II OSK 1269/21

II OSK 1269/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1300/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-11-24
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1300/20 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 25 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 24 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1300/20, oddalił skargę X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 25 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia z 29 października 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 3 pkt 1-2, art. 3 pkt 13, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, e, art. 7 pkt 1, art. 8, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 3-4, ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2067, ze zm., dalej: u.o.z.) oraz art. 104 § 1-2 k.p.a., wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa pomorskiego pod numerem rejestru [...] zabytek: [...] w granicach działki nr [...], obręb: [...] w miejscowości [...] (gmina M. [...], powiat m. [...], woj. pomorskie), stanowiące część "historycznego zespołu zabudowy [...], od okresu funkcjonowania [...] do 1989 r.", wpisanego do rejestru zabytków pod ww. numerem odrębnymi decyzjami działka: [...], jedn. ewidencyjna [...] M. [...], obręb ewidencyjny [...], jednostka rejestrowa: [...] ark [...]; księga wieczysta: [...], prowadzona w Sądzie Rejonowym [...]-Północ w [...], własność: Skarb Państwa - reprezentowany przez Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, użytkownik wieczysty: X Sp. z o.o. w [...], granice wpisu: obiekt wpisany do rejestru zabytków zaznaczono na kopii mapy ewidencyjnej, stanowiącej integralny załącznik decyzji; jednocześnie północna granica działki [...] staje się częścią granic ochrony "historycznego zespołu zabudowy [...], od okresu funkcjonowania [...] do 1989 r.".
W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano m.in., że zakres postępowania dotyczył wpisania do rejestru zabytków historycznego zespołu zabudowy [...] od okresu funkcjonowania [...] do 1989 r. Obejmował m.in. działkę nr [...] i [...]. Wcześniejszą decyzją z 26.09.2017 r. (znak: [...]) Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków ww. zespół, składający się m.in. z nabrzeża [...], ale z pominięciem działki nr [...] i [...]. Decyzja ta została częściowo uchylona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dn. 14.12.2017 r. (znak: [...]), który równocześnie skorygował zakres ochrony. Przy czym kwestia wpisu do rejestru zabytków działki nr [...] ([...]) nie została ostatecznie rozstrzygnięta. Niniejsza decyzja stanowi zatem rozstrzygnięcie częściowe sprawy, wszczętej w dniu 4.03.2016r.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia 25 marca 2020 r. [...] - działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit b i e, art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 u.o.z. oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania X sp. z o.o., utrzymał powyższą decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja jest decyzją częściową, kończącą postępowanie wszczęte z urzędu przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wpisania do rejestru zabytków "zespołu zabudowy d. [...] w [...], w granicach działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...](gmina m. [...], powiat m. [...], woj. pomorskie)" i zakończone decyzją częściową z 26 września 2017r., znak: [...], a także decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 14 grudnia 2017 r., znak: [...]. Podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, Minister stwierdził, że [...], wraz objętym wcześniejszymi decyzjami nabrzeżem, stanowi istotny element historycznego zespołu budowlanego [...]. Ocena wartości zabytkowych ww. obiektu została przeprowadzana nie tylko w oparciu o walory indywidualne, lecz przede wszystkim w kontekście funkcjonalnym i historycznym [...]. [...] stanowi integralną część zabytkowego zespołu. Dla zrozumienia sposobu funkcjonowania zakładu przemysłowego jakim jest [...], niezbędne jest współistnienie zbiornika wodnego ([...]), w którym buduje się i remontuje statki, a także hal o różnych funkcjach przemysłowych. Usytuowanie [...] w centralnej części dawnego zespołu [...]owego stanowi nośnik dodatkowych wartości, wynikających z zachowanego kontekstu przestrzennego. Natomiast w odniesieniu do walorów zabytkowych samego [...], to stanowi on przykład XIX-wiecznej myśli technicznej i świadectwo historii przemysłu [...]owego i zachodzących w nim przemian. Przedmiotowy obiekt posiada samoistne wartości artystyczne, historyczne i naukowe jako przykład budowli hydrotechnicznej, pochodzącej z 4 ćw. XIX w., wkomponowanej i kształtującej układ przestrzenny zespołu [...].
Minister stwierdził, że powyższe ustalenia upoważniają organy ochrony zabytków obu instancji do stwierdzenia, że przedmiotowy obiekt posiada w wystarczającym stopniu wartości zabytkowe - artystyczne, historyczne i naukowe, pozwalające na objęcie go ochroną prawną indywidualnie, a także jako element historycznego zespołu budowlanego [...] od okresu funkcjonowania [...] do 1989r., wpisanego do rejestru zabytków wcześniejszymi decyzjami. W ocenie organu drugiej instancji omawiany obiekt odpowiada definicjom legalnym zabytku zawartym w art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. Podlega ochronie i opiece bez względu na stan zachowania w całości, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i e ww. ustawy, jako część zespołu budowlanego oraz obiekt techniki, co wykazał organ Wojewódzki.
Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących ograniczenia prawa własności Minister wyjaśnił, że rozstrzygnięcie takie wynika z utrwalonej praktyki organów ochrony zabytków, które działając zgodnie z art. 4 pkt 1, 2 i 3 u.o.z. sprawują ochronę zabytków poprzez m.in. zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwale zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie (pkt 1), zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (pkt 2) oraz udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytku (pkt 3). Konstytucja RP przewiduje ograniczenie prawa własności wskazując w art. 64 § 3, że "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Ograniczenie własności, będące konsekwencją wpisania do rejestru zabytków przedmiotowego obiektu wynika z przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zatem jest prawnie dopuszczalna.
Minister stwierdził, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie znalazły potwierdzenia. Podzielając stanowisko Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, uznał za potrzebną ochronę [...] w granicach działki ewid. nr [...], obr. [...] w [...], stanowiącego część "historycznego zespołu zabudowy [...] od okresu funkcjonowania [...] do 1989 r.", wpisanego do rejestru zabytków odrębnymi decyzjami, jako elementu ww. zespołu oraz zabytku techniki, który zachował wskazane wartości zabytkowe.
Skargą X sp. z o.o. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. b i e w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z.; art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 w zw. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 9 ust. 1 u.o.z.; art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 oraz art. 15 k.p.a.; art. 96a § 1 w zw. z art. 13 § 1 i 2 k.p.a.; art. 107 § 3 k.p.a.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest bezzasadna.
Zdaniem Sądu organ zasadnie wskazał, że wartości historyczne, artystyczne i naukowe całego zespołu [...] zostały potwierdzone decyzjami Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 26.09.2017 r. oraz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dn. 14.12.2017 r. Minister w decyzji z dnia 14 grudnia 2017r. orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej wpisania do rejestru zabytków nazwy własnej "[...]", związanej z działką nr ew. [...], podnosząc, że ww. obiekt nie został wpisany do tego rejestru. Orzeczenie w tym zakresie zostało uwzględnione w dokonanej przez Ministra korekcie załącznika graficznego do ówczesnej decyzji organu pierwszej instancji. Poprzednie rozstrzygnięcie organu odwoławczego (reformatoryjne), co do działki nr ew. [...] miało charakter porządkujący, bowiem w odniesieniu do tej działki wszczęto postepowanie w sprawie wpisu do rejestru zabytków, ale jednak działka nr ew. [...] faktycznie tym postępowaniem nie była objęta. W decyzji organu pierwszej instancji w odniesieniu do niej nie zapadło orzeczenie o wpisie do rejestru zabytków.
W ocenie Sądy [...] jako całość jest świadectwem przemian architektury i budownictwa reprezentatywnego dla ery przemysłowej tej części Europy. Zasadnie ustalono, że w wartości zespołu [...] wpisuje się [...], przy czym jego nabrzeże zostało już uprzednio wpisane do rejestru zabytków, a objęcie wpisem także wnętrza [...], ma na celu zachowanie integralności całego obiektu oraz dopełnienie struktury przestrzennej zespołu budowlano-przemysłowego. [...] są charakterystycznym i niezbędnym elementem infrastruktury [...] (jako rodzaj budowli hydrotechnicznej), umożliwiającym budowanie, remontowanie i wyposażanie statków oraz utrzymanie ich na właściwym poziomie względem nabrzeża. Zebrany materiał dowodowy wskazywał, że omawiany basen powstał w latach 1874-1879 w związku z rozbudową i przekształceniem [...]w [...]. Podkreślono, że była to niezwykle ważna inwestycja w historii [...], bowiem umożliwiła jego dalszy rozwój. Pierwotnie od południa przylegały do [...] trzy wachlarzowe pochylnie płaskie (tzw. slipy, wyciągi), a od strony rzeki zamykała basen brama [...], umożliwiająca osuszanie [...]. Zastosowane przy [...] rozwiązania technologiczne były nowatorskie i unikalne w światowym przemyśle okrętowym w tym okresie. Po 1945 r. rozebrano pochylnie wachlarzowe i zbudowano nowe, umożliwiające obsługę większych jednostek, usunięto także bramę wodną. Organ ocenił, że opisane przekształcenia dokumentują zmiany w procesie technologicznym. Natomiast sam [...] zachował "swój pierwotny, charakterystyczny kształt", utrzymane są "relacje przestrzenne w stosunku do pozostałych elementów i rozplanowania zespołu [...]". Wskazano też, że [...] pełnił istotną rolę kompozycyjno-przestrzenną w infrastrukturze [...], a "układ doku z pochylniami stanowił największy i funkcjonalnie najważniejszy element zespołu, któremu podporządkowano rozplanowanie pozostałych budowli, urządzeń, dróg i torów". Organ podkreślił, że charakterystyczny kształt [...] "jest znakiem rozpoznawczym terenów dawnej [...]", a usytuowanie na zamknięciu osi widokowej w ciągu ul. [...]skierowanej ku wyspie [...] kształtuje walory widokowe obiektu. [...] "jest najstarszym reliktem infrastruktury [...] i jedną z jej najważniejszych inwestycji, unikatową w skali światowej" i nadal "dobrze obrazuje rozwój [...] przemysłu [...]owego oraz technologię budowy, remontu i wodowania statków", pomimo niekompletnego stanu zachowania. Wobec roli jaką pełnił w procesie produkcji statków oraz z uwagi na kształtowanie przestrzennego i funkcjonalnego obrazu [...], zasadnie uznano [...] za "obiekt techniki o indywidualnych wartościach oraz integralny element rozplanowania historycznego, przemysłowego zespołu zabudowy [...]".
Sąd uznał, że z zebranej w sprawie dokumentacji wynikało, że forma [...] jako dzieła inżynierii hydrotechnicznej z końca XIX w., jego historyczna funkcja w produkcji [...] oraz rola w kompozycji przestrzennej zakładu pozostały czytelne, warte zachowania i wyeksponowania w ewentualnej rewitalizacji terenu. Stopień zachowania wartości historycznych, artystycznych i naukowych uzasadniał objęcie go ochroną prawną poprzez wpis do rejestru zabytków jako obiektu, który dokumentuje przeszłość, świadczy o tożsamości regionu, ilustruje przemiany polityczne, społeczne, gospodarcze. W toku postępowania wykazano, że objęcie [...] ochroną przez wpisanie do rejestru zabytków leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.
Sąd w pełni podzielił ustalenia i argumentację organów I i II instancji, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Ocenił je jako prawidłowe oraz wyczerpujące, mające podstawę w zgromadzonym materiale dowodowym.
Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za uzasadniony uznał zarzut wydawania zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego opisanych w art. 7, 15, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. Wskazał, iż organy konserwatorskie dysponują kadrą, której wiedza fachowa w powiązaniu z opracowaniami fachowymi, pozwoliły na ocenę ustawowych przesłanek wpisu do rejestru zabytków. Stanowisko organu w tym zakresie poparte zostało przekonującym uzasadnieniem.
W ocenie Sądu bezzasadny był zarzut braku dokonania przez Ministra samodzielnej oceny wartości zabytkowych [...], co zdaniem skarżącego stanowiło rażące naruszenie art. 15 k.p.a. Jakkolwiek uzasadnienie zaskarżonej było zwięzłe i zasadniczo zawierało powtórzenie argumentacji organu I instancji, to kompletnie zgromadzony materiał dowodowy, mógł i powinien być oceniany przez organy obu instancji w sposób jednolity, jak miało to miejsce w sprawie niniejszej. Wbrew zarzutom spółki zaskarżona decyzja nie zapadła z naruszeniem art. 15 k.p.a. - organ drugiej instancji rozpoznał sprawę ponownie w jej całokształcie. Organy wykazały, że objęcie wnętrza [...] doku ochroną przez wpisanie do rejestru zabytków leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Dlatego nie jest zdaniem Sądu uzasadniony zarzut, że organ wykazał się dowolnością, rozstrzygał bez dowodów, czym naruszyły przepisy ustawy o ochronie zabytków. W niniejszej sprawie nie doszło zwłaszcza do naruszenia zasady praworządności, jak również proporcjonalności i szeroko rozumianej zasady demokratycznego państwa prawa. Nie doszło do nieproporcjonalnej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności choćby dlatego, że działka nr [...] kwalifikowana jest jako wewnętrzne wody morskie, stanowiące własność Skarbu Państwa. Nieruchomość ma statut morskich wód wewnętrznych.
Sąd wskazał, że [...] zostało wpisane do rejestru zabytków po przeprowadzeniu pełnego postępowania dowodowego, a przesłanki objęcia go ochroną konserwatorską zostały wystarczająco wyjaśnione. Ocenę zasadności objęcia prawną ochroną ww. zabytku odniesiono do aktualnego stanu faktycznego i prawnego, związanego również z oddaleniem skargi na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 grudnia 2017 r. znak [...], wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2019r., sygn. VII SA/Wa 374/18 (nieprawomocnym). Kierując się powyższą argumentacją Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargą kasacyjną X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
- prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj.:
1. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i e w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. po z. 282 ze zm., dalej: u.o.z.) poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie za zabytek [...] położonego w obrębie działki ew. nr [...], która to nieruchomość kwalifikowana jest jako wewnętrzne wody morskie i którego w rezultacie wnętrze stanowi płynąca woda,
2. art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 w zw. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 u.o.z. poprzez błędne zastosowanie i dokonanie wpisu do rejestru zabytków wewnętrznych wód morskich napływających na teren działki ew. nr [...], które samodzielnie nie posiadają cech zabytku, co stanowi rażąco nieproporcjonalne działanie organu konserwatorskiego poprzez uznanie, że substancja organiczna, która jest wodą, stanowi zabytek, co w konsekwencji znacząco ogranicza uprawnienie do dysponowania nieruchomością przez Spółkę oraz wynikającą z prawa własności zasadę in dubio pro libertate;
- przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3. art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne rozpoznanie sprawy, polegające na nierozpoznaniu istoty zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przez organy konserwatorskie:
- art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i e w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie za zabytek [...] w granicach działki ew. nr [...], która to nieruchomość kwalifikowana jest jako wewnętrzne wody morskie;
- art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 9 ust. 1 u.o.z. poprzez jego błędne zastosowanie i dokonanie wpisu do rejestru zabytków obiektu, który samodzielnie nie posiada cech zabytku, co stanowi rażąco nieproporcjonalne działanie organu konserwatorskiego ograniczające prawo własności, w tym uprawnienie do dysponowania nieruchomością przez Spółkę oraz wynikającą z prawa własności zasadę in dubio pro libertate;
4. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez niewłaściwe rozpoznanie sprawy w odniesieniu do wady postępowania organów ochrony zabytków, które dopuściły się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na niewłaściwej i niespójnej wewnętrznie ocenie wartości zabytkowej [...] w granicach działki ew. nr [...], o czym świadczy objęcie ww. obiektu ochroną konserwatorską na mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy wskazane [...] pominięto przy wpisie do rejestru zabytków historycznego zespołu [...] od 1989 r., jednocześnie umieszczając w nim wyłącznie nabrzeże [...], a tym samym nie uznając uprzednio za konieczne objęcie ochroną konserwatorską działki wodnej nr [...];
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i e w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z., art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 9 ust. 1 u.o.z. - poprzez oddalenie skargi zasługującej na uwzględnienie ze względu na naruszenie przez organ II instancji wskazanych przepisów prawa materialnego;
6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. - przez oddalenie skargi zasługującej na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organ administracji II instancji zarówno zasady zaufania, jak i przepisów dotyczących postępowania dowodowego oraz dowolną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a na wypadek nieuwzględnienia poprzedzającego wniosku - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, o rozpoznanie skargi na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W piśmie procesowym z dnia 29 stycznia 2024 r. skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej zaś integralną częścią tego pisma procesowego stanowiła opinia prawna prof. zw. dr. hab. J. J. z dnia 17 stycznia 2024 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Tak zaś rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej należy na wstępie zaznaczyć, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa pomorskiego pod nr rej [...] zabytku określonego jako [...] w granicach działki nr [...], obręb [...] w miejscowości [...] –stanowiącego część "historycznego zespołu zabudowy [...], od okresu funkcjonowania [...] do 1989 r." wpisanego do rejestru zabytków pod ww. nr odrębnymi decyzjami, zasadnie uznał iż zaskarżona decyzja w pełni odpowiada prawu i słusznie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na wadliwość zastosowania w tej sprawie powołanej wyżej normy procedury sądowoadministracyjnej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. pozostają w okolicznościach tej sprawy nieusprawiedliwione, podobnie jak i zarzut obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i e w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z., art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 9 ust. 1 u.o.z. poprzez oddalenie skargi zasługującej, zdaniem skarżącej, na uwzględnienie. Wbrew stanowisku skarżącej Spółki w realiach tego postępowania nie ujawniono naruszeń prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy a też nie zaistniały okoliczności uzasadniające przyjęcie innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem w realiach tej sprawy nie było wymaganych prawem przesłanek do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Niewątpliwie, co właściwie zauważono w motywach zaskarżonego wyroku, ocenę zasadności objęcia prawną ochroną zabytku tj. [...] w granicach działki nr [...], obręb [...] w miejscowości [...] –stanowiącego część "historycznego zespołu zabudowy [...], od okresu funkcjonowania [...] do 1989 r." wpisanego do rejestru zabytków pod nr rej [...] odrębnymi decyzjami, należało odnieść do stanu faktycznego i prawnego związanego z pozostawaniem w obrocie prawnym, ostatecznej w chwili rozpoznawania skargi w tej sprawie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 grudnia 2017 r. znak [...], którą w granicach działek nr [...]-[...]wpisano do rejestru zabytków województwa pomorskiego historyczny zespół budowlany [...] od okresu funkcjonowania [...] do 1989 r. wraz z budynkami: dyrekcji [...] ([...]), dawnej kuźni ([...]), dawnej hartowni ([...]), dawnej remizy straży pożarnej ([...][...]), dawnej kotlarni i warsztatu ([...]), dawnej modelarni, warsztatu i hal produkcyjnych ([...]), dawnej hali warsztatowej ([...]), dawnej narzędziowni ([...]), dawnej ślusarni ([...]), dawnej stolarni i warsztatu linowego – następnie formierni ([...]), dawnej hali produkcji oprzyrządowania ([...]), dawnej kotlarni i hali produkcyjnej ([...]), dawnej hali silników spalinowych ([...]), dawnej hali prefabrykacji wyposażenia i ślusarni ([...]), dawnej kuźni i warsztatu ślusarskiego ([...]), dawnego magazynu mebli – budynkiem biurowym ([...]), stacją elektryczną [...] ([...]), podstacją elektryczną [...] ([...]), dawnej hali prefabrykacji wyposażenia ([...]), schronem przeciwlotniczym – wraz z gruntem po obrysie murów, nabrzeżem [...], 3 żurawiami (oznaczonymi numerami inwentarzowymi [...], [...] i [...]), reliktami pochylni półdokowych [...] i [...], placem pomiędzy budynkami d. dyrekcji [...] i d. remizy straży pożarnej oraz nazwami ulic: [...], [...], [...], [...], [...] i nawami własnymi: [...](gmina m. [...]). Decyzja ta jednocześnie uchyliła decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 26 września 2017 r., znak: [...], w części dotyczącej wpisania do rejestru zabytków nazwy własnej "[...]" i w tym zakresie orzekała o niewpisaniu nazwy własnej: "[...]".
Nie jest kwestionowane, iż wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2019 r., VII SA/Wa 374/18 oddalono skargę Spółki na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 14 grudnia 2017 r. zaś wniesione skargi kasacyjne od wyroku Sądu pierwszej instancji, w tym przez skarżącą Spółkę, zostały oddalone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2023 r. II OSK 1822/20. Zatem w obrocie prawnym pozostaje ostateczna i prawomocna decyzja o wpisaniu do rejestru zabytków województwa pomorskiego historycznego zespołu budowlanego [...] od okresu funkcjonowania [...] do 1989 r. wraz ze wskazanymi tam budynkami, co również nie pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w tym postępowaniu.
Natomiast analiza akt sprawy wskazuje, iż niniejsze postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu zawiadomieniem z 4.03.2016 r., zmienionym z 8.06.2017 r. Zakres postępowania dotyczył wpisania do rejestru zabytków woj. pomorskiego, historycznego zespołu zabudowy [...] od okresu funkcjonowania [...] do 1989 r. i obejmował m.in. działkę nr [...] oraz zlokalizowany tam [...].
Jak już wyżej przypomniano, wcześniejszą decyzją z 26 września 2017 r. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków wpisał do rejestru zabytków ww. zespół, składający się m.in. z nabrzeża [...], ale z pominięciem działki nr [...] i [...]. Decyzja ta została częściowo uchylona przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z 14.12.2017 r., który równocześnie skorygował zakres ochrony. Zatem kwestia wpisu do rejestru zabytków działki nr [...] na której znajduje się [...] nie została ostatecznie rozstrzygnięta. Stąd wydana częściowa decyzja o wpisie [...] w tej sprawie, która w efekcie kończy całościowo sprawę wpisu tego historycznego zespołu budowlanego do rejestru zabytków.
Wydanie rozstrzygnięcia częściowego należy przy tym uznać, co do zasady, za dopuszczalne w świetle art. 104 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w innych sposób kończą sprawę w danej instancji. W literaturze zauważa się w szczególności, że wydanie decyzji częściowej jest zasadne wtedy, gdy sprawa administracyjna jest podzielna, a zarazem tylko jej część została dostatecznie wyjaśniona i nadaje się do rozstrzygnięcia (zob. A. Wróbel, Komentarz LEX, art. 104 k.p.a., pkt II, t. 2). Taka sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Stąd sporna decyzja stanowi rozstrzygnięcie częściowe sprawy, wszczętej w dniu 4 marca 2016 r. w odniesieniu do [...]. Zasadnie ustalono, że w wartości zespołu [...] wpisuje się także [...], przy czym jego nabrzeże zostało już uprzednio wpisane do rejestru zabytków, a objęcie wpisem także wnętrza [...] ma na celu zachowanie integralności całego obiektu oraz dopełnienie struktury przestrzennej zespołu budowlano-przemysłowego.
Zgodnie więc z art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. przez zabytek należy rozumieć nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zabytkiem nieruchomym jest więc nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz e u.o.z. ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania: zabytki nieruchome będące, w szczególności: b) układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi, e) obiektami techniki, a zwłaszcza kopalniami, hutami, elektrowniami i innymi zakładami przemysłowymi.
Sporne [...] spełnia wymogi tej definicji, jest nie tylko elementem historycznego zespołu zabudowy [...] będącej przykładem architektury przemysłowej, ilustrującej rozwój gospodarczy i technologiczny budowy statków na przestrzeni ponad 100 lat, a w wartości zespołu [...] wpisuje się także [...] będący przedmiotem niniejszej sprawy. Podlega zatem ochronie i opiece bez względu na stan zachowania w całości, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i e u.o.z., jako część zespołu budowlanego oraz obiekt techniki, co trafnie wykazano w sprawie. [...], jak wynika z analizy materiału dowodowego, jest najważniejszym obiektem dawnej [...], wybitne dzieło techniki i twórczego geniuszu budowniczych okrętów, unikatowe rozwiązanie w skali świata w czasach jego powstania, stąd też należało go objąć ochroną konserwatorską. Podniesione zarzuty kasacji naruszenia ww. przepisów prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew stanowisku skarżącej Spółki to, iż nieruchomość nr [...] kwalifikowana jest jako wewnętrze wody morskie nie oznacza, że wpisem objęto działkę wodną skoro wnętrze stanowi płynąca woda, jak również, że nie zostało wskazane jakie wartości zabytkowe prezentuje nieruchomość, na której napływają wody [...].
Z decyzji organu pierwszej instancji wynika, że nieruchomość objęta postępowaniem ma statut morskich wód wewnętrznych, a [...] nie są objęte postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] [...] (uchwała z 30 września 2004 r.) Znajdują się poza obszarem wpisanym do rejestru zabytków lub uznanymi za pomnik historii. Zdaniem Sądu odwoławczego przedmiotowy wpis w tej sprawie to nie jest ochrona wewnętrznych wód morskich jak podnosi skarżąca, a więc tych znajdujących się między lądem a wewnętrzną granicą (linią podstawową) morza terytorialnego. To nie wody wewnętrze morskie zostały wpisane do rejestru zabytków lecz [...], albowiem [...] jest najstarszym obiektem na terenie [...] ujętym w ewidencji jako dzieło inżynierii hydrotechnicznej z końca XIX w.
Zasadnie bowiem podniesiono w zaskarżonym wyroku, iż z zebranej w sprawie dokumentacji wynikało, że forma [...] jako dzieła inżynierii hydrotechnicznej z końca XIX w., jego historyczna funkcja w produkcji [...] oraz rola w kompozycji przestrzennej zakładu, pozostały czytelne, warte zachowania i wyeksponowania w ewentualnej rewitalizacji terenu. Stopień zachowania wartości historycznych, artystycznych i naukowych uzasadniał objęcie go ochroną prawną poprzez wpis do rejestru zabytków jako obiektu, który dokumentuje przeszłość, świadczy o tożsamości regionu, ilustruje przemiany polityczne, społeczne, gospodarcze.
W art. 7 u.o.z. jako jedną z form ochrony konserwatorskiej wskazano wpis do rejestru zabytków. Ustawa z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewiduje hierarchiczność objęcia zabytków formami ochrony i opieki. Dla części dawnych obiektów wystarczająca jest ochrona konserwatorska poprzez ujęcie np. w gminnej ewidencji zabytków, inne wymagają natomiast objęcia ich najwyższym reżimem ochrony ustawowej. Ocena wartości zabytkowej wymaga pogłębionej wiedzy specjalistycznej i znajomości stosowanej przez organy konserwatorskie hierarchii ochrony zabytków. Aby obiekt mógł zostać wpisany do rejestru zabytków musi być obiektem wyróżniającym się wartościami historycznymi, przestrzennymi i naukowymi na tle innych dawnych obiektów, co w rozpoznawanym przypadku zostało wykazane. Skarga kasacyjna kwestionuje te ustalenia podnosząc argumenty, które w żaden sposób nie mogą zwalczyć dokonanej oceny przez organy konserwatorskie w oparciu o rozległą wiedzę historyczną.
Jak ustalono i wykazano w sprawie, [...] są charakterystycznym i niezbędnym elementem infrastruktury [...] (jako rodzaj budowli hydrotechnicznej), umożliwiającym budowanie, remontowanie i wyposażanie statków oraz utrzymanie ich na właściwym poziomie względem nabrzeża. Zebrany materiał dowodowy wskazywał, że omawiany basen powstał w latach 1874-1879 w związku z rozbudową i przekształceniem [...]w [...]. Była to niezwykle ważna inwestycja w historii [...], bowiem umożliwiła dalszy jej rozwój. Pierwotnie od południa przylegały do [...] trzy wachlarzowe pochylnie płaskie (tzw. slipy, wyciągi), a od strony rzeki zamykała basen brama [...], umożliwiająca osuszanie [...]. Zastosowane przy [...] rozwiązania technologiczne były nowatorskie i unikalne w światowym przemyśle okrętowym w tym okresie. Po 1945r. rozebrano pochylnie wachlarzowe i zbudowano nowe, umożliwiające obsługę większych jednostek, usunięto także bramę wodną. Niemniej jednak sam [...] zachował "swój pierwotny, charakterystyczny kształt", utrzymane są "relacje przestrzenne w stosunku do pozostałych elementów i rozplanowania zespołu [...]. Istotne jest również i to że [...] pełnił istotną rolę kompozycyjno-przestrzenną w infrastrukturze [...], a "układ doku z pochylniami stanowił największy i funkcjonalnie najważniejszy element zespołu, któremu podporządkowano rozplanowanie pozostałych budowli, urządzeń, dróg i torów". Charakterystyczny kształt [...] "jest znakiem rozpoznawczym terenów dawnej [...]", a usytuowanie na zamknięciu osi widokowej w ciągu ul. [...] skierowanej ku wyspie [...] kształtuje walory widokowe obiektu. [...] "jest najstarszym reliktem infrastruktury [...] i jedną z jej najważniejszych inwestycji, unikatową w skali światowej" i nadal "dobrze obrazuje rozwój [...] przemysłu [...]owego oraz technologię budowy, remontu i wodowania statków", pomimo niekompletnego stanu zachowania. Wobec roli jaką pełnił w procesie produkcji statków oraz z uwagi na kształtowanie przestrzennego i funkcjonalnego obrazu [...], zasadnie uznano [...] za "obiekt techniki o indywidualnych wartościach oraz integralny element rozplanowania historycznego, przemysłowego zespołu zabudowy [...]".
Reasumując stwierdzić należy, że tym samym w sprawie nie nastąpiło wpisanie do rejestru zabytków wewnętrznych wód morskich a [...] w granicach działki nr [...] obręb [...] w miejscowości [...] jako konkretnego obiektu techniki o indywidualnych wartościach oraz integralnego elementu rozplanowania historycznego, przemysłowego zespołu zabudowy [...]. Zebrany materiał dowodowy wskazywał, że omawiany [...] powstał w latach 1874-1879 w związku z rozbudową i przekształceniem [...]w [...]. Natomiast sam [...] zachował "swój pierwotny, charakterystyczny kształt", utrzymane są "relacje przestrzenne w stosunku do pozostałych elementów i rozplanowania zespołu [...]". Zasadnie podniesiono w zaskarżonym wyroku, iż z zebranej w sprawie dokumentacji wynikało, że forma [...] jako dzieła inżynierii hydrotechnicznej z końca XIX w., jego historyczna funkcja w produkcji [...] oraz rola w kompozycji przestrzennej zakładu pozostały czytelne, warte zachowania i wyeksponowania w ewentualnej rewitalizacji terenu. Stopień zachowania wartości historycznych, artystycznych i naukowych uzasadniał objęcie go ochroną prawną poprzez wpis do rejestru zabytków jako obiektu, który dokumentuje przeszłość, świadczy o tożsamości regionu, ilustruje przemiany polityczne, społeczne, gospodarcze.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 w zw. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 u.o.z. poprzez błędne zastosowanie i dokonanie wpisu do rejestru zabytków wewnętrznych wód morskich napływających na teren działki ew. nr [...], które samodzielnie nie posiadają cech zabytku. Nie podzielając tego stanowiska należy wskazać, iż [...] należy ocenić jako zabytek nie tylko w kategoriach indywidualnych jako obiekt techniki o indywidualnych wartościach lecz także pewnego układu urbanistycznego i wartości te przypisane są do obiektu jako całości (w tym wypadku pomorskiego historycznego zespołu zabudowy [...] od okresu funkcjonowania [...] do 1989 r.) jako integralny element rozplanowania historycznego, przemysłowego zespołu zabudowy [...] co wynikało z wcześniejszych decyzji organu konserwatorskiego o czym wspominano we wstępnej części tego uzasadnienia.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie jest zasadny zarzut obrazy zaskarżonym wyrokiem norm ustawy zasadniczej a to przepisów art. 31 ust 3 , art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 3. Konstytucji R.P. oraz art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. przedstawiony zarówno w ujęciu materialnym jak i procesowym.
Prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, nie daje jednak właścicielowi absolutnej pełni władzy nad rzeczą. Właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie danej własności. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej przewiduje ograniczenie prawa własności wskazując w art. 64 § 3, że "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Ograniczenie własności, będące konsekwencją wpisania do rejestru zabytków przedmiotowego obiektu wynika z przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zatem jest prawnie dopuszczalna.
Przedstawione wyżej rozważania wskazują jednoznacznie, że w sprawie tej doszło do uprawnionej ingerencji organu władzy publicznej w prawo własności skarżącej Spółki. Ta zaś ocena ma też wpływ na brak naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności wymaganej przy usprawiedliwionej ingerencji organu władzy publicznej w prawo własności. Jeżeli w świetle zasad postępowania wynikających z k.p.a. oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organy konserwatorskie wywiązały się ze swoich obowiązków, to jednocześnie brak jest podstaw do stwierdzenia wskazywanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 21 ust. 1 (zasada ochrony prawa własności) i art. 31 ust. 3 (zasada proporcjonalności powtórzona w art. 64 ust. 3 i dodatkowo wzbogacona o granice dopuszczalnej ingerencji w prawo własności) Konstytucji RP. Współkształtowanie przez normy prawa administracyjnego, w tym z zakresu ochrony zabytków, treści prawa własności stanowi bowiem przewidziane w art. 140 K.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa – poddanie korzystania z nieruchomości rygorom wynikającym z treści wymogów ochrony zabytków. Właściciel powinien mieć na względzie to, że ochrona przyznawana istniejącym stosunkom własnościowym (wynikająca z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) nie ma charakteru bezwzględnego, ponieważ obowiązujący system prawny wcale nie nadaje pierwszeństwa prawu własności nad innymi wartościami takimi jak rozwój społeczno-gospodarczy państwa, ochrona środowiska, ochrona dziedzictwa narodowego (zabytki). Poza tym żaden właściciel nieruchomości, planując jej wykorzystanie, określoną zabudowę, inwestycję, rodzaj działalności gospodarczej, nie ma zagwarantowanej przepisami prawa określonej możliwości zmiany otoczenia, które z uwagi na istniejące uregulowania prawne nie powinno ulegać zmianom. W szczególności gdy mamy do czynienia z celem publicznym. Należy pamiętać, że ograniczenia prawa własności usprawiedliwiane są w głównej mierze celem publicznym. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Poza tym skutkiem konstytucyjnego systemu ochrony praw jest wprowadzenie licznych ograniczeń w korzystaniu z przysługującego prawa własności. Mając na względzie zasadę demokratycznego państwa prawnego, nie można bowiem tracić z pola widzenia także innych wartości (praw) niż prawo własności lub oczekiwać, że to prawo (własności) ma pierwszeństwo przed innymi chronionymi przez Konstytucję prawami- patrz wyrok NSA z 25 maja 2023 r. II OSK 1822/20.
Poza tym podnosząc zarzut naruszenia w realiach tej sprawy, norm ustawy zasadniczej, spółka powołując się na nieproporcjonalne działanie organu konserwatorskiego wpisującego do rejestru zabytków [...] stanowiące przecież jak sama Spółka podnosi nieruchomość kwalifikowaną jako wewnętrzne wody morskie czym ograniczono jej prawo własności , to przede wszystkim w motywach skargi kasacyjnej jak i piśmie uzupełniającym to uzasadnienie z dnia 29 stycznia 2024 r. nie wykazano aby wpisanie do rejestru zabytków ww. wnętrza [...] dokowego, przy już wpisanym wcześniej do rejestru zabytków historycznego zespołu budowlanego naruszało istotę prawa własności skarżącej. Dla tej oceny nie mają bowiem znaczenia to jakie oczekiwania inwestycyjne miała skarżąca Spółka względem omawianego terenu. Sama w sobie niemożność zrealizowania własnych celów inwestycyjnych jeszcze nie przesądza o naruszeniu istoty prawa własności i nie stanowi w żadnym razie prawnej przeszkody do dokonania wpisu do rejestru zabytków na podstawie art. 9 ust. 1 u.o.z.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1i 141 § 1 p.p.s.a. poprzez niepełne rozpoznanie sprawy.
Przede wszystkim odnośnie do sformułowanego zarzutu naruszenia przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przepis ten nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału aktowego, lecz nakazuje sądowi pewne konkretne zachowania przy wyrokowaniu (zob. wyrok NSA z 19 marca 2019 r., II OSK 1097/17). Przepis ten określa zatem czas orzekania i podstawy wyrokowania (sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy...) i nakłada na sąd jedynie obowiązek wydania wyroku po przeprowadzeniu rozprawy i jej zamknięciu oraz wprowadza zakaz wyjścia poza materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (patrz wyrok NSA z 15 lutego 2019 r., I OSK 386/17). Analiza akt sprawy i wydanego rozstrzygnięcia pozwala z całą stanowczością stwierdzić, że sąd pierwszej instancji tego przepisu nie naruszył, w żadnym z przywołanych powyżej aspektów, a i skarga kasacyjna nie powołuje się na takie naruszenia.
Nie można również skutecznie wskazywać w sprawie na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Również i w ramach tego zarzutu nie można kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z 3 listopada 2021 r.,II OSK 2094/19). Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Określa zatem granice rozpoznania skargi przez Sąd pierwszej instancji. Natomiast granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 24 września 2021 r., I GSK 289/21; 3 listopada 2021 r., II OSK 3805/18; 8 grudnia 2022 r. III OSK 1961/21). Zarzut naruszenia tego przepisu może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 listopada 2015 r., I OSK 528/14, wyrok NSA z 30 października 2015 r., II OSK 485/14). Sytuacja taka nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, zaś Sąd pierwszej instancji orzekając w granicach sprawy prawidłowo ocenił wydane w sprawie decyzje w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków.
Istotna część zarzutów skargi kasacyjnej związana jest z podnoszonym naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym wskazywanie, że "w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w żaden sposób nie wywiódł, jaką wartość historyczną, artystyczną lub naukową przedstawia nieruchomość stanowiąca wewnętrze wody morskie". Sąd zdaniem skarżącej nie przedstawił własnej argumentacji przemawiającej za zasadnością objęcia przedmiotowej nieruchomości ochroną konserwatorską. Takie zarzuty skarżącej spółki stanowią jedynie swobodną ocenę motywów zawartych w zaskarżonym wyroku. Czyniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zatem usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeśli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Oznacza to, że sąd administracyjny ma nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia (wypowiedzenia się w przedmiocie zgodności z prawem skarżonego aktu administracyjnego), ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne. Argumentacja uzasadnienia musi umożliwiać stronie zrozumienie racji, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, badając legalność zaskarżonego działania/zaniechania organu, a w przypadku gdy strona z wyrokiem się nie zgadza, uzasadnienie wyroku musi umożliwić jej merytoryczną polemikę z argumentacją sądu, a sądowi odwoławczemu kontrolę instancyjną (por. np. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2012 r., I OSK 1931/11; 27 lutego 2008 r., II FSK 1771/06; 20 stycznia 2009 r.; 7 czerwca 2011 r., II GSK 601/10). Motywy wyroku muszą być przy tym jasne i przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość (por. wyrok NSA z dnia: 9 marca 2006 r., II OSK 632/05 i 4 lutego 2015 r., II GSK 2304/13). Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2018 r., II OSK 63/18), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W konsekwencji, skoro uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez Sąd pierwszej instancji przyjęty, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej (por. uchwala składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Zatem wbrew wywodom skargi kasacyjnej sporządzone w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiadało wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem stan faktyczny, jaki przyjął za podstawę rozstrzygnięcia i przekonująco, wbrew stanowisku skarżącej, uzasadnił swoje stanowisko co do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania i prawidłowości dokonanego wpisu w kontekście przepisów ustawy o ochronie zabytków wskazując wyraźnie, iż stopień zachowania wartości historycznych, artystycznych i naukowych spornego zabytku uzasadniał objęcie go ochroną prawną poprzez wpis do rejestru zabytków jako obiektu, który dokumentuje przeszłość, świadczy o tożsamości regionu, ilustruje przemiany polityczne, społeczne, gospodarcze. To zaś, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z tak wyrażoną oceną, nie mogło być skuteczną podstawą do postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe rozpoznanie sprawy w odniesieniu do wady postępowania organów ochrony zabytków, które dopuściły się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegającego na niewłaściwej i niespójnej wewnętrznie ocenie wartości zabytkowej [...] w granicach działki ew. nr [...].
Nie podzielając tego stanowiska skarżącej należy jednoznacznie podkreślić, iż z zebranej w sprawie dokumentacji wynikało, że forma [...] jako dzieła inżynierii hydrotechnicznej z końca XIX w., jego historyczna funkcja w produkcji [...] oraz rola w kompozycji przestrzennej zakładu jako czytelna warta jest zachowania i wyeksponowania w ewentualnej rewitalizacji terenu. To właśnie zachowane wartości historyczne, artystyczne i naukowe spornego [...] uzasadniały objęcie go ochroną prawną poprzez wpis do rejestru zabytków. Rozstrzygając o tym organy oparły się na podstawie szeregu dowodów, które precyzyjnie wymienione zostały w szczególności w decyzji organu pierwszej instancji na stronie 2 i 3 uzasadnienia. Uwzględniono też opinię członków Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków (protokół z 28 września 2016 r.) oraz opinię prawną w zakresie definicji legalnej zabytku, w odniesieniu do obiektów znajdujących się na terenie tzw. [...] w [...] - opracowaną dla X Sp. z o.o. w [...] dnia 31.10.2015 r. przez dr. hab. K. Z. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż nie doszło w sprawie do wydawania zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego opisanych w art. 7, 15, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. Trafnie bowiem zauważono, iż organy konserwatorskie dysponują kadrą, której wiedza fachowa w powiązaniu z opracowaniami fachowymi, pozwoliły na ocenę ustawowych przesłanek wpisu do rejestru zabytków. Stanowisko organu w tym zakresie poparte zostało przekonującym uzasadnieniem. Skarga kasacyjna, tak naprawdę, stanowi jedynie nieuprawnioną polemikę z tymi prawidłowymi ustaleniami.
Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej skarżącej Spółki brak jest podstaw do stwierdzenia, że w omawianym powyżej zakresie organy konserwatorskie nie wyjaśniały z jakich względów uznały przedmiotowe [...] za zabytek wpisując je do rejestru zabytków nieruchomych województwa pomorskiego pod nr [...].
Organy konserwatorskie swoją ocenę oparły na zebranym w sprawie materiale dowodowym w pełni zaaprobowanym przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku i generalnie nie ma podstaw do twierdzenia, że była to ocena dowolna.
Zatem należy przyjąć, iż organy konserwatorskie sprostały prawnym wymaganiom jakie stawia się decyzji administracyjnej jako wydawanej w ramach uznania administracyjnego – dokładnie i w sposób przekonując bowiem uzasadniły swoje stanowisko w sprawie, zaznaczając potrzebę ujęcia [...] w rejestrze zabytków.
W omawianym powyżej zakresie nie podważono zatem skutecznie ustaleń i ocen, które stanowiły podstawę do stwierdzenia przez organy konserwatorskie, że mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu z zabytkiem. Oceny tej nie podważa skutecznie polemiczne stanowisko zawarte w piśmie procesowym z dnia 29 stycznia 2023 r., w którym skarżąca Spółka zawarła uzupełnienie uzasadnienia swojej skargi kasacyjnej oraz załączyła opinię prawną z dnia 17 stycznia 2024 r.
Tym samym w okolicznościach przedmiotowej sprawy przedstawiona powyżej ocena prowadzi do wniosku, iż skarga kasacyjna i jej wnioski nie zasługiwały na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja w pełni odpowiadała prawu zaś Sąd pierwszej instancji dokonał jej prawidłowej kontroli legalności.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi kasacyjnej (pkt 1). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2).