II OSK 1263/21

II OSK 1263/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Piotr Broda
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Sygn. powiązane
II SA/Sz 454/20 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2021-03-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 454/20 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 6 kwietnia 2020 r. nr SKO/WJ/420/668/2020 w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od S. S. na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 454/20, po rozpoznaniu skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 6 kwietnia 2020 r., nr SKO/WJ/420/668/2020, w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego: 1) uchylił zaskarżoną decyzję; 2) zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie na rzecz skarżącego kwotę 997 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Wójt Gminy [...] (Wójt) decyzją z dnia 25 marca 2019 r., nr 12/CP/2019, na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, zwana dalej: "k.p.a."), art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz.1945, zwana dalej: "u.p.z.p."), ustalił na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. (Spółka) lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...], na terenie działki nr [...] w obrębie [...], gm. [...]. Organ I instancji określił w decyzji rodzaj inwestycji jako budowę stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z wieży wolno stojącej o konstrukcji kratowej o wysokości do 62 m n.p.t., posadowionej na rzędnej terenu wynoszącej 20,6 m n.p.m., obejmującej instalację 2 anten sektorowych na azymutach A1-25°, B1-180°, zawieszonych na wysokości 59,5 m m.p.t. W tabeli organ podał obliczenia dla ww. anten sektorowych, obrazujące moc EIRP od 1000 do 2000 W, dopuszczalne nachylenie wiązek głównych, odległość wzdłuż głównej wiązki promieniowania od wieży, minimalną wysokość do osi głównej wiązki promieniowania nad poziomem planowanej zabudowy i powierzchni terenu, maksymalny zasięg występowania obszarów pól E- M o poziomach wyższych od 0,1 W/m2. Organ I instancji podkreślił, że w odległości ok. 420 m od lokalizacji planowanej wieży znajduje się wieża telefonii komórkowej [...], a w odległości ok. 380 m - wieża telefonii komórkowej [...], których wiązki promieniowania nie stykają się z wiązkami promieniowania planowanych anten na terenie działki nr [...]. Nie występuje zjawisko nakładania się wiązek, a tym samym nie występuje zjawisko skumulowanego promieniowania. Na podstawie dokumentacji stwierdzono, że dla pochyleń wiązek promieniowania podanych w tabeli dot. poszczególnych anten - w odległościach do 70 m brak jest miejsc dostępnych dla ludności określonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71, zwane dalej: "rozporządzeniem"). Z opracowania wynika, że planowana inwestycja nie jest zaliczona zarówno do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak i do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Odwołania od powyższej decyzji złożyli S. S. i W. S.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie (Kolegium) decyzją z dnia 30 sierpnia 2019 r., nr SKO/WJ/420/1686/2019, na podstawie art. 138 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235, zwana dalej: "u.u.i.o.ś."), w punkcie 1 - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, zaś w punkcie 2 - umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania W. S..
Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sprzeciw od ww. decyzji kasacyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie prawomocnym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 979/19, uchylił punkt 1 decyzji Kolegium oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd wskazał, że z zaskarżonej sprzeciwem decyzji kasacyjnej nie wynikają przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wadliwie wywiódł, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie odniesiono się do konkretnego opracowania przestawionego przez inwestora, a nadto uznano, że kumulacja działania istniejących już dwóch stacji bazowych z antenami innych operatorów z wnioskowaną nową stacją bazową miałaby polegać na "stykaniu się wiązek promieniowania", a nie na łącznym i wzajemnym oddziaływaniu całych instalacji trzech stacji bazowych. Wójt w decyzji nie powołał się bowiem na okoliczność, aby zachodziło zjawisko stykania się wiązek promieniowania istniejących anten i projektowanych. Wręcz przeciwnie wskazał wyraźnie, że wiązki te nawet ze sobą się nie stykają, co oznacza, że tym bardziej - nie mogą się nakładać, a zatem nie występuje zjawisko kumulacji promieniowania. Nadto, Sąd ocenił, że Kolegium nie dostrzegło, iż organ pierwszej instancji kwalifikację przedsięwzięcia oparł o opracowania przedłożone przez inwestora, na co powołał się wprost w uzasadnieniu decyzji. Przede wszystkim na brak wspólnego oddziaływania projektowanej stacji ze stacjami istniejącymi wskazuje opracowanie pt. "Rozszerzona analiza środowiskowa występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1W/m2". Zdaniem Sądu, Kolegium mocy dowodowej tego opracowania nie podważyło, jak i też nie odniosło się do ustaleń z niego wynikających. Oznacza to, że organ nie dokonał własnej oceny przedłożonych przez inwestora dokumentów, co świadczy o nienależytym wykonaniu ciążących na nim obowiązków. Sąd podkreślił, że skoro organ odwoławczy nie wykazał wad postępowania, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to należy wyeliminować z obrotu prawnego rozstrzygnięcie tego organu jako wydane z naruszeniem ww. przepisu, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kolegium powołaną na wstępie decyzją z dnia 6 kwietnia 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 56 u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję Wójta z dnia 25 marca 2019 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie inwestor przedstawił kwalifikację przedsięwzięcia, analizę występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2, analizę środowiskową. W przywołanym dokumencie analizy występowania obszaru pól elektromagnetycznych, autor opracowania przedstawił wykaz anten, parametry techniczne i maksymalne zasięgi pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych oraz sumaryczne moce EIRP promieniowane izotropowo anten. Obliczone i pokazane na rysunkach zasięgi występowania wartości granicznych pola elektromagnetycznego (powyżej 0,1 W/m2) odpowiadają maksymalnym wartościom, z jakimi stacja może pracować. I tak, obszar takiego oddziaływania obiektu rozciąga się w płaszczyźnie poziomej na odległość 28,6 m od osi wiązki dla wszystkich dwóch azymutów. W obszarze tym nie znajdują się obecnie budynki. Ponadto obszar o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2 rozciąga się na wysokości 56,1 m (najniższa wysokość przy maksymalnym pochyleniu anten) - zatem w obszarze przyjmowanym jako niedostępny dla ludności. Opracowanie wskazuje, że nawet przy uwzględnieniu przyszłej zabudowy o wysokości 10,5 m, nadal obszar o gęstości mocy przekraczającej 0.1 W/m2 rozciągałby się na wysokości 45,2 m (najniższa wysokość przy maksymalnym pochyleniu anten), również w obszarze przyjmowanym jako niedostępny dla ludności. W ocenie Kolegium, obliczenia i zasięgi oddziaływania pokazują, że przedmiotowa planowana inwestycja nie mieści się w katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymagane jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei w dokumencie pn. rozszerzona analiza środowiskowa wskazano, że w odległości około 420 m i 380 m od planowanej wieży stacji bazowej znajdują się stacje bazowe operatorów [...] (10 anten) i [...] (9 anten). W tabelarycznych zestawieniach anten sektorowych dla planowanej stacji bazowej oraz dla stacji już działających innych operatorów wskazano maksymalny zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych o gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2. Maksymalny zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych dla istniejących już stacji bazowych nie pokrywa się z zasięgiem takich pól dla planowanej stacji bazowej, który rozciąga się w odległości 28,6 m od planowanego środka osi dla sektora anten. Organ odwoławczy, wskazując na treść art. 56 u.p.z.p., zaznaczył, że organ pierwszej instancji nie ustalił niezgodności planowanej inwestycji z jakimikolwiek przepisami prawa, a ponadto uzyskał wszystkie wymagane przepisem art. 53 ust. 4 uzgodnienia innych organów i instytucji. Kolegium podkreśliło, że w decyzji o lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej konieczne jest konkretne wskazanie jakiego są to typu anteny, jakiej mocy i wreszcie z ilu anten ma składać się planowana inwestycja, na jakiej wysokości mają być zamontowane oraz kierunek ich usytuowania. W ocenie tego organu, decyzja organu pierwszej instancji w pkt 1 określa parametry techniczne inwestycji w sposób powyżej wskazany. Nadto, decyzja określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, przyrody i krajobrazu, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Zdaniem Kolegium, wymienione ustalenia decyzji są prawidłowe.
Skargę na powyższą decyzję Kolegium z dnia 6 kwietnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył S. S. zarzucając naruszenie: - art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niedoręczenie mu żadnych danych w postaci "decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach" planowanej inwestycji i uniemożliwienie składania zarzutów lub zastrzeżeń albo choćby wyrażenia swego stanowiska co do takiej ewentualnej decyzji; - art. 6 k.p.a., poprzez pominięcie faktu usytuowania spornej inwestycji w obszarze "NATURA 2000" oraz poprzez pominięcie jego praw jako strony; - art. 7 i 8 k.p.a., poprzez nie tylko brak zastosowania art. 10 § 1 k.p.a. i pozbawienie go prawa do wyrażenia swojego stanowiska i do obrony w tym postępowaniu oraz przedstawienia swoich argumentów dla rozważenia przez organ I instancji, co stanowi przesłankę rzetelnego rozpatrzenia sprawy i jej bezstronnego rozstrzygnięcia; - art. 9 k.p.a., poprzez brak jakiegokolwiek informowania go (aż do czasu doręczenia skarżonej decyzji) o jego sytuacji prawnej i o okolicznościach faktycznych, jakie mogą mieć znaczenie w sprawie; - art. 10 § 1-3 k.p.a., poprzez pozbawienie go uprawnienia do obrony i przedstawienia stanowiska w każdym stadium postępowania; - art. 11 k.p.a., gdyż organ I Instancji prowadził postępowanie bez jego udziału nad czym SKO przeszło do porządku, choć powinno tę kwestię badać z urzędu; - art. 12 k.p.a., gdyż skutkiem szybkości organów stało się całkowite pozbawienie go praw i wydanie ostatecznie orzeczenia bez wnikliwego zbadania sprawy (z punktu widzenia obszaru "NATURA 2000"); - art. 13 k.p.a., gdyż z uwagi na do tej pory przedstawione uchybienia nie znalazło się miejsce na jakikolwiek element "polubowności" w załatwieniu sprawy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, motywując swoje rozstrzygnięcie, wskazał, że skarga okazała się zasadna, chociaż z innych powodów aniżeli te, które zostały w niej podniesione. Sąd uznał, że decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 15 k.p.a. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, organ odwoławczy w istocie nie rozpatrzył ponownie sprawy, gdyż przytoczył twierdzenia wynikające z dokumentów przedłożonych przez inwestora, które co do zasady są dokumentami prywatnymi i nie dokonał ich oceny. Nie zwrócił również uwagi, że dokumenty dotyczące anten sektorowych zostały sporządzone w języku angielskim i nie dokonano ich tłumaczenia na użytek zarówno organów prowadzących postępowanie jak i stron postępowania. Sąd dokonując oceny zaskarżonej decyzji z perspektywy podstawowych zasad postępowania administracyjnego (zasad kształtujących właściwy przebieg postępowania) doszedł do przekonania, że organ odwoławczy tym wymogom nie sprostał. Kolegium rozpatrując sprawę w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: "p.p.s.a."), było związane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 979/19. Już w tym wyroku Sąd zwrócił uwagę, że Kolegium nie dokonało własnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (dokumentów złożonych przez inwestora). W decyzji będącej przedmiotem skargi organ odwoławczy nie dostosował się do wytycznych zawartych w ww. wyroku i powtórzył te same błędy, które były powodem uchylenia decyzji z dnia 30 czerwca 2019 r. Nadto, jeśli już dokonał oceny materiału dowodowego to jest to ocena lakoniczna i niepełna. Organ orzekający w takiej sprawie, na podstawie kompletnej dokumentacji powinien samodzielnie zbadać charakter planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, przedstawione dane producenta i obliczenia, w tym złożoną dokumentację. Nadto, wyniki takiej analizy organu powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, z odniesieniem się do dokumentacji, danych w niej zawartych, z powołaniem się i interpretacją przepisów mających w tej kwestii zastosowanie i z wyjaśnieniem stronom jakie konkretnie okoliczności wzięto pod uwagę. Ocena organu nie może ograniczać się tylko do cytowania danych z wniosków czy poszerzonej analizy środowiskowej przedłożonej przez inwestora. Z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy samodzielnie zbadał i ocenił, w oparciu o karty katalogowe anten, dane techniczne urządzeń pochodzące od inwestora, czy maksymalny kąt nachylenia anteny 6º to rzeczywiście maksimum wartości pochylenia danej anteny, nie skonfrontował też z danymi z dokumentów, czy istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki i nie wyjaśnił rzeczowo dlaczego ewentualnie nie jest to możliwe.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. c) i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów:
1) prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię, tj. art. 107 § 1, § 2, § 3 w zw. z art. 16 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 i 2, art. 54 u.p.z.p. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8, oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, poprzez bezpodstawne uznanie, że Kolegium nie rozpatrzyło sprawy w sposób kompletny i prawidłowy;
2) prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z ww. przytoczonymi przepisami prawa materialnego, poprzez zastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i uchylenie zaskarżonej decyzji organu administracji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), mimo niezaistnienia przesłanki do jej uchylenia.
W uzasadnieniu środka zaskarżenia Spółka przedstawiła swoje stanowisko w sprawie odwołując się do treści decyzji Kolegium.
W odpowiedzi na skargę S. S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Na wstępie, odnosząc się do zredagowanych podstaw kasacyjnych stwierdzić trzeba, że zawierają one błędy konstrukcyjne. Przepisy art. 107 § 1 - 3 k.p.a. i art. 16 k.p.a., nie są przepisami prawa materialnego, lecz procesowego. Ponadto, zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji, oczywiście w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone. Naruszenie wskazanych w punktach 1) i 2) przepisów powinno być ujęte w jednym punkcie, choć właściwszym byłoby rozbicie zarzutów, mając na względzie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wskazana wadliwość nie dyskwalifikuje jednakże złożonego środka zaskarżenia.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie w zakresie w jakim zmierza do wykazania, że organy rozstrzygające sprawę należycie rozważyły i oceniły kwestię, czy sporna inwestycja należy do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów rozporządzenia. Należy podzielić zapatrywanie Kolegium, że w przypadku gdy przedmiotem decyzji lokalizacyjnej jest obiekt i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej wówczas konieczne jest ustalenia charakterystycznych parametrów technicznych determinujących wpływ przedsięwzięcia na środowisko i nieruchomości sąsiednie z wyszczególnieniem miejsc dostępnych dla ludności. Kwalifikacji czy planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia postępowania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dokonuje się na podstawie zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. W tej sprawie uczyniono to na podstawie dołączonych do akt sprawy: kwalifikacji przedsięwzięcia, analizy występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości większych lub równych 0,1 W/m2, rozszerzonej analizy środowiskowej.
W tym miejscu zauważyć trzeba, że orzecznictwo sądowoadministracyjne na tle wykładni przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nie było jednolite. Prezentowane były z jednej strony poglądy dopuszczające i wymagające sumowania oddziaływania poszczególnych anten sektorowych (również z innymi przedsięwzięciami), czy wymagające badania maksymalnych możliwości technicznych urządzeń, a z drugiej strony przedstawiano poglądy przeciwne, w których sądy administracyjnej opowiadały się za literalną wykładnią przepisów rozporządzenia nakazujących wyznaczanie równoważnej mocy promieniowana izotropowo dla pojedynczej anteny (zob. np. wyroki NSA: z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2907/12; z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1448/15; z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1194/17; z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 760/18; z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3455/21; z dnia 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1887/19). Pojawiające się w orzecznictwie wątpliwości w powyższym zakresie zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22, w której w odpowiedzi na przedstawione do rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. (postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2022 r. o sygn. akt III OSK 703/21) zagadnienie prawne, "czy na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.) przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny czy też sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu", Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie ww. przepisów jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Przemawiać za tym ma wykładnia, jaka powinna być nadawana tym przepisom, jak również uznanie, że § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia środowiskowego do analizowanego rodzaju instalacji nie może mieć zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu podjętej uchwały wskazał, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej kwalifikowanej pod kątem instalacji radiokomunikacyjnej z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia środowiskowego za "przedsięwzięcie" nie może być uznana każda z anten z osobna. Stacja bazowa z antenami sektorowymi i antenami radiolinii i urządzeniami doprowadzającymi jako całość technologiczna stanowi bowiem jedno "przedsięwzięcie" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia środowiskowego w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.). Z przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika moc ogólnie wiążąca tejże uchwały. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreślił, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie niż wskazanym przez inwestora w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane przez inwestora parametry, m.in. układ i nachylenie do gruntu anten, są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji (zob. też wyrok NSA dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 179/20). Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale podniósł także, że "zakwalifikowanie przedsięwzięcia do wdrożenia postępowania środowiskowego w oparciu o przepisy rozporządzenia z 2010 r., a zbadanie rzeczywistego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko weryfikowane w oparciu o regulacje dotyczące dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych to dwa różne zagadnienia. Ich nieodróżnienie niesłusznie spowodowało sięgnięcie do wykładni funkcjonalnej uzasadnianej potrzebą ochrony życia i zdrowia. Ciężar tej ochrony spoczywa bowiem na innych niż rozporządzenie z 2010 r. regulacjach prawnych. W ustawie Prawo ochrony środowiska w Dziale VI zatytułowanym "Ochrona przed polami elektromagnetycznymi" zawarte są regulacje (art. 121 - 126), których zadaniem jest ochrona przed polami elektromagnetycznymi. Nakładają one na prowadzącego instalacje i jej użytkownika obowiązek wykonywania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia oraz każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie i zgłaszania ich właściwemu organowi (art. 122a). Nakazują też wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska uwzględniać w ramach państwowego monitoringu środowiska zadania związane z okresowymi badaniami kontrolnymi poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. (art. 123). Skonfrontowanie zatem treści § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. z innymi przepisami, w szczególności mającymi na celu ochronę przed polami elektromagnetycznymi wskazuje, że na etapie rozstrzygania o charakterze przedsięwzięcia nie ma podstaw do badania rzeczywistego oddziaływania instalacji na środowisko, a tym samym, że § 3 ust. 1 pkt 8 zawiera kompleksową i wyczerpującą metodę ustalania charakteru przedsięwzięcia, która to metoda ogranicza się do zbadania, czy w osiach głównych wiązek pojedynczych anten, w odległościach zależnych od ich równoważnej mocy promieniowanej izotropowo, znajdują się miejsca dostępne dla ludzi. Parametr z § 3 ust. 1 pkt 8 ani się nie sumuje, ani nie kumuluje, gdyż nie ma ku temu podstaw. Potwierdza to wnioski wynikające z wykładni językowej, a dodatkowo podważa argument tezy przeciwnej, odwołujący się do wykładni funkcjonalnej, że za koniecznością sumowania i stosowania § 3 ust. 2 pkt 3 do instalacji określonych w § 3 ust. 1 pkt 8 przemawiać miałby wzgląd na ochronę zdrowia i życia człowieka. Zapewnienie tej ochrony jest bowiem gwarantowane innymi przepisami.".
Przywołanie powyższego było zasadne, po pierwsze, ze względu na zredagowaną podstawę kasacyjną, po drugie, z uwagi na nieuprawnione stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, że "z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy samodzielnie zbadał i ocenił, w oparciu o karty katalogowe anten, dane techniczne urządzeń pochodzące od inwestora, czy maksymalny kąt nachylenia anteny 6º to rzeczywiście maksimum wartości pochylenia danej anteny, nie skonfrontował też z danymi z dokumentów, czy istnieje możliwość zmiany kierunku wiązki i nie wyjaśnił rzeczowo dlaczego ewentualnie nie jest to możliwe". Jak wyżej zaznaczono, podane przez inwestora parametry, m.in. układ i nachylenie do gruntu anten, są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji, nie ma więc żadnej potrzeby aby dokonywać jakichkolwiek innych ustaleń, niż już dokonane i opisane w decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy decyzją organu odwoławczego.
W niniejszej sprawie organy administracji przeanalizowały, czy przedsięwzięcie znajduje się w katalogu inwestycji, dla których konieczne jest wydanie decyzji środowiskowej, a w konsekwencji uznały, że nie zachodzi potrzeba wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W tym miejscu należy zaznaczyć, że obawy S. S. w głównej mierze związane były z oddziaływaniem spornej inwestycji na zdrowie i życie ludzi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to należy zaaprobować. Akta sprawy wskazują, iż występowanie obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach przekraczających dopuszczalne dotyczy wyłącznie miejsc niedostępnych dla ludności. Organy przeanalizowały powyższe nie tylko pod kątem istniejącej zabudowy, lecz także przy uwzględnieniu przyszłej możliwej zabudowy, wynikającej z miejscowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustaliły też, że maksymalny zasięg występowania obszarów pól elektromagnetycznych dla istniejących już stacji bazowych nie pokrywa się z zasięgiem takich pól dla planowanej stacji bazowej. Sąd I instancji nie wykazał przy tym żadnej konkretnej wadliwości w tym zakresie, poza zarzutem, że organ oparł się na dokumentach przedstawionych przez inwestora, nie weryfikując jednakże w żaden sposób podanych w nich informacji i nie dokonując ich samodzielnej oceny. Przy czym do końca nie wiadomo, czy Sąd Wojewódzki odnosi to ogólnie do sprawy, czy wynika to z przyjętego zapatrywania, że należy dokonać także oceny przy uwzględnieniu "możliwość zmiany kierunku wiązki" anten. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega także pewną niekonsekwencję w stanowisku Sądu I instancji, z jednej bowiem strony zarzuca on organowi odwoławczemu, iż ten "nie dostosował się" do wytycznych zawartych w wyroku WSA z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 979/19 (odnośnie dokonania własnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego), z drugiej wskazuje, że "jeśli już dokonał oceny materiału dowodowego to jest to ocena lakoniczna i niepełna". Aktualne przy tym pozostają spostrzeżenia poczynione wyżej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zupełnie nietrafny jest natomiast zarzut naruszenia art. 16 k.p.a. Przepis ten zawiera trzy paragrafy, zaś skarga kasacyjna nie precyzuje o który konkretnie chodzi. Pełnomocnik skarżącego, jak się wydaje, próbował zwrócić uwagę na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikających z tego przepisu. Jednak zasada ta dotyczy decyzji ostatecznych i prawomocnych, czyli takich które nie zostały zaskarżone do sądu administracyjnego. Rola sądu administracyjnego została przez ustawodawcę ukształtowana poprzez przyznanie mu kompetencji do sprawowania sądowej kontroli administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wobec tego sąd administracyjny kontrolując decyzję organu administracji publicznej może ją wyeliminować z obrotu prawnego, jeżeli uzna, że z powodu tkwiących w niej wad nie może ona kształtować sytuacji prawnej strony. Trudno zatem doszukiwać się w ogóle możliwości naruszenia przez sąd tego przepisu, jeżeli realizował swoje ustrojowe kompetencje, a także w sytuacji gdy przedmiotem kontroli była decyzja wydana w trybie zwykłym. Autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił również szczegółowo zarzutu dotyczącego naruszenia art. 52 ust. 1 i ust. 2 i 54 u.p.z.p. Przepis art. 52 u.p.z.p. wskazuje na czyj wniosek może nastąpić ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz wskazuje niezbędne elementy tego wniosku, art. 54 u.p.z.p., pomijając, że składa się z ustępów i punktów, a rzeczą wnoszącego skargę kasacyjną jest wskazanie najmniejszej jednostki redakcyjnej danego przepisu, jest skierowany do organów bowiem wskazuje, co powinna określać decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła w jaki sposób doszło do naruszenia ww. przepisów, a także art. 107 § 1 - 3 k.p.a. Na marginesie, autor skargi kasacyjnej redagując zarzut odnoszący się do ww. przepisów zapewne zmierzał do wykazania braku ich naruszenia w toku postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zwolniony zatem został od czynienia rozważań w tym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny, w związku z uznaniem, że wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została zasadniczo oparta na usprawiedliwionej podstawie, a zarzuty skargi S. S. mają charakter ogólny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.