II OSK 1265/06

II OSK 1265/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Marzenna Linska - Wawrzon /sprawozdawca/
Wojciech Chróścielewski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 2131/02 - Wyrok WSA w Krakowie z 2006-04-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 43
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Gliniecki Sędziowie Wojciech Chróścielewski Sędzia del. WSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.) Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 27 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 2131/02 w sprawie ze skargi M. W. i X. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i skargę oddala; 2. zasądza od M. W. i X. W. solidarnie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę 430 (słownie: czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26.04.2006r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. i X W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz orzekł o kosztach postępowania.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...], na podstawie art. 39, 40 ust. 1 i 3, art. 42 i 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r.,
Nr 16, poz. 139, zwanej dalej – ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym) Burmistrz Miasta J. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowego wraz z niezbędnymi towarzyszącymi urządzeniami budowlanymi na działce położonej przy ul. [...] w J. w liniach rozgraniczających teren inwestycji, oznaczonych w załączniku graficznym nr 1 będącym integralną częścią tej decyzji.
W uzasadnieniu tej decyzji Burmistrz wskazał, że planowana inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem A38-UH.UI. Ustalenia planu dla tego terenu brzmią: "Teren usług drobnego handlu lub innych nieuciążliwych usług (np. mała gastronomia) nie kolidujących z funkcją terenu przyległego (Park Miejski). Usługom winna towarzyszyć zieleń łącząca się z terenami parkowymi. Teren objęty opracowaniem koncepcji planu regulacyjnego ul. [...] Wstrzymuje się wszelkie przesądzenia realizacyjne do czasu opracowania koncepcji, która określi ewentualne możliwości adaptacyjne istniejącej zabudowy oraz sprecyzuje wytyczne, pomocne przy wydawaniu przesądzeń realizacyjnych, sporządzaniu planu szczegółowego".
Koncepcja planu regulacyjnego ul. [...], obejmująca wnioskowaną do zabudowy działkę, przewiduje na niej budowę budynku o funkcji usługowej. Wysokość zabudowy II kondygnacje.
Zdaniem Burmistrza skoro nie ma planu szczegółowego, do którego uchwalenia zobowiązują zapisy planu ogólnego, to w świetle orzecznictwa sądowego nie stanowi to podstawy do zawieszenia postępowania. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustala się w świetle art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którym staje się w okresie przejściowym, jeżeli nie uchwalono dla określonego obszaru planu, plan dotychczasowy.
Poddane analizie zapisy planu prowadzą do wniosku, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z jego ustaleniami. Burmistrz w oparciu o te ustalenia określił, że należy zaprojektować zieleń harmonizującą z terenami parkowymi. Zalecił, stosownie do rozstrzygnięć koncepcji planu realizacyjnego ul. [...], usytuowanie budynku w północnej części terenu określonego liniami rozgraniczającymi w załączniku nr 1 do decyzji. Pomiędzy projektowanym budynkiem a pasem drogowym należy przewidzieć czasowe miejsca postojowe dla samochodów osobowych klientów. Burmistrz określił warunki wynikające z przepisów szczególnych, mianowicie, że należy zachować warunki wynikające z Prawa budowlanego, że projekt powinien zawierać wszelkie uzgodnienia i komplet opinii.
Jeśli chodzi o obsługę infrastruktury technicznej i komunikacji, to zaopatrzenie w media winno nastąpić w oparciu o istniejące sieci z zachowaniem odpowiednich uzgodnień. W odniesieniu natomiast do kwestii ochrony interesów osób trzecich Burmistrz stwierdził, że decyzja ta nie ogranicza praw tych osób, gdyż nie pozbawia je: dostępu do drogi publicznej, do środków łączności, dopływu światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie powoduje uciążliwości hałasem
i wibracjami. Okres ważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określono na pięć lat od daty jej wydania.
Z decyzją tą nie zgodzili się M. i X. W. W odwołaniu zarzucili, że w decyzji tej brak jest ustalenia linii zabudowy od ul. [...]. Podnieśli, że zastanawiające jest dlaczego ustalono usytuowanie budynku w północnej części terenu, określonego liniami rozgraniczającymi, skoro wszystkie dotychczasowe inwestycje lokalizowano w południowej części terenu. Zarzucają brak lokalizacji projektowanej inwestycji na działce nr [...]. W decyzji nie zostały określone nawet ogólne wymagania dotyczące planowanej inwestycji, w tym wielkość parkingu. nie wyjaśniono sformułowania "niezbędne towarzyszące urządzenia budowlane",
a nadto decyzja ich nie wymienia. Brak jest w niej również dokładnego określenia funkcji i przeznaczenia inwestycji. Nie wiedzą, czy będzie tam szpital, czy np. gabinety lekarskie z wykorzystaniem promieniowania rentgenowskiego.
W wyniku rozpoznania tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że z art. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że jeżeli dla terenu został opracowany miejscowy plan zagospodarowania terenu to przeznaczenie i zasady zagospodarowania ustala ten plan. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu określa się w drodze decyzji na podstawie ustaleń miejscowego planu.
Zebrany materiał pozwala stwierdzić, że zamierzenie inwestycyjne określone we wniosku z ustaleniami planu jest zgodne. Postępowanie wyjaśniło, ze zamierzenie inwestycyjne polegać będzie na budowie apteki oraz gabinetów lekarskich bez użycia jakiejkolwiek aparatury. Wnioskujący natomiast wystąpią o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zjazdu i parkingu. Wynika to z wyjaśnień, jakie złożyli wszyscy wnioskujący w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K.
W takim stanie rzeczy brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Postępowanie wyjaśniające wykazało, że na tym terenie funkcjonują obiekty o podobnej funkcji. W odniesieniu do zarzutów odwołania podniesiono, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności. Skoro zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z zapisami planu, to w myśl art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa jedynie linie rozgraniczające, a nie konkretne usytuowanie obiektu na działce. To nastąpi bowiem w projekcie budowlanym. Nie uzasadniony jest więc zarzut braku określenia lokalizacji inwestycji. To samo tyczy się zarzutu nie zachowania wystarczającej odległości od ulicy [...]. To wszystko następuje na etapie pozwolenia na budowę.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., co do zarzutu nie wyjaśnienia terminu "urządzenia budowlane" wypowiedziało się, że pojęcie to należy rozumieć w świetle treści art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Są to urządzenia techniczne, zapewniające użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem jak przyłącza i instalacje, w tym do oczyszczania ścieków, parkingi, ogrodzenia itd. Uwagi podniesione zatem w odwołaniu mogą mieć znaczenie na etapie pozwolenia na budowę.
Na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wnieśli M. i X. W. Nie podnieśli w niej jednak żadnych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Kontrola legalności wydanych w niniejszej sprawie decyzji wykazała, że zarówno decyzja organu II jak i I instancji są nieprawidłowe.
Zgodnie z art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji: "1. W sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych".
Istota decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu polega, w świetle art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przede wszystkim na zbadaniu przez właściwy organ zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W rozpatrywanej sprawie organy orzekające stwierdziły, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z zapisami planu. Teren wnioskowanej inwestycji znajduje się na obszarze oznaczonej w planie A38-UH-UI. Zgodnie z zapisami planu teren, na którym ma być przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne, to teren usług drobnego handlu lub innych nieuciążliwych usług (np. mała gastronomia) nie kolidujących z funkcją terenu przyległego (Park Miejski). Skoro, zamierzenie inwestycyjne dotyczy budowy budynku, w którym ma znajdować się apteka i usługi medyczne (gabinety lekarskie), to rzeczą organów było dokonanie ustaleń zgodności tego zamierzenia z zapisami planu. Niewystarczającym jest, zdaniem Sądu ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, że taka zgodność występuje bez przedstawienia stosownej analizy zapisów planu jaką organy dokonały i doszły do takiego stwierdzenia.
Jak wynika z art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Do jego wykładni należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych.
W pierwszym rzędzie należało więc dokonać rozumienia znaczenia zwrotu "usług drobnego handlu lub innych nieuciążliwych usług", tj. poszukać znaczenia tego pojęcia w samym planie (definicji legalnej). W przypadku braku takiej, należało poszukać utrwalonego znaczenia interpretowanego zwrotu w orzecznictwie sądowym i w literaturze prawniczej. Na końcu, w sytuacji nie wyjaśnienia jego znaczenia za pomocą dotychczasowych zabiegów, należało odwołać się do jego rozumienia wedle reguł języka polskiego co znaczą słowa "usługi drobnego handlu" i "nieuciążliwe usługi". Następnie zadaniem organów orzekających było, czego w ogóle nie uczyniły, wypowiedzieć się w kwestii, czy apteka i usługi medyczne mieszczą się w pojęciu "usług drobnego handlu lub innych nieuciążliwych usług" w myśl zapisów planu. Wypowiedzenie się w przedmiocie podnoszonej wyżej zgodności stanowi podstawowy element treści takiej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż, zgodnie z art. 46 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest między innymi sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnienie natomiast wszystkich okoliczności sprawy jest obowiązkiem organu, wynikającym z postanowień art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
Stosownie do treści art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu składa się z części opisowej i graficznej.
Część opisowa winna zawierać:
1) rodzaj inwestycji,
2) warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli dla danego obszaru plan został uchwalony,
3) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów szczególnych,
4) warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,
5) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich,
6) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali,
7) okres ważności decyzji.
W ocenianej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie określono przyłączy jak i działek, przez które będą one przebiegać. Rodzić to może konsekwencje w sferze zapewnienia czynnego udziału w toczącym się postępowaniu przez osoby będące właścicielami tych działek (art. 10 k.p.a.).
Ponadto Sąd Wojewódzki stwierdził, że nie można uznać za prawidłowe określenie czasu ważności tej decyzji. Powinno to być wskazanie konkretnej daty, do której decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego jest ważna, a nie określenie terminu ważności decyzji w ten sposób, iż jest ona "ważna przez okres 5 lat od jej wydania". Podkreślić należy, ze decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jak każdy akt administracyjny, wywiera swoje skutki, w myśl art. 110 k.p.a., od chwili jej doręczenia, a nie wydania. Część graficzna natomiast ocenianej decyzji – załącznik w postaci mapy w stosownej skali, przedstawiający linie rozgraniczające terenu inwestycji, stanowiąca jej integralną część – nie jest podpisany.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzje: zaskarżona
i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem powoływanych przepisów prawa materialnego jak i procesowego mających wpływ na wynik sprawy. Dlatego też orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.).
O kosztach natomiast orzekł w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo
o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., Nr 153, poz. 1271 ze zm.).
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. opierając ją na podstawie art. 173 i 174 pkt 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Skarżący podniósł zarzuty:
1. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że organy obu instancji nie dokonały ustaleń w przedmiocie, czy "apteka i usługi medyczne" mieszczą się w pojęciu "usług drobnego handlu" lub "innych nieuciążliwych usług" przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy w kontekście okoliczności faktycznych danej sprawy, czym naruszyły obowiązki art. 7 i 77 kpa, podczas, gdy organy obu instancji faktycznie dokonały analizy w tym zakresie. Skarżący zakwestionował również ocenę Sądu I instancji, iż zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom art. 107 kpa, z uwagi na to, że w załączniku graficznym decyzji brak jest podpisu organu, podczas gdy z osnowy decyzji wynika, że w załączniku określono warunki zabudowy. Załączniki opatrzone zostały informacją, że stanowią integralną część decyzji, a w treści decyzji wskazano, że decyzja zawiera załącznik graficzny nr 1.
2. naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r., nr 15, poz. 139 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w sprawie organy I i II instancji, nie zbadały zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania w szczególności czy "apteka i usługi medyczne" mieszczą się w pojęciu "usług drobnego handlu lub innych nieuciążliwych usług", podczas gdy użyte w planie zagospodarowania przestrzennego pojecia należy rozumieć według ich treści, która już została zdefiniowana w pokrewnych systemowo działach prawa tj. w przepisach o klasyfikacji działalności gospodarczej, a takie założenie nie wykracza poza standardowe reguły interpretacyjne, zwłaszcza w rozważanym przypadku, w którym inwestycja objęta decyzją jest niewątpliwie usługą.
Ponadto skarżący zarzucił, iż nietrafnie Sąd Wojewódzki ocenił treść decyzji w części dotyczącej jej okresu ważności. Skoro znana jest data wydania decyzji, to znany jest również termin upływu jej ważności. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 42 ust. 1 pkt 7) nie zabraniała ustalenia terminu ważności decyzji w taki sposób.
Wskazując na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło
o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności (podobnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach z dnia
20 października 2005r. I OSK 163/05, Lex nr 188715; z dnia 19 grudnia 2005r.
II OSK 299/05, Lex nr 190971; z dnia 17 stycznia 2006r. II OSK 403/05, Lex nr 196461; z dnia 31 marca 2004r. OSK 59/04 ONSAiWSA 2004 z. 1, p. 10; z dnia
20 września 2005r. I OSK 794/05 niepubl.).
W skardze kasacyjnej zostały przedstawione zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego stanowiącego podstawę zaskarżenia wyroku.
Za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 kpa. Podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności faktyczne i prawne nie dawały podstaw do uchylenia decyzji organów administracji orzekających w niniejszej sprawie.
W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki, iż istota decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu polega, w świetle art. 43 ustawy
o zagospodarowaniu przestrzennym, przede wszystkim na zbadaniu przez właściwy organ zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Nie można natomiast zgodzić się z oceną Sadu, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji uznając zgodność wnioskowanej inwestycji z zapisami planu, uczyniły to bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, czym naruszyły przepisy art. 7 i 77 kpa.
Po pierwsze z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, jakie to okoliczności faktyczne powinny być w sprawie jeszcze wyjaśnione. Po drugie istota zagadnienia nie sprowadza się do kwestii dowodowych, lecz do interpretacji przepisów prawa materialnego.
Niewątpliwie zasadnicze znaczenie w sprawie miało wyjaśnienie występujących w miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta J. zapisów dotyczących obszaru obejmującego teren planowanej inwestycji, które brzmią następująco: "Teren usług drobnego handlu lub innych nieuciążliwych usług (np. mała gastronomia) nie kolidujących z funkcją terenu przyległego (Park Miejski) (...)".
Organ I instancji zaznaczył w decyzji, że w drodze interpretacji ustaleń planu wyprowadził wniosek o możliwości realizacji wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego przyjmując, iż planowana inwestycja, tj. budynek usługowo-handlowy (usługi medyczne i apteka) należy zaliczyć do "usług drobnego handlu i innych nieuciążliwych usług".
Z kolei organ odwoławczy wyjaśnił dodatkowo, że w planowanym budynku usługowo-handlowym znajdować się będą apteka i gabinety lekarskie, natomiast warunki zabudowy dla parkingu i zjazdu określane będą odrębnymi decyzjami. Ustalił też, że w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem istnieją i funkcjonują obiekty o podobnych funkcjach.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego analiza materiału dowodowego wykazała, że na podstawie ustaleń obowiązującego planu, organ I instancji nie miał podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji.
Zgodzić się trzeba z Sądem Wojewódzkim, że organy obu instancji w wydanych decyzjach w sposób niewystarczający przedstawiły argumentację prowadzącą do wniosku, że występuje zgodność zamierzenia inwestycyjnego z konkretnymi zapisami planu. Jednak niedostatki uzasadnienia w tym zakresie nie dowodzą jeszcze, że organy stosownej analizy nie dokonały, bądź dokonały jej niewłaściwie.
W istocie bowiem przesądzenie, czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być na danym terenie zrealizowane w zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, nie wymagało dalszego przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyjaśnienia okoliczności faktycznych, a sprowadzało się jedynie do interpretacji zapisów planu. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że Sąd I instancji nie wskazał na ewentualne braki w dokumentacji zawartej w aktach administracyjnych. Skoro więc materiał dowodowy zebrany w sprawie był kompletny i Sąd Wojewódzki nie zakwestionował poczynionych przez organy ustaleń faktycznych, to nie było przeszkód, żeby Sąd samodzielnie dokonał interpretacji ustaleń planu, przy zastosowaniu reguł wykładni przedstawionych przez siebie w uzasadnieniu wyroku. Dokonanie tego było niezbędne do należytej oceny prawidłowości rozstrzygnięć podjętych przez organy administracji.
Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że ten etap sądowej kontroli dotyczy prawa materialnego.
Przechodząc do wykładni zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego pojęć: "usług drobnego handlu" i "nieuciążliwych usług" stwierdzić należy, że brak jest w analizowanym planie definicji legalnej tych pojęć.
Z kolei w orzecznictwie sądowym i literaturze prawniczej wprawdzie nie ma jednoznacznych wypowiedzi co do znaczenia interpretowanych zwrotów, to jednak charakteryzowano je w kontekście konkretnych stanów faktycznych.
W takiej sytuacji należało odwołać się przede wszystkim do rozumienia tych pojęć wedle reguł języka polskiego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w analizowanych zapisach planu uchwałodawca posłużył się pojęciami, które są powszechnie używane. Analiza znaczenia poszczególnych słów pozwala przyjąć, iż usługi nieuciążliwe to usługi świadczone dla zaspokajania podstawowych potrzeb ludności. Takie usługi lokalizuje się jako dopełnienie dzielnic mieszkaniowych. Dlatego też dopuszcza się lokalizację takich usług w budynkach mieszkalnych lub jako budynki wolnostojące towarzyszące zabudowie mieszkaniowej.
Przyjmuje się, że usługi nieuciążliwe to takie usługi o charakterze podstawowym, które nie przeszkadzają, ani nie utrudniają korzystania z nieruchomości, nie zakłócają ich funkcji mieszkaniowych, a ich zadaniem jest uzupełnienie infrastruktury osiedla mieszkaniowego.
Natomiast pod pojęciem drobnego handlu należy rozumieć sprzedaż towarów w małych ilościach, dokonywaną na lokalną skalę.
Bez dalszych analiz faktycznych i prawnych należało uznać, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z funkcją terenu określoną planem.
Ustalony w sprawie charakter planowanego budynku handlowo-usługowego wskazuje, że przewidziane w nim usługi lekarskie, świadczone w gabinetach lekarskich, nie stwarzają zagrożenia powstania takich uciążliwości jak: hałas, zapach, drganie, wibracje czy inne szkodliwe dla zdrowia ludzi i środowiska naturalnego.
Także handel detaliczny lekarstwami i innymi wyrobami farmaceutycznymi w ramach apteki nie wykracza poza potoczne rozumienie pojęć drobnego handlu.
W tym stanie rzeczy zasadnie organy administracji stwierdziły zgodność zamierzenia z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W konsekwencji zakwestionowanie tej oceny przez Sąd Wojewódzki odbyło się z naruszeniem przepisu art. 43 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co słusznie zarzucił autor skargi kasacyjnej.
Dodać w tym miejscu warto, że warunki i ograniczenia dotyczące zagospodarowania określonego terenu muszą jednoznacznie wynikać z ustaleń dotyczących tego właśnie terenu. Niedopuszczalna jest interpretacja rozszerzająca co do ustaleń ograniczających uprawnienia zabudowy i zagospodarowania terenu, bądź oparta na bezzasadnych domniemaniach (por. wyrok NSA z 22.11.2000r. IV SA 2071/98 Lex
nr 77634).
Sąd Wojewódzki kontrolując zaskarżoną decyzję nie uwzględnił w sposób dostateczny, że przedmiot i zakres ustaleń w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest ograniczony z uwagi na wstępny charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 40-42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zaznaczyć trzeba, że omawiana decyzja nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz jest aktem stanowiącym podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi etap wstępny na drodze realizacji inwestycji, mający na celu przesądzenie, czy planowane zamierzenie inwestycyjne może być na danym terenie zrealizowanie w zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Natomiast w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę właściwy organ ustala szczegóły techniczne planowanej inwestycji budowlanej i ocenia, czy w świetle Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę konkretnej inwestycji.
Wobec powyższego należało uznać, że wydana w sprawie decyzja z dnia [...] w sposób właściwy i wyczerpujący uregulowała warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego . Zgodzić się trzeba z autorem skargi kasacyjnej, że dostrzeżone przez Sąd I instancji uchybienia dotyczące okresu ważności decyzji oraz załącznika decyzji, nie dawały podstawy do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki z art. 188 p.p.s.a. pozwalające rozpoznać również skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ze względów wyżej przedstawionych skargę należało uznać za niezasadną. Jak bowiem zostało wyżej wykazane, organy administracji obu instancji nie naruszyły przepisów proceduralnych, ani też przepisów prawa materialnego.
Podkreślić należy, że organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę w jej całokształcie, właściwie ocenił wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne.
Odnosząc się szczegółowo do zarzutów podniesionych w odwołaniu trafnie organ wskazał, że kwestie, których przesądzenia domagali się skarżący nie mogły być zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
W uzupełnieniu do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji warto wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach niejednokrotnie podkreślał, że ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy nie może być zapewniana całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określana, jak w pozwoleniu na budowę.
Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie (por. wyrok NSA z 30.11.1999r. II SA/Gd 2256/97 Lex nr 44250, wyrok NSA z 07.09.2001r. IV SA 1505/99 ONSA 2002r. z. 4, poz. 153, wyrok NSA z 15.03.2006r. II OSK 629/05 Lex nr 198329).
Z tych wszystkich względów skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonego wyroku znajduje oparcie w art. 188 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.