II OSK 1264/23

II OSK 1264/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Mirosław Gdesz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1420/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-02-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 59 ust. 2 i ust. 3 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. D., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1420/22, w sprawie ze skargi P. D., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, z dnia 21 września 2022 r. nr [...], w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, , , oddala skargę kasacyjną.,
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1420/22, oddalił skargę P. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 21 września 2022 r., nr [...], w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji P. D. - dalej jako: "skarżący" wniósł o przeprowadzenie postępowania administracyjnego oraz wydanie decyzji nakazującej właścicielowi sąsiedniej działki nr [...] w Ł. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania gruntów z uwagi na jej zalesienie niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podkreślił, że działka sąsiednia była od ponad stu lat użytkowana rolniczo, a zasadzone obecnie jodły mogą osiągnąć nawet 35 metrów. Stwierdził, że nasadzenie 100 drzew leśnych i wysokopiennych na obszarze ok. 8 arów ma wpływ na sąsiednie grunty, scharakteryzowane jako rolne.
Decyzją z dnia 19 lipca 2022 r. organ I instancji odmówił nakazania właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Wskazał, że przedmiotowa działka znajduje się, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na terenie 2.3. MN, tj. terenach różnych form mieszkalnictwa, o niskiej intensywności zabudowy z dopuszczeniem usług i rzemiosła. W świetle ustaleń oględzin organ stwierdził, że nasadzeń sadzonek dokonano na przełomie kwietnia i maja 2021 r., a ich wysokość mieści się w przedziale 10-30 cm. Właściciel przedmiotowej działki oświadczył, że są to sadzonki jodły, sosny i kilka sadzonek liściastych na powierzchni nieprzekraczającej 8 arów, a odległość nasadzeń od działki skarżącego wynosi 5 metrów (zdaniem skarżącego 2 metry). Organ przytoczył definicję lasu z art. 3 pkt 1 lit a-c ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 672) - dalej: "ustawa o lasach" i stwierdził, że teren mniejszy niż 10 arów porośnięty drzewami, ale niesłużący produkcji leśnej, niestanowiący rezerwatu przyrody, niewchodzący w skład parku narodowego ani nie wpisany do rejestru zabytków, nie jest lasem. Samo zadrzewienie terenu nie ma wpływu na zmianę przeznaczenia terenu nieleśnego na leśny.
W wyniku odwołania skarżącego, organ II instancji decyzją z dnia 21 września 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Ł. nr [...] z 17 marca 2003 r., na terenach 2.3. MN dopuszcza się realizację zieleni drzewiasto-krzewiastej. Postanowienia miejscowego planu nie zawierają wskazań w jaki sposób należy prowadzić nasadzenia, nie wyłączają również możliwości sadzenia drzew. W ocenie organu, przewidziana w art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U z 2022 r. poz. 503, z późń. zm.) - dalej: "u.p.z.p." sankcja ma chronić ład przestrzenny przed bezprawnym ignorowaniem ustaleń planu, natomiast nie może służyć rozwiązywaniu konfliktów sąsiedzkich związanych z zacienieniem nieruchomości przez posadzone drzewa, czy rozstrzyganiu o immisjach sąsiedzkich.
W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie.
Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak podniesiono w uzasadnieniu, kluczowe dla rozważań w niniejszej sprawie są unormowania obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z treści planu, przyjętego uchwałą Rady Gminy Ł. nr [...] z dnia 17 marca 2003 r., przedmiotowa działka znajduje się na terenach 2.3 MN. Są to tereny różnych form mieszkalnictwa o niskiej intensywności zabudowy z dopuszczeniem usług i rzemiosła. Co istotne, plan dopuszcza realizację obiektów i urządzeń związanych z działalnością rzemieślniczą i inną działalnością gospodarczą pod warunkiem: "realizacji zieleni drzewiasto-krzewiastej" (§ 11 planu). Zgodnie zaś z § 7 w zagospodarowaniu działek dla budownictwa mieszkaniowego obowiązuje zachowanie co najmniej 20% powierzchni jako trwałej zieleni drzewiasto-krzewiastej. Zdaniem Sądu meriti, powyższe świadczy o tym, że miejscowy plan nie wyklucza nasadzeń na terenach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Wręcz przeciwnie – kładzie on nacisk na zachowanie zieleni drzewiasto-krzewiastej, wyznaczając minimalną proporcję powierzchni trwałej zieleni, a w określonych przypadkach (§ 11) realizacja zieleni jest warunkiem realizacji określonego sposobu wykorzystania nieruchomości, dla zmniejszenia uciążliwości działalności gospodarczej. Plan zatem nie wyklucza posiadania drzew na posesji przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe. Plan nie precyzuje zarazem jaki procent działki ma być urządzony jako trwała zieleń drzewiasto-krzewiasta, wskazując jedynie, że ma to być co najmniej 20%. W świetle powyższego zagospodarowanie działki leżącej w terenach 2.3 MN poprzez realizowanie na jej części o powierzchni co najmniej 20% zazielenienia należy ocenić za pozostające w zgodzie z miejscowym planem. Natomiast zmianą zagospodarowania byłoby przeznaczenie tej działki na teren leśny. Co istotne, dla terenów leśnych plan przewiduje odrębną kategorię 1.2 LS. Przedmiotowa działka nie jest objęta tą kategorią.
Przyjęcie zatem przez organy, że przedmiotowych nasadzeń dokonano na obszarze nieprzekraczającym 8 arów sprawia, że nie została spełniona przesłanka przestrzenna wskazana w ustawie o lasach. Również brak spełnienia kryteriów przyrodniczych, tj. brak pokrycia działki roślinnością leśną, upoważniały organy do prawidłowej konkluzji, że dokonanych w sprawie zadrzewień nie można zakwalifikować jako lasu.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu pierwszej instancji nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 59 ust. 2 i 3 pkt 2 u.p.z.p. Organy obu instancji zasadnie stwierdziły, że właściciel działki sąsiedniej nie dokonał zmiany sposobu zagospodarowania działki niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowych nasadzeń nie sposób zakwalifikować jako lasu. Z kolei samo posiadanie trwałej zieleni na części działki budowlanej mieści się w granicach wyznaczonych przez plan. Podkreślić przy tym trzeba, że niesporny między stronami jest fakt, że nie cała działka sąsiadująca została pokryta zadrzewieniami i pozostała część działki jest wolna od nasadzeń i możliwa do zabudowy.
Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. D. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez przeprowadzenie przez WSA w Krakowie błędnej kontroli legalności postępowania przez organem administracji w zakresie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, prowadzące do dowolnych ustaleń faktycznych, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 59 ust. 2 i ust. 3 pkt. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 3 ustawy o lasach polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu wskutek uznania, że właściciel działki nr [...] nie dokonał zmiany sposobu jej zagospodarowania niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania W SA w Krakowie; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego w taryfowej wysokości oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Punktem wyjścia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów musi być ustalenie treści normy prawnej zawartej w art. 59 ust. 3 u.p.z.p., który reguluje instytucję samowoli urbanistycznej. Dokonując wykładni tego przepisu nie sposób założyć, aby racjonalnie działający ustawodawca - z jednej strony - wyłączył spod jakiejkolwiek kontroli sprawdzenie zgodności zmiany sposobu zagospodarowania terenu niewymagającej pozwolenia na budowę z ustaleniami planu miejscowego, z drugiej zaś strony stworzył prawną możliwość dokonania takiej kontroli w przypadku robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającej zgłoszenia, czy też tylko zmiany sposobu zagospodarowania terenu na terenie nieobjętym planem miejscowym (zob. np. wyroki NSA: z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 6/08, LEX nr 537786; z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1250/15, LEX nr 2328913; z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2882/15, LEX nr 2338359).
Uwzględniając powyższe założenie, w świetle art. 59 ust. 3 u.p.z.p. za zagospodarowanie terenu niezgodne z planem miejscowym należy uznać takie działania, które w sposób oczywisty doprowadzają do sytuacji, kiedy dochodzi do funkcjonalnego przekształcenia terenu, którego skutkiem jest niemożliwość wykorzystania go w sposób zgodny z obowiązującym planem miejscowym. W przepisie tym chodzi zatem o sytuację, kiedy wbrew wynikającym z ustaleń planu miejscowego zakazom lub nakazom określonego rodzaju działań dochodzi do ich złamania i bezprawnego zagospodarowania terenu. Sankcja administracyjna przewidziana tym przepisem ma zatem w tej sytuacji charakter wyjątkowy, chroniąc ład przestrzenny przed bezprawnym ignorowaniem ustaleń planu. Przewidziana w tym przepisie sankcja nie może natomiast służyć rozwiązywaniu konfliktów sąsiedzkich związanych z zacienieniem nieruchomości przez posadzone na nieruchomości sąsiedniej drzewa.
W przedmiotowej sprawie, wbrew kluczowemu zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Działania, które miały miejsce na ww. nieruchomości, czyli zasadzenie drzew, nie uniemożliwiają bowiem zagospodarowania nieruchomości zgodnie z planem miejscowym i nie stanowiły naruszenia jakichkolwiek ustaleń planu miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny w całej rozciągłości podziela stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że przedmiotowa działka znajduje się na terenach 2.3 MN. Są to tereny różnych form mieszkalnictwa o niskiej intensywności zabudowy z dopuszczeniem usług i rzemiosła. Plan dopuszcza realizację obiektów i urządzeń związanych z działalnością rzemieślniczą i inną działalnością gospodarczą pod warunkiem "realizacji zieleni drzewiasto-krzewiastej" (§ 11 planu). Zgodnie zaś z § 7 planu w zagospodarowaniu działek dla budownictwa mieszkaniowego obowiązuje zachowanie co najmniej 20% powierzchni jako trwałej zieleni drzewiasto-krzewiastej. Powyższe świadczy o tym, że miejscowy plan nie wyklucza nasadzeń na terenach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Wręcz przeciwnie – kładzie on nacisk na zachowanie zieleni drzewiasto-krzewiastej, wyznaczając minimalną proporcję powierzchni trwałej zieleni, a w określonych przypadkach (§ 11) realizacja zieleni jest warunkiem realizacji określonego sposobu wykorzystania nieruchomości, dla zmniejszenia uciążliwości działalności gospodarczej. Plan zatem nie wyklucza posiadania drzew na posesji przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe. Plan nie precyzuje zarazem jaki procent działki ma być urządzony jako trwała zieleń drzewiasto-krzewiasta, wskazując jedynie, że ma to być co najmniej 20%. W świetle powyższego zagospodarowanie działki leżącej w terenach 2.3 MN poprzez realizowanie na jej części o powierzchni co najmniej 20% zazielenienia należy ocenić za pozostające w zgodzie z miejscowym planem.
W związku z powyższym zarzuty naruszenia art. 59 ust. 2 i ust. 3 pkt. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 14 ust. 3 ustawy o lasach są nieuzasadnione, a wręcz wskazać należy, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy drugorzędne znaczenie mają kwestie odwoływania się przez Sąd pierwszej instancji do przepisów ustawy o lasach. Jest bowiem rzeczą oczywistą, że przedmiotowa działka nie została zagospodarowana z przeznaczeniem na teren leśny. Dla terenów leśnych plan przewiduje bowiem odrębną kategorię 1.2 LS., natomiast przedmiotowa działka nie jest objęta tą kategorią. Dla oceny danej nieruchomości jako leśnej w rozumieniu przepisów ustawy o lasach, należy bowiem stosować wszystkie przesłanki określone w art. 3 pkt 1 tej ustawy i przyjąć, że jako decydujące dla określenia, czy przedmiotowy grunt ma charakter leśny jest nie tylko ustalenie, czy ma on odpowiednią powierzchnię (kryterium przestrzenne) oraz czy jest pokryty roślinnością leśną (kryterium przyrodnicze), ale także czy jest on przeznaczony do prowadzenia produkcji leśnej (kryterium przeznaczenia). Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach. Nawet okoliczność, że dany grunt jest lasem w znaczeniu przyrodniczym, nie oznacza, że jest lasem z znaczeniu prawnym (por. wyroki NSA: z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1523/15, LEX nr 2282128; z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 308/14, LEX nr 200265; wyrok SA w Łodzi z 31 sierpnia 2020 r., sygn. akt I ACa 638/19, OSA 2021, nr 3, poz. 168.).
Niezasadne są również wskazane w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił materiał dowodowy sprawy jako zebrany i oceniony w sposób zgodny z przepisami K.p.a., w szczególności z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., biorąc pod uwagę oczywistość stanu faktycznego w sprawie, ustaloną na podstawie wizji na gruncie. Organ przeprowadził postępowanie, dokonał oględzin terenu, z których to oględzin został sporządzony protokół.
Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. to wskazać należy, że jest on przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym, stanowiącym że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola obejmuje orzekanie (w szczególności) w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Do naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. może dojść w przypadku, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, nie zaś z tego powodu, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem sądu oraz z uzasadnieniem zaskarżonego orzeczenia. W tej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji miała miejsce i podniesiony zarzut jest całkowicie chybiony. O naruszeniu powyższego przepisu można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli zaskarżonej decyzji, odmawiając rozpoznania skargi, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, względnie zastosował środek nie przewidziany ustawą. W doktrynie oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że to, czy ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem powyższej regulacji (zob. R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004, nr 2, s. 25; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., sygn. II GSK 2991/14, LEX nr 1986877).
W niniejszej sprawie nie można doszukać się takiej zależności. Nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dokonał takiej kontroli, albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia powyższych przepisów ustrojowych.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.