zrealizowane wyłącznie ciągi pieszo-rowerowe, przy czym takie przeznaczenie terenu nie oznacza, że skarżące mają obowiązek przedmiotowe ciągi zrealizować oraz udostępnić osobom trzecim. Przeznaczenie działki ewidencyjnej nr [...] na teren ciągów pieszo-rowerowych w zieleni urządzonej oraz stwierdzenie, bez podstawy prawnej, iż przedmiotowy obszar jest przestrzenią publiczną, na której obowiązują nakazy wskazane w § 12 ust. 2 i 3 Uchwały (§ 41 w związku z § 12 ust. 1 pkt 4 Uchwały) - pomimo, że ciąg pieszo-rowerowy (zieleń urządzona) nie stanowi celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami - oznacza przekroczenie uprawnień planistycznych i naruszenie prawa własności, zwłaszcza, że prowadzą one do urządzenia na prywatnych nieruchomościach zieleni urządzonej, bez możliwości wywłaszczenia nieruchomości.
Skarżące podniosły, iż przeznaczenie działek skarżących winno zostać poprzedzone szczegółową analizą możliwości naruszenia prawa własności w oparciu o normy wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z Konstytucji RP. W niniejszym przypadku zakres ograniczeń prawa własności przybiera taki rozmiar, że niweczy podstawowe składniki prawa własności i przekształca prawo własności w pozór tego prawa, co daje asumpt do stwierdzenia, iż naruszona została podstawowa treść, "istota" prawa własności, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. K. i E. G. Rada Miasta st. Warszawy wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz Rady Miasta st. Warszawy kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zdaniem Rady wezwania do usunięcia naruszeń prawa nie można traktować jedynie jako czysto – formalnego wymogu złożenia skargi, lecz jak sama nazwa wskazuje otwiera ono również drogę do weryfikacji przez organ aktu czy czynności pod kątem naruszenia prawa w zakresie wskazanym przez wnoszącego takie wezwanie. Znaczenie, jakie ustawodawca nadał wezwaniu musi zatem determinować jego treść. Niewystarczające jest ogólnikowe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, gdyż nie stwarza ono wówczas po stronie organu realnej możliwości ustosunkowania się do racji strony.
W ocenie Rady zarzuty skarżących dotyczące braku zgodności ustaleń m.p.z.p. ze studium wynikają z niewłaściwego i całkowicie błędnego odczytania ustaleń studium w kontekście ustaleń planu dla terenu 24 ZPc-j. Rada nie zgodziła się ze stanowiskiem skarżących, iż ustalenie przebiegu ciągu pieszo – rowerowego nie może zostać dokonane na etapie uchwalania planu miejscowego, a jedynie w trybie zmiany studium. Rada stwierdziła, ż ustalenie przebiegu terenu 24 ZPc-j wynika z ustaleń studium i nie ma potrzeby dokonywania jego zmian oraz podtrzymała twierdzenie, iż ciąg pieszo-rowerowy z zielenią urządzoną 24 ZPc-j stanowi kontynuację takiego samego ciągu zlokalizowanego na północ od ul. Szajnowicza i oznaczonego symbolem ZP.1.
Rada nie zgodziła się z twierdzeniem skarżących, iż "brak jest jakiegokolwiek materiału dowodowego w zakresie zarzutu organu dotyczącego ograniczenia możliwość i zabudowy". Organ przedstawił bowiem m.in. rysunek obejmujący część terenu 23 MW, tj. dz. ew. nr [...] w obrębie [...]. obrazujący, w jaki sposób zagospodarowanie jednej działki uniemożliwia zagospodarowanie działki sąsiedniej. Dotyczy to wszystkich działek położonych w granicach terenu 23 MW, ze względu na niewielką szerokość (14-15m) i nieodpowiednie parametry większości z nich.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu skarżące H. K. i E. G. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej organu w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Skarżące podniosły, iż wbrew stanowisku prezentowanemu przez organ, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób właściwy zastosował dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i obszernie uzasadnił przedstawione stanowisko. W szczególności Sąd słusznie wskazał na zaistniałe naruszenie prawa własności ustaleniami zawartymi w § 40 ust. 2 pkt 4 i 5 zaskarżonej uchwały. Organ błędnie przyjął, że Sąd w zaskarżonym wyroku przyjął prymat prawa własności nad innymi wartościami wyrażonymi w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z uzasadnienia motywów rozstrzygnięcia, Sąd obiektywnie orzekł o naruszeniach przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, których dopuścił się organ uchwalając zaskarżony plan. Zdaniem skarżących nie jest zasadny zarzut organu na okoliczność posiłkowania się przez Sąd rysunkiem studium nr 25. Skarżące podkreśliły, że rysunek ten stanowi podstawową formę graficzną wizualizacji planowanego rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym w zakresie infrastruktury społecznej. Sąd dysponował zarówno literalną treścią studium, jak i jego graficznym odzwierciedleniem. Porównanie postanowień i rysunku studium z postanowieniami i mapami zaskarżonej uchwały dało możliwość bezspornego stwierdzenia istnienia, bądź nieistnienia zgodności obu aktów planistycznych, co Sąd w sposób prawidłowy uczynił. A zatem, zaprojektowanie w miejscowym planie usług oświaty na obszarze, który nie został wskazany na rysunku Studium nr 25 jako obszar planowanego rozwoju pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium. W odniesieniu do terenu 25 UOp nie może być mowy o sytuowaniu obiektów uzupełniających infrastrukturę na zabudowanym terenie, lecz zwartych terenach, przeznaczonych w całości pod zabudowę oświatową (publiczne usługi oświaty), stanowiących własność prywatną, co implikuje jednoznaczną konstatację, iż brak jest podstaw prawnych do przeznaczenia tychże terenów pod publiczne usługi oświaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wykluczył, ale wręcz podkreślił uprawnienie, a nawet obowiązek gminy konkretyzowania w miejscowym planie obiektów możliwych do zrealizowania w ramach publicznych usług oświaty, aczkolwiek tylko w tych obszarach, w których zachowana została zgodność z ustaleniami Studium.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego skarżące wskazały, iż organ zarzucając uchybienia procesowe Sądowi pierwszej instancji w istocie zarzuca błędne ustalenia faktyczne, podczas gdy sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą sądowoadministracyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty kasacyjne są usprawiedliwione.
Zasadne są te zarzuty skargi kasacyjnej Henryki Kraszewskiej i Edyty Gmurowskiej, które zmierzają do zakwestionowania dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1592 ze zm.) – dalej "u.s.g." i zajętego przez Sąd stanowiska, że nie może rozpatrzyć skargi w zakresie w jakim skarżące zgłosiły zarzuty nie objęte wcześniejszym wezwaniem organu planistycznego do usunięcia naruszenia prawa. Przypomnieć należy, iż z mocy art. 102a u.s.g. w sprawach, o których mowa w rozdziale 10 u.s.g. zatytułowanym "Nadzór nad działalnością gminną", nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07 chodzi tu o sprawy określone w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, w których może być wniesiona skarga do sądu, a więc także o sprawy ze skargi na uchwałę organu gminy wnoszone na podstawie art. 101 ust. 1 tej ustawy ( por. ONSAiWSA 2007/3/60 ). To, że przepis art. 102a u.s.g. wyłącza stosowanie art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. w sprawach, o których mowa w rozdziale 10 ustawy o samorządzie gminnym, oznacza tylko tyle, że w tych sprawach nie stosuje się wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2006 r., II OSK 1009/06, ONSAiWSA 2007/2/30).
Jak stanowi art. u.s.g. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
W wezwaniu kierowanym do organu planistycznego strona winna wskazać kwestionowaną uchwałę i wskazać w czym jej zdaniem wyraża się naruszenie jej interesu prawnego bądź uprawnienia przez tą uchwałę. Strona, ewidentnie z mocy art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wskazać w czym upatruje naruszenie przez uchwałę jej interesu prawnego lub uprawnienia.
Przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. nie można interpretować tak jak to uczynił Sąd pierwszej instancji. Nie można podzielić dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g., iż strona musi wskazać, które konkretnie postanowienia uchwały, tj. które jej paragrafy, ustępy i punkty naruszyły interes prawny bądź uprawnienia strony. Stanowisko Sądu pierwszej instancji o konieczności wskazania przez skarżące w wezwaniu do usunięcia naruszenia konkretnych postanowień naruszających ich interes jest przeinterpretowaniem przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g.
Aby bowiem można było wymagać od strony spełnienia szczegółowych warunków danego pisma, jak np. wniosku wszczynającego określone postępowanie, to wymagania takie muszą być wyraźnie ustanowione w przepisie ogólnym lub szczególnym. Skoro ustawodawca w art. 101 ust. 1 u.s.g., ani w żadnym innym przepisie ustawowym, nie wprowadził dodatkowych wymogów dla wezwania do usunięcia naruszenia, to wobec tego takich wymogów nie można skutecznie wyprowadzać z tegoż przepisu. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby wprowadzenie przesłanek pozaustawowych, a takie działanie jest sprzeczne z prawem.
Niewątpliwie strona w wezwaniu do usunięcia naruszenia musi wyartykułować w czym upatruje naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia przez konkretną uchwałę bez wskazywania jednak konkretnych artykułów, paragrafów czy punktów. Jeśli zaś strona wskaże w wezwaniu konkretne przepisy uchwały, to nie oznacza to że w skardze i w pismach procesowych w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie może wskazać dodatkowych przepisów, artykułów i ustępów niż uczyniła to w wezwaniu organu do usunięcia naruszeń prawa wniesionym w trybie art. 101 u.s.g.
Podkreślić należy, iż przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stanowią, aby stronę obciążał obowiązek wskazania w skardze do sądu pierwszej instancji konkretnych przepisów, które zostały naruszone przez organ administracji bądź konkretnych przepisów prawa miejscowego, które naruszają interes prawny bądź uprawnienie strony. A zatem, przepisy p.p.s.a. nie nakładają na stronę obowiązku konkretyzacji wnoszonej skargi w zakresie przepisów prawa. Dotyczy to także skarg wnoszonych na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Skoro skarga do sądu pierwszej instancji, wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., nie podlega rygorom w zakresie merytorycznego określenia konkretnych naruszeń interesu prawnego bądź uprawnienia, tj. wskazania naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego, ustrojowego czy przepisów postępowania, bądź wskazania które konkretnie przepisy uchwały naruszają interes prawny bądź uprawnienie strony, to nie można na wcześniejszym etapie postępowania wymagać, aby strona w wezwaniu skierowanym do organu planistycznego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazywała konkretne przepisy uchwały i to pod rygorem utraty prawa do wskazania innych jeszcze przepisów uchwały w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego i w toku postępowania przed tym sądem.
Przypomnieć też należy, iż stronę w toku postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym jak i na etapie wcześniejszym, tj. kierowania wezwania do organu planistycznego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., nie obciąża tzw. przymus adwokacki. Z tej też m.in. przyczyny ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obliguje wojewódzkie sądy administracyjne do zachowania określonych zasad postępowania. W szczególności przepis art. 134 p.p.s.a. jednoznacznie stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Strona, wnosząc skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi jedynie powiedzieć w czym upatruje naruszenia swojego interesu prawnego czy uprawnienia. Sąd nie może bowiem domyślać się czym kieruje się strona, jakimi celami i w czym upatruje naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia. Strona, określając w czym upatruje naruszenia swojego interesu prawnego czy uprawnienia, nie musi tego czynić w nawiązaniu do konkretnych przepisów prawa. To Sąd bowiem ocenia czy tak określony interes prawny bądź uprawnienie zasługuje na ochronę i czy tak wskazane naruszenie np. przeznaczenie nieruchomości strony pod budowę drogi, czy wyłączenie możliwości zabudowy działki strony, narusza interes prawny bądź uprawnienie strony skarżącej daną uchwałę.
Jeśli zaś sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to nie można skutecznie twierdzić, iż strona w wezwaniu skierowanym do organu planistycznego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wskazać konkretne przepisy zaskarżonej uchwały i w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie może wskazać innych jeszcze przepisów, które jej zdaniem naruszają interes prawny bądź uprawnienie strony.
Z powyższych względów zasadny jest także zarzut skarżących H. K. i E. G. o naruszeniu art. 101 ust. 1 u.s.g. przez nie rozpoznanie przez Sąd pierwszej instancji zarzutów skargi nie objętych wezwaniem do usunięcia naruszenia.
Podzielając zarzut skarżących H. K. i E. G. o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji art. 101 ust. 1 u.s.g. i art. 134 § 1 p.p.s.a. jednocześnie należy zastrzec, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem pełnomocnika skarżących, że dla uwzględnienia skargi wystarczające jest samo naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, a nie musi być naruszenia prawa. Takie stanowisko jest błędne, albowiem samo naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia nie daje podstawy do uwzględnienia skargi. Aby uwzględnić skargę Sąd musi stwierdzić nie tylko naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony, ale i naruszenie przepisów obowiązującego prawa. Dopiero jednoczesne naruszenie obiektywnego porządku prawnego i interesu prawnego strony daje postawę do uwzględnienia skargi. W przypadku jedynie subiektywnego odczucia skarżącego, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego, przy jednoczesnym braku naruszenia prawa, Sąd nie może uwzględnić skargi.
Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego zarządzenia, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2 ).
U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego).
Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89) interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. To zaś oznacza, iż przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. ma ten czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem) organu gminy (por. A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89 ). O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.
Usprawiedliwione są zarzuty kasacyjnej Rady m. st. Warszawy dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.
Jak stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. A zatem, Sąd winien rozważyć sprawę mając na uwadze całość akt sprawy i poddać swojej ocenie zaskarżoną uchwałę w świetle Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy, pamiętając nie tylko o tym, iż zarówno miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ( dalej:"m.p.z.p.") jak i studium posiadają część tekstową i część graficzną, ale i o tym, że część tekstowa tych uchwał zawiera przepisy ogólne i postanowienia szczegółowe. To zaś oznacza, iż postanowienia szczegółowe m.p.z.p. winny być interpretowane w aspekcie postanowień ogólnych uchwały. Dopiero bowiem ocena postanowień ogólnych i postanowień szczegółowych i rozważenie wzajemnego ich oddziaływania pozwala na pełną ocenę ustaleń przewidzianych dla danego terenu objętego zaskarżonym m.p.z.p.
W niniejszej sprawie takiej oceny zabrakło, gdyż Sąd pierwszej instancji skupił się na postanowieniach szczegółowych zaskarżonej uchwały i nie rozważył należycie ustaleń szczegółowych w świetle postanowień ogólnych m.p.z.p. Ponadto Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały miał wprawdzie na uwadze poszczególne działki skarżących, lecz jednocześnie pominął kwestie dotyczące całości terenu, na którym znajdują się te działki. Sąd pierwszej instancji skupił się na aktualnym stanie stosunków własnościowych i nie dokonał dostatecznej oceny planowanego przeznaczenia działek skarżących w świetle zasadności przeznaczenia na określone cele całego terenu, na których położone są te działki.
Przedmiotem zaskarżenia w przypadku wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest cała uchwała. Jeśli zatem sąd stwierdzi naruszenia, o których mowa w art. 28 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717 ze zm.) w odniesieniu do całej uchwały to winien stwierdzić nieważność całej uchwały. Jeżeli natomiast naruszenia te dotyczą jedynie części ustaleń planu to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części. Nie można stwierdzać nieważności całej uchwały, jeśli naruszenia dotyczą wyłącznie jej określonej części, a więc nie patrząc na to, że naruszenia dotyczą jedynie części terenu objętego m.p.z.p.
Prezentując powyższe stanowisko nie można jednak postępować zbyt kazuistycznie. Powstaje bowiem pytanie, jaki wpływ na m.p.z.p. będzie miało wyeliminowanie określonych postanowień planu jedynie co do konkretnej działki i czy w danym przypadku jest sens takiego działania, w szczególności, czy określony teren bez tej działki będzie mógł spełnić założone w m.p.z.p. funkcje, czy też nie będzie mógł być przeznaczony pod cele ustalone w planie i czy będzie to miało wpływ na realizację celów ogólnych mających zaspakajać potrzeby społeczne, np. budowa szkół, przedszkoli, jednostek służby zdrowia itp. W takiej sytuacji zachodzić będzie konieczność rozważenia kolizji interesów - interesu jednostki i interesu społecznego.
Przy ocenie naruszenia interesu prawnego jednostki i tego, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego należy wyważyć interes społeczny i indywidualny. I tak, np. interesem społecznym może być przeznaczenie określonych nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną, zabudowę oświatową, podczas gdy interes indywidualny wyraża się w tym, że każdy z właścicieli konkretnej działki chce mieć możliwość zagospodarowania swojej działki według własnego uznania.
Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości ( por. M.Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178, W. Sznajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125).
Sąd pierwszej instancji winien ocenić postanowienia planu miejscowego nie tylko przez pryzmat interesu prawnego właścicieli poszczególnych działek, ale również w kontekście pozostałej części terenu, na którym położone są działki objęte danym przeznaczeniem. W niniejszej sprawie zabrakło oceny Sądu pierwszej instancji odnośnie całego terenu, na którym położone są działki skarżących. Sąd pierwszej instancji przyjął założenie, że m.p.z.p. należy to oceniać w ramach zastanych stosunków własnościowych i uznał, że jeżeli strona według ustaleń planu jest pozbawiona możliwości zagospodarowania swojej działki w granicach przysługującego jej dotychczas prawa własności to jest to naruszenie władztwa planistycznego. Takie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest przedwczesne.
Okoliczność bowiem, że stronę pozbawia się możliwości zagospodarowania działki zgodnie z jej oczekiwaniami nie zawsze musi oznaczać nadużycia władztwa planistycznego. To czy w danej sytuacji doszło do przekroczenia władztwa planistycznego czy też takie nadużycie nie zaistniało Sąd musi rozważyć także w kontekście przeznaczenia na określony cel całego terenu, na którym położona jest dana działka skarżących. A zatem, Sąd pierwszej instancji, oceniając przeznaczenie danego terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (23 MW) i odnosząc się do ustanowienia określonych parametrów, takich jak najmniejsza dopuszczalna powierzchnia działki budowlanej (6.500m2) i najmniejsza dopuszczalna szerokość frontu działki budowlanej ( 90m), winien rozważyć te kwestie nie tylko w kontekście zastanych na danym terenie parametrów działek i stosunków własnościowych, ale i władztwa planistycznego przysługującego gminie. Zaprezentowane rozumowanie Sądu pierwszej instancji, skupiające się wyłącznie na ochronie "przysługującego dotychczas" prawa własności, zdaje się oznaczać, iż Sąd pierwszej instancji całkowicie wyklucza możliwość przeznaczenia określonych terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, jeśli teren nie ma odpowiedniej wielkości i jednego właściciela. Przyjęcie tak kategorycznego rozumowania i przyjęcie za wyłączne kryterium sprawowania przez gminę władztwa planistycznego zastanych na terenie gminy podziałów własnościowych mogłoby oznaczać całkowitą niemożliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, czy też innych celów ogólnospołecznych. Ocena, czy gmina nadużyła władztwa planistycznego przez określenie najmniejszej dopuszczalnej powierzchni działki budowlanej i najmniejszej dopuszczalnej szerokości frontu działki budowlanej nie może być dokonywana tylko przez pryzmat wielkości działek skarżących. Takie bowiem działanie stanowiłoby naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p.
Prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji ), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.).
Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności ( art. 140 KC ). Plany ustalają możliwość ( lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Jednocześnie pamiętać należy, iż samodzielność gminy nie może jednak niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych). Aczkolwiek oczywistym jest, że gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego ma prawo przeznaczyć określone tereny na inne cele niż dotychczasowe przeznaczenie, to jednak podejmując taką decyzję organ planistyczny musi uzasadnić nowe przeznaczenie terenu tak, aby uchronić się przed zarzutem nadużycia władztwa planistycznego. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej:"u.p.z.p.- rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.
Gmina wykonuje wprawdzie zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym - t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), to jednak samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Konstytucja RP gwarantuje ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, jednakże samodzielność ta nie ma charakteru bezwzględnego, a ustawodawca zachowuje prawo ingerencji w działalność tych jednostek (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 23 października 1996 roku, sygn. K 1/96, OTK ZU Nr 5/1996, str. 329 - 330 - stanowisko podtrzymane w wyroku z dnia 25 maja 1998 roku, sygn. U 19/97, OTK ZU Nr 4/1998, str. 271). Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 u.p.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory ekonomiczne przestrzeni oraz potrzeby interesu publicznego, a także prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.
Nadto jedną z podstawowych zasad obwiązujących przy sporządzaniu planów miejscowych jest związanie organów gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Szczególny charakter studium i jego znaczenie w procesie planistycznym podkreśla ustawodawca w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jednocześnie – stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy - naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Podkreślić należy, iż rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie ( szczegółowości ) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a mianowicie od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną - "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną. Zawsze jednak – niezależnie od "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną studium - podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium.
Sąd pierwszej instancji - oceniając, czy zachodzi zgodność planu ze studium - winien mieć na uwadze nie tylko wybiórcze fragmenty studium, ale część graficzną i część tekstową we wzajemnej ich łączności. Skoro bowiem zarówno plan miejscowy jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania zgodności planu miejscowego ze studium konieczne jest porównanie tekstu planu ( postanowień ogólnych i szczegółowych m.p.z.p.) z tekstem studium i odniesienie się do części graficznej (rysunku) planu i studium.
W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianych w studium do takiej zmiany gmina może dokonać po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).
W niniejszej sprawie Rada m. st. Warszawy powołała się na określone zapisy części tekstowej studium, które zdaniem organu świadczą o zachowaniu zgodności planu ze studium. Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy zapisy w części tekstowej studium i jej część graficzna (załączniki ) pozwalają na wysnucie takich wniosków jak zgłaszają skarżące, czy też wniosków jakie prezentuje organ planistyczny. I tak, dokonując analizy np. budowy infrastruktury takiej jak żłobek, należy wziąć pod uwagę wszystkie zapisy studium w części tekstowej i graficznej oraz wszystkie zapisy planu w części tekstowej i graficznej, które dotyczą tego zagadnienia. Inaczej dokonana ocena jest oceną wybiórczą, a to oznacza ocenę dowolną.
Dopiero ocena wszystkich zapisów planu w części tekstowej ( postanowień ogólnych i szczegółowych m.p.z.p.) i graficznej oraz wszystkich zapisów studium w części tekstowej i graficznej dotyczących poszczególnych spornych zagadnień pozwoli Sądowi pierwszej instancji na prawidłową ocenę zarzutów skarżących i kontrolę legalności zaskarżonej uchwały.
Sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z "innym" przeznaczeniem terenu w rozumieniu podobne, pokrewne, zbliżone do ustalonego w studium, co w określonych przypadkach mogłoby uzasadniać przyjęcie tezy o nieistotnym naruszeniu prawa, czy też z przeznaczeniem terenu w planie miejscowym całkowicie odmiennym od przyjętego w studium, a w takim przypadku nie można mówić o zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa tj. art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza wówczas, gdy to "inne przeznaczenie terenu" w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium. "Uszczegółowienie i skonkretyzowanie" nie może oznaczać całkowicie odmiennego przeznaczenia danego terenu w planie od ustalonego w studium, gdyż w takim przypadku nie można mówić o zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium w rozumieniu art. 20 ust. 1 tej ustawy.
W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał oceny niepełnej, z pominięciem niektórych fragmentów studium, a nadto nie rozpoznał wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżące. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien przeanalizować wszystkie zarzuty zgłoszone przez E. G. i H. K. w toku postępowania sądowoadministracyjnego.
Mając na uwadze dokonanie przez Sąd pierwszej instancji wybiórczej oceny zaskarżonej uchwały i brak oceny części zarzutów skargi – na skutek przyjęcia błędnej wykładni w zakresie wymogów wnoszonego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. wezwania do usunięcia naruszenia - Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż na etapie niniejszego postępowania kasacyjnego ocena, czy stwierdzenie nieważności zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały jest czy też nie jest zasadne jest przedwczesna, a tym samym nie jest możliwe odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 147 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak sentencji.