II OSK 1261/22

II OSK 1261/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gl 49/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-02-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 15 ust. 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1064
art. 104 ust. 2, art. 108 ust. 2
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Gierałtowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 49/22 w sprawie ze skargi Gminy Gierałtowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 12 listopada 2021 r., nr IFIII.4131.1.52.2021 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego w części dotyczącej nieważności § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr XL/289/2021 Rady Gminy Gierałtowice z dnia 6 października 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Paniówki - Etap I; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy Gierałtowice kwotę 960 (dziewięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 49/22 oddalił skargę Gminy Gierałtowice na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 12 listopada 2021 r., nr IFIII.4131.1.52.2021, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W dniu 6 października 2021 r. Rada Gminy Gierałtowice podjęła uchwałę nr XL/289/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Paniówki - Etap I.
W § 7 ust. 2 uchwały, ustalono zasady ochrony środowiska oraz racjonalnego wykorzystania powierzchni ziemi na terenach górniczych. Zawarto w nich szereg ustaleń chroniących tereny i ich mieszkańców przed negatywnymi skutkami eksploatacji górniczej.
Wojewoda Śląski wydał w dniu 12 listopada 2021 r., rozstrzygnięcie nadzorcze, którym stwierdził nieważność powyższej uchwały w części tekstowej, zawartej w § 7 ust. 2 pkt 2; w części graficznej: teren bez oznaczeń literowych i cyfrowych, w kolorze beżowym ciemnym, położony na północ od terenu oznaczonego symbolem 31M,U oraz na wschód od terenu oznaczonego symbolem 16MNU; - tereny oznaczone symbolami 23WS, 24WS, 25WS.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. poprzez to, że w § 7 ust. 2 pkt 2 zawarto warunki, jakie powinny być spełnione przy planowaniu eksploatacji, tym samym przekraczając swoje uprawnienia i stanowiąc o wymogach, które zgodnie z art. 108 ust. 2 pkt 2 lit.b, f, h ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1064 ze zm., dalej: "u.p.g.g.") regulowane są przez plan ruchu zakładu górniczego. Ustalenia dotyczące warunków, jakie należy spełnić planując eksploatację złoża mogą być nakładane przez właściwe organy nadzoru górniczego w drodze decyzji, zatwierdzającej plan ruchu górniczego – zgodnie z art. 108 ust. 11 u.p.g.g., a nie przez radę gminy w drodze uchwały w sprawie planu miejscowego.
Wojewoda odwołał się do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 kwietnia 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 511) w szczególności do § 2, twierdząc że kwestie podniesione w § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały dotyczą etapu sporządzenia projektu zagospodarowania złoża. Art. 15 ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") upoważnia radę gminy do wprowadzenia szczegółowych warunków zagospodarowania terenów ograniczeń w ich użytkowaniu, co do których gmina posiada informacje o możliwych negatywnych skutkach wynikających z planowanej eksploatacji. Jednak projektowanie sposobu eksploatacji zarezerwowane zostało właściwym organom nadzoru górniczego. W tych warunkach w ocenie Wojewody § 7 ust. 2 pkt 2 lit.a-c uchwały należy uznać za wykraczający poza kompetencje rady gminy wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 u.p.z.p., a tym samym za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.
Gmina Gierałtowice, zaskarżając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej stwierdzenia nieważności postanowień § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 108 ust. 2 pkt 2 lit b, f, g, h u.p.g.g., poprzez błędne uznanie, że postanowienia § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały Rady Gminy Gierałtowice z dnia 6 października 2021 r. naruszają ww. przepis poprzez przekroczenie uprawnień i ustanowienie wymogów, które regulowane są przez plan ruchu zakładu górniczego. Wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w części dotyczącej nieważności postanowień § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W skardze wskazano m.in., że w miejscowych planach obejmujących obszary występowania złóż należy, w oparciu opracowania ekofizjograficzne oraz ustalenia prognoz oddziaływania na środowisko, określić stosownie do potrzeb szczegółowe zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Zaakcentowano też, że działalność przedsiębiorstw górniczych, będących kolejnymi właścicielami koncesji, nie została nigdy poddana ocenie oddziaływania na środowisko.
W zakresie ustaleń zawartych w § 7 ust. 2 pkt 2 lit.a, b, c, uchwały wyjaśniono, że Rada Gminy traktuje przedmiotowy plan jako akt sporządzony dla terenu górniczego w oparciu o art. 104 ust. 2 u.p.g.g. Stosownie zaś do art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm., dalej: "u.p.o.ś."), w miejscowym planie ustala się warunki realizacji przedsięwzięć, umożliwiające uzyskanie optymalnych efektów w zakresie ochrony środowiska. Wydobywanie kopalin jest zaś przedsięwzięciem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 247 ze zm.).
W przypadku sołectwa Paniówki, część obszaru jest położona w granicach terenu górniczego O., utworzonego na mocy koncesji [...] nadanej przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa dnia 21 marca 1994 r., zmienionej decyzjami: z dnia 19 sierpnia 1994 r., z dnia 17 grudnia 1996 r., z dnia 23 lutego 1998 r. oraz z dnia 19 grudnia 2001 r. Koncesja [...] miała wygasnąć dnia 31 grudnia 2019 r., jednakże decyzją Ministra Środowiska z dnia 21 grudnia 2018 r. jej ważność została przedłużona do końca 2043 r., bez wydania wcześniejszej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.
Zgodnie zaś z pkt 5 lit. c koncesji, Kopalnia Węgla Kamiennego B. jest zobowiązana do wydobywania kopalin w sposób zgodny z wymaganiami ochrony środowiska określonymi w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz nienaruszający określonego tym planem przeznaczenia.
Wobec powyższego skarżąca uważa kwestionowane ustalenia planu za niezbędne do wypełnienia nałożonych na nią obowiązków, wynikających z art. 104 ust. 4 u.p.g.g., art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 72 ust. 1 u.p.o.ś., w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził przede wszystkim, że argumenty zawarte w skardze odnoszą się do § 7 ust. 1, 3, 4, 5 , 6, 7, 8, 9 uchwały, których to Wojewoda nie kwestionuje.
W piśmie z dnia 17 lutego 2022 r. skarżąca podniosła, że regulacja zawarta w § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały dotyczy nie obszaru górniczego lecz terenu górniczego i jej celem jest ochrona przed degradacją tego terenu i skutkami eksploatacji górniczej np. obniżeniem terenu. Podkreśliła, że kwestionowane przez Wojewodę ustalenie było uzgodnione z Okręgowym Urzędem Górniczym w Gliwicach i nie zostało podważone. Stwierdziła dalej, że udział Gminy w procedurze zatwierdzania planu ruchu górniczego jest iluzoryczny, gdyż opinie organu wykonawczego gminy nie są wystarczająco uwzględniane przez organ koncesyjny.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wskazał, że przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego przez Sąd wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa.
Według stanowiska Sądu, regulacja zawarta w § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały wykracza poza przyznane radzie gminy kompetencje. Ustawodawca dał gminie możliwość określenia zasad zagospodarowania terenów podlegających ochronie, a na mocy art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. – szczegółowych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, z którego gmina była uprawniona skorzystać, będąc świadomą negatywnych skutków działalności górniczej. Jednak wymieniona kompetencja nie uprawniała gminy do określania np. dostosowywania odkształceń terenu do stanu technicznego obiektów budowlanych czy ograniczania zmian ukształtowania terenu i stosunków wodnych.
Zakwestionowane przez Wojewodę ustalenia planu nie stanowią bowiem o sposobie zagospodarowania i zasadach zabudowy, a w istocie odnoszą się do warunków i sposobu eksploatacji złóż. Zdaniem Sądu zasadnie Wojewoda podkreśla, że kwestionowana regulacja dotyczy warunków i działań podejmowanych przez przedsiębiorcę górniczego przy planowaniu eksploatacji, czyli całokształtu działań regulowanych planem ruchu zakładu górniczego.
Sąd podkreślił, że gmina może działać tylko i wyłącznie w zakresie udzielonego jej upoważnienia i posiadanych kompetencji. Uprawnienia takie nie wynikają natomiast z art. 15 ust. 2 pkt 7 czy pkt 9 u.p.z.p., nie mają także umocowania w art. 71, i art. 72 u.p.o.ś.
Sąd uznał za niezasadny argument, że podstawę kwestionowanej regulacji stanowiło obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, a jej usunięcie spowoduje brak zgodności tego planu ze studium.
Odnosząc się z kolei do argumentu, że przedmiotowy plan jest planem zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego, o którym mowa w art. 104 ust. 2 u.p.g.g., Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że analizowany plan należy traktować jako zwykły plan miejscowy sporządzany na podstawie przepisów u.p.z.p., którego ustalenia dotyczące terenów górniczych, zostały określone na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 2 i pkt 7 u.p.z.p. Wskazał też na marginesie, że zgodnie z art. 104 ust. 6 u.p.g.g., koszty sporządzenia projektu planu, o którym mowa w ust. 2, ponosi przedsiębiorca. Z akt sprawy nie wynika zaś by powyższe koszty poniósł przedsiębiorca.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Gmina Gierałtowice, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok został zaskarżony w całości.
Wyrokowi zarzucono:
1) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."):
a) art. 104 ust. 2 u.p.g.g., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Paniówki - etap I uchwalony uchwałą nr nr XL/289/2021 z dnia 6 października 2021 r. Rady Gminy Gierałtowice (dalej: "uchwała") nie jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego w rozumieniu ww. przepisu, podczas gdy podstawa prawna działania Gminy, tj. art. 104 ust. 2 u.p.g.g., została ujawniona w pierwszym akapicie uchwały o przyjęciu planu miejscowego będącego przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego - Wojewoda Śląski nie podważył tej podstawy prawnej w rozstrzygnięciu nadzorczym, a zatem nie zakwestionował uchwalenia planu jako planu terenu górniczego;
b) art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. i art. 108 ust. 2 pkt 2 lit. b, f, h u.p.g.g. oraz § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia MŚ, poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że § 7 ust. 2 pkt 2 lit a - c uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Paniówki – etap I należy uznać za wykraczający poza kompetencje rady gminy i ustanawiający wymagania, które mogą być regulowane wyłącznie przez plan ruchu zakładu górniczego, w szczególności zaś poprzez uznanie, że ww. postanowienie uchwały odnosi się w niedopuszczalny sposób do warunków i sposobu eksploatacji złóż, podczas gdy ww. postanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mieści się w kompetencjach planistycznych gminy w świetle art. 104 ust. 4 u.p.g.g.;
c) art. 108 ust. 2 pkt 2 u.p.g.g., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że ww. przepis zastrzega wyłączną kompetencję przedsiębiorcy górniczego do regulowania wskazanych w przepisie kwestii, podczas gdy z porównania ww. przepisu z art. 104 ust. 4 u.p.g.g. wprost wynika, że przepisy te dopuszczają normowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego oraz w planie ruchu zakładu górniczego kwestii zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, ochrony środowiska oraz obiektów budowlanych; kompetencje te nie są wykluczające, ale mają różny stopień ogólności - uchwała swoimi postanowieniami zapewnia spójność/integralność szczegółowych działań przyjmowanych w planach ruchu zakładu górniczego;
d) art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3, art. 72 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 5, ust. 4, i 73 ust. 1 u.p.o.ś. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przypadku wyeliminowania § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały nie dojdzie do naruszenia zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gierałtowice, a zasady ochrony złóż kopalin oraz zasady ochrony środowiska dotyczące przedsięwzięć obejmujących eksploatację złóż kopalin realizowane są w pozostałej treści § 7 przedmiotowej uchwały, podczas gdy w ocenie organu stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie powoduje brak zgodności planu ze Studium, narusza zasadę zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska jako podstawę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uniemożliwia gminie realizację obowiązku uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wszystkich niezbędnych wymagań związanych z ochroną środowiska;
e) art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, że władze publiczne zobowiązane są do ochrony środowiska i prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, czego wyrazem w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Paniówki jest m.in. § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały;
f) art. 23 ust. 2a oraz art. 108 ust. 6b u.p.g.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ww. przepisy zapewniają organowi gminy możliwość wpływania na ustalenia zawarte w koncesji i planie ruchu zakładu górniczego, podczas gdy możliwość ta jest iluzoryczna, bowiem negatywne opinie organu gminy i wskazana w nich argumentacja nie są brane pod uwagę ani przez organ koncesyjny, ani przez organ nadzoru górniczego, który zatwierdza plan ruchu zakładu górniczego, co w konsekwencji prowadzi do nieuwzględniania w ww. dokumentach wymagań związanych z ochroną elementów środowiska przed degradacją związaną z eksploatacją złóż, wobec powyższego w ocenie organu stwierdzenie nieważności zapisów § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały wpływać będzie na trwałą niemożność zagospodarowania terenu górniczego, nieodwracalną degradację powierzchni, a także powstanie dotkliwych szkód i znaczące zwiększenie się zagrożenia powodziowego;
2) naruszenie prawa procesowego (art, 174 pkt 2 p.p.s.a), które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.
a) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem okoliczności wynikających z akt niniejszej sprawy w szczególności z pominięciem faktu, że:
- opiniowanie przez wójta wydania koncesji przedsiębiorcy górniczemu i zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego ma charakter iluzoryczny, a wskazana w opiniach argumentacja dotycząca potrzeby ochrony konkretnych składników środowiska nie jest brana pod uwagę ani przez organ koncesyjny, ani przez organ nadzoru górniczego,
- zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gierałtowice i opracowania ekofizjograficznego zobowiązywały organ do uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Paniówki postanowień § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały,
- naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w niniejszej sprawie kluczowe jest ustalenie zakresu kompetencji planistycznych rady w kontekście konieczności uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska, co znajduje swój wyraz z treści Studium i opracowania ekofizjograficznego, na które to okoliczności każdorazowo w swoich opiniach do organu koncesyjnego i organu nadzoru górniczego zwraca uwagę organ wykonawczy gminy w konsekwencji; brak rzeczywistego rozważenia opisanych powyżej zależności spowodował oddalenie skargi; gdyby WSA w Gliwicach nie pominął wskazanych okoliczności to mógłby dojść do przekonania, że skarga jest zasadna;
b) art. 133 § 1 w z w. z art. 134 § 1 w z w. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie zarzutów podniesionych w piśmie z dnia 18 lutego 2022 r. w zakresie różnicy w pojęciach obszaru górniczego, którego dotyczy plan ruchu zakładu górniczego i terenu górniczego, którego dotyczy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i brak rozpatrzenia okoliczności, że teren górniczy i obszar górniczy to obszary przestrzeni, które nie mają części wspólnych i w żadnym miejscu nie łączą się ze sobą, ani na siebie nie nakładają, co wykluczałoby możliwość przyjęcia, że § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały wykracza poza kompetencje planistyczne gminy, wchodząc w regulacje zastrzeżone dla normowania przez plan ruchu zakładu górniczego - naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pominięcie ww. zarzutu i brak jego rozpatrzenia skutkowało oddaleniem skargi; gdyby WSA w Gliwicach rozpoznał ww. zarzut to mógłby dojść do przekonania, że skarga jest zasadna.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie, w razie uznania, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona – uchylenie, wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego, w części dotyczącej postanowień § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały nr XL/280/2021 z dnia 6 października 2021 r. Rady Gminy Gierałtowice w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Paniówki - etap I oraz zasądzenie od Wojewody Śląskiego na rzecz Gminy Gierałtowice, zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż większość z podniesionych w niej zarzutów nie jest zasadna.
Odnosząc się do zarzutu zawartego w pkt 1 a. należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru sołectwa Paniówki - etap I nie jest planem miejscowym terenu górniczego, o którym mowa w art. 104 ust. 2 u.p.p.g. Z treści ustaleń tego planu nie wynika bowiem, by przyczyną jego sporządzenia stały się przewidywane istotne skutki dla środowiska wywołane działalnością określoną w koncesji, stosownie do art. 104 ust. 2 u.p.p.g. Potwierdza to dodatkowo, przywołany przez Sąd, brak w aktach sprawy jakiejkolwiek dokumentacji świadczącej o poniesieniu przez przedsiębiorcę kosztów sporządzenia projektu planu bądź jego części.
To zaś, że – jak wskazuje skarżąca – w treści zaskarżonej uchwały został wymieniony art. 104 u.p.g.g., jako prawna podstawa jej podjęcia nie oznacza, że faktycznie przepisy tego artykułu stanowią składową prawnej podstawy tejże uchwały. Brak odniesienia w tym względzie organu nadzoru nie świadczy o prawidłowości przywołania ww. przepisu.
Z tych też względów nie sposób zgodzić się zarzutami skargi kasacyjnej przedstawionymi zarówno w pkt. 1 a., jak też w pkt. 1 c.
Podstawa uznania skargi kasacyjnej za uzasadnioną tkwi w błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., o której mowa w zarzucie sformułowanym w pkt. 1 b. Ustalenia określone w § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały zawierają wytyczne, zbliżone w swym charakterze do norm programowych, mające na celu ograniczenie skutków eksploatacji złóż, jakie eksploatacja ta może wywołać na powierzchni ziemi terenów górniczych, mieszczą się w zakresie kompetencji organów gminy, zobligowanych do określenia w planie miejscowym sposobów zagospodarowania terenów górniczych. Nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest również podnoszone przez skarżącą pozytywne stanowisko organu nadzoru górniczego w zakresie terenów górniczych objętych granicami planu miejscowego.
Mając na względzie powody zakwestionowania trafności zarzutu zawartego w pkt 1 a., należało tym samym uznać za niezasadne zarzuty naruszenia pozostałych przepisów wymienionych w pkt 1 b.
Kolejny zarzut, wskazany w pkt. I d., nie zasługuje na uwzględnienie. Należy przede wszystkim zaznaczyć, że skarżąca nie wskazała w nim ani w uzasadnieniu do skargi kasacyjnej, który bądź które z ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gierałtowice zostałyby naruszone w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały. Ustalenia te zostały wskazane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W tym zakresie skarżąca wskazała na treść pkt 5.11. Studium. Odnosząc się do oceny wpływu § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały na zgodność planu miejscowego ze Studium, należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który stwierdził, że zasady ochrony środowiska dotyczące przedsięwzięć obejmujących eksploatację złóż kopalin zostały określone w pozostałej treści § 7 ust. 2 uchwały. Ustalenia § 7 ust. 2 pkt 2 same w sobie nie wyznaczają wprost powinnego zachowania, wskazują jedynie cel, do którego należy dążyć, a którym jest ograniczenie skutków eksploatacji złóż w odniesieniu do powierzchni ziemi.
Przedstawione powody czynią niezasadnym również i zarzut sformułowany w pkt. I e., to jest zarzut naruszenia art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, że władze publiczne zobowiązane są do ochrony środowiska i prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom, czego wyrazem w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Paniówki jest – zdaniem skarżącej – m.in. § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały.
Z kolei zarzut wskazany w pkt. I f. koncentruje się na ocenie skuteczności art. 23 ust. 2a oraz art. 108 ust. 6b u.p.g.g. Skarżąca, tak jak w skardze do Sądu I Instancji, kwestionuje wynikający z tych przepisów wpływ opinii wójta dotyczącej planu zakładu górniczego oraz uzgodnienia treści koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji, podziemne składowanie odpadów albo podziemne składowanie dwutlenku węgla, dokonywanego przez ten organ. Przedstawione przez skarżącą poglądy w tym względzie nie mają jednak znaczenia w dla oceny legalności § 7 ust. 2 uchwały.
Dlatego również i ten zarzut nie został uwzględniony.
Nie zasługują na uwzględnienie także i zarzuty naruszenia prawa procesowego (pkt 2 a. i b.).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z pominięciem okoliczności wynikających z akt sprawy należy zauważyć, że orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania przed organami oraz przed sądem, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., który przewiduje, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zatem do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi, gdy sąd wyjdzie poza ten materiał. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). Przepis ten nie służy natomiast kwestionowaniu oceny przez sąd materiału dowodowego i ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którą nie zgadza się strona skarżąca (por. wyroki NSA z: 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10, LEX nr 1132105).
Także zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie zarzutów podniesionych w piśmie z dnia 18 lutego 2022 r. (z akt sprawy wynika, że pismo to posiada datę 17 lutego 2022 r. a zostało doręczone 18 lutego 2022 r.) w zakresie różnicy w pojęciach obszaru górniczego, którego dotyczy plan ruchu zakładu górniczego i terenu górniczego, nie znajduje uzasadnienia. Zważywszy na wskazane powyżej wyjaśnienia dotyczące art. 133 § 1 p.p.s.a. należy dodać, że rozstrzyganie sądu "w granicach danej sprawy", o którym mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy niż ta, w odniesieniu do której wniesiono skargę. Zarzut ten wobec wyroku Sądu I instancji jest nieuzasadniony, ponieważ skarżąca nie wykazała, że Sąd ten dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy, w szczególności że odnosił się do innego stanu faktycznego niż wskazany w skardze.
Ponadto należy zaznaczyć, że kwestia kompetencji organu do dokonywania ustaleń określonych § 7 ust. 2 pkt 2 uchwały, nie wiąże się z tym, czy ustalenia te odnoszą się do terenu górniczego, czy do obszaru górniczego.
Na marginesie trzeba zaznaczyć, że twierdzenie skarżącej, iż teren górniczy i obszar górniczy to obszary przestrzeni, które nie mają części wspólnych i w żadnym miejscu nie łączą się ze sobą, nie znajduje potwierdzenia w treści definicji obu terenów. Twierdzeniom skarżącej przeczy też część graficzna przedmiotowego planu w sekcjach 3 i 4.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 148 oraz 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.