II OSK 1268/24

II OSK 1268/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1818/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-04-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1818/23 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 1818/23 uwzględnił skargę M.D. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 29 sierpnia 2023 r. nr SKO.401.ZP.1801.177.2023 utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tarnobrzega z 24 lipca 2023 r. nr UAB-III.6730.46.2023 o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Zmiana sposobu użytkowania budynku handlowo-usługowego na budynek mieszkalny jednorodzinny", na terenie obejmującym działkę o nr ew. [...], położoną w T., Obr. [...] i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję, a także zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.
Sąd Wojewódzki wskazał, że wydanie decyzji negatywnej w przedmiotowej sprawie wiązało się ze stwierdzeniem braku kontynuacji funkcji zabudowy (tj. planowanie zmiany sposobu użytkowania na funkcję mieszkaniową jednorodzinną w sytuacji występowania wyłącznie funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej). Jednakże dominująca funkcja analizowanego terenu zabudowy jednorodzinnej nie wyklucza możliwości dopuszczenia funkcji zabudowy wielorodzinnej, i na odwrót. Organy błędnie wykluczyły możliwość zmiany sposobu użytkowania tylko ze względu na brak kontynuacji funkcji. W ocenie Sądu Wojewódzkiego słuszne są przy tym uwagi skarżącej, że w tym konkretnym przypadku wyznaczenie obszaru analizy wielkości 50 m nie daje możliwości obiektywnej oceny urbanistycznej tego terenu. Nielogiczne są argumenty akceptujące zabudowę usługową wśród wyłącznej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednocześnie negujące możliwość zmiany przeznaczenia tej zabudowy na mieszkaniową jednorodzinną, pod pretekstem braku kontynuacji funkcji. W ponownym postępowaniu nakazano organowi uwzględnienie wskazówek Sądu w tym zakresie, jak również wyrażone wyżej stanowisko, że w przypadku planowanej zmiany sposobu użytkowania należy skoncentrować się na aspekcie kontynuacji funkcji, nie zaś na gabarytach czy formie architektonicznej, które w wyniku realizacji projektowanego zamierzenia tj. zmiany sposobu użytkowania nie ulegną zmianie.
2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1705, dalej Ppsa) oraz art. 80 Kpa polegające na przesądzeniu przez Sąd o tym, że koniecznym jest skoncentrowanie się na kontynuacji funkcji, a nie na gabarytach budynku, podczas gdy obie uchylone decyzje dokonywały analizę kontynuacji funkcji w oparciu o analizę, której prawidłowości sąd nie podważył. Jednocześnie błędne ustalenie, iż podstawę wydania decyzji stanowiły między innymi ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które zostały ujęte jedynie w analizie sporządzonej przez architekta jako załącznik do decyzji, zgodnie z obowiązkiem analizy studium i dokumentów planistycznych;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu I i II instancji z uwagi na naruszenie przepisów procesowych w sytuacji, w której nie było podstaw do takiego uchylenia, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym analiza sporządzona przez uprawnionego architekta, był wyczerpujący zaś analiza została sporządzona zgodnie z rygorami prawa. Również brak było podstaw do stwierdzenia innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
c) niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 Kpa poprzez błędną ocenę wpływu stwierdzonego przez Sąd naruszenia tych przepisów jako mającego istotny wpływ na wynik sprawy, chociaż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na takie przyjęcie, a zaskarżona decyzja organu l i II instancji odpowiada prawu;
d) art. 151 Ppsa poprzez jego niezastosowanie i nie oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga jako pozbawiona podstaw winna być oddalona, gdyż decyzja Kolegium nie naruszała prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, zaś organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
a) art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2023 r. poz. 977, dalej upzp) poprzez uznanie, że inwestycja spełnia przywołany przepisem warunek istnienia kontynuacji funkcji. Jako uzasadnienie powyższego Sąd wskazuje, że dom jednorodzinny o bardzo małych gabarytach stanowi kontynuację funkcji wobec jednolitej zabudowy wielomieszkaniowej (tzw. bloków mieszkaniowych) uzasadniając to okolicznością, iż obecna funkcja usługowa stanowi zakłócenie funkcji, całkowicie pomijając funkcje służebną budynku handlowego dla osiedla mieszkaniowego oraz moment jej powstania wraz z osiedlem;
b) art. 61 ust. 5a upzp poprzez uznanie iż istnieją powody do poszerzenia obszaru analizowanego ponad ustawowe 50 m, podczas gdy wyznaczony został prawidłowo, został wyznaczony w formie okręgu, którego centralnym punktem jest nieruchomość objęta wnioskiem, nie był jak sugeruje sąd dostosowywany do wydania decyzji odmownej, natomiast jego poszerzenie jest nieuzasadnione i zmierza do "poszukiwania" zabudowy o tym samym charakterze.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.
3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.
3.3. Nieusprawiedliwiony jest kluczowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 upzp. Stanowisko organów pozostaje w oczywistej sprzeczności z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, że zabudowa wielorodzinna realizuje tę samą funkcję (mieszkaniową), co jednorodzinna. Wskazał na tę okoliczność NSA w wyrokach z: 10 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 651/18, 17 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1777/20, 7 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1108/22, 21 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 502/21; podobnie wyroki WSA w Łodzi z: 18 października 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 460/18, 5 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 486/19, 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 783/18; wyrok WSA w Białymstoku z 11 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 280/19. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje racjonalnego uzasadnienia dla różnicowania funkcji mieszkaniowej istniejących obiektów zabudowy jednorodzinnej i planowanych budynków mieszkalnych wielorodzinnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zmiana funkcji wnioskowanego budynku, wbrew stanowisku organów, stanowi w sposób oczywisty kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym.
3.4. W tym kontekście pozbawione doniosłości prawnej są w niniejszej sprawie rozważania dotyczące zastosowania art. 61 ust. 5a upzp i prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Wobec spełnienia zasady kontynuacji, w odniesieniu do inwestycji polegającej jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego istniejącego i legalnie wzniesionego obiektu budowlanego, zmiana sposobu użytkowania nie pociąga za sobą robót budowlanych polegających na jego rozbudowie czy nadbudowie, to takie parametry jak: gabaryty, forma architektoniczna obiektu budowlanego, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie ulega jakiejkolwiek zmianie (por. wyrok WSA w Łodzi z 10 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 833/18). Oczywistym wydaje się zatem, że skoro legalnie wybudowany budynek nie będzie podlegał przekształceniu w zakresie gabarytów architektonicznych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, to określanie tych parametrów w decyzji o warunkach zabudowy jest bezprzedmiotowe.
3.5. W konsekwencji nieusprawiedliwione są wszystkie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Prawidłowe jest bowiem stanowisko Sądu I instancji co do co do wadliwości sporządzonej analizy urbanistycznej w zakresie oceny kontynuacji. Zasadnie również Sąd Wojewódzki wskazuje, że koniecznym jest skoncentrowanie się na kontynuacji funkcji, a nie na gabarytach budynku, podczas gdy obie uchylone decyzje dokonywały analizy kontynuacji funkcji w oparciu o analizę, której prawidłowość Sąd podważył. Reasumując, zaskarżony wyrok, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie narusza art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 3 § 1 Ppsa oraz art. 80 Kpa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa oraz art. 151 Ppsa
3.6. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.