II OSK 1257/24

II OSK 1257/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Sygn. powiązane
I SAB/Wr 380/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-03-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt I SAB/Wr 380/23 w sprawie ze skargi A. G. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 5 marca 2024 r., sygn. akt I SAB/Wr 380/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA we Wrocławiu") po rozpoznaniu skargi A. G. obywatela Republiki Armenii (dalej: cudzoziemiec, strona) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ", "skarżący kasacyjnie") postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej: stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i prowadził postępowanie przewlekle (pkt I), które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); zobowiązał organ do wydania aktu kończącego postępowanie w terminie 14 dni od daty przekazania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III); przyznał od Wojewody na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 300 zł (pkt IV); zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt V).
2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
2.1. Wnioskiem z 17 sierpnia 2022 r. (wpływ do organu) cudzoziemiec wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej. Organ, 20 września 2022 r. zwrócił się w trybie art. 223 w związku z art. 207 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.; dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c.") do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemcu. Dalej, 27 września 2022 r. wezwał do osobistego stawienia się w Urzędzie, uzupełnienia wniosku oraz dokumentów. Cudzoziemiec przybył do Urzędu 7 listopada 2022 r. Wobec braku aktywności organu strona wniosła ponaglenie z 31 lipca 2023 r. a następnie skargę z 21 sierpnia 2023 r. na bezczynność i przewlekłość Wojewody. Pismem z 25 września 2023 r. organ zawiadomił o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania.
2.2. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 5 marca 2024 r., WSA we Wrocławiu uwzględnił skargę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej opieszałości w sprawie z wniosku strony, naruszając zasady i terminy określone w art. 35, art. 36, art. 37 § 4 oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a., a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a.. Podkreślono, że od uzupełnienia braków formalnych wniosku połączonych z osobistym stawiennictwem cudzoziemca w urzędzie biegł termin 6-miesięczny na załatwienie wniosku. W szczególności sąd pierwszej instancji stwierdził, że mając na uwadze zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.; dalej: "ustawa o pomocy" lub "specustawa ukraińska"), który został zakreślony w jej art. 1 ust. 1 i ust. 2, przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę w niniejszej sprawie, bowiem strona skarżąca nie jest obywatelem Ukrainy i nie przybyła na teren RP w związku z rosyjską agresją na to państwo, dokonaną 24 lutego 2022 r., w konsekwencji pozostają one bez wpływu na kontrolę legalności tego postępowania, dokonywaną przez sąd administracyjny. Mając na uwadze czas trwania postępowania oraz błędny sposób postępowania sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2, art. 30 i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP uznano, że bezczynność i przewlekłość organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec braku informacji o wydaniu przez Wojewodę decyzji, zobowiązano organ do jej wydania. Przyznając stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 300 zł uznano, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście okoliczności faktycznych sprawy oraz sposobu postępowania organu pozostającego w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, zasadą demokratycznego państwa prawa i prawem do dobrej administracji. Wyższą, niż zasądzona, sumę pieniężną uznano za zbyt wygórowaną.
3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit.c, ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy poprzez stwierdzenie bezczynności i przewlekłości organu z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100c ust. 4 ustawy o pomocy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy w okresie do 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa;
2) art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1 lit.c, ust. 3 i ust. 4 ustawy o pomocy poprzez stwierdzenie bezczynności i przewlekłości organu z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy w okresie do 30 czerwca 2024 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Powyższe uchybienia zdaniem organu miały istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziły do bezzasadnego uwzględnienia wniosków skargi w zakresie ustalenia bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia przez niego postępowania, i to z rażącym naruszeniem prawa, oraz zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, mimo że zgodnie z 100c i 100d ustawy o pomocy takie orzeczenie nie mogło zostać wydane. Uwzględnienie wskazanego reżimu prawnego w postępowaniach wobec cudzoziemców w sposób oczywisty zmienia sposób oceny terminowości pracy organów w takich postępowaniach.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
4. Pismem z 8 maja 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjna cudzoziemiec wniósł o oddalenie skargi w całości; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
5.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
5.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
5.3. Zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej. W sprawie niniejszej kwestią o zasadniczym znaczeniu jest zagadnienie podmiotowego zakresu zastosowania art. 100c i 100d ustawy o pomocy. WSA we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku przyjął, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy dotyczą wyłącznie obywateli Ukrainy, i to tylko tych obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. W ocenie Wojewody, sporne przepisy ustawy o pomocy odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, a zatem również do skarżącego, który jest obywatelem Republiki Armenii i ubiega się o udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.
5.4. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 206/24; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22; 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1301/24; 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1341/24; 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1890/24; 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2146/24 i II OSK 2212/24, 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2515/24; 4 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2344/24; 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2299/24; 13 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1710/24 - CBOSA). W tym kontekście należy przypomnieć, że w analizowanych przepisach art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro specustawa ukraińska nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego.
5.5. W utrwalonym i jednolitym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że art. 100c i 100d nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24 - CBOSA). Wskazać należy, że art. 100c i 100d ustawy o pomocy nie wyłączają prawa do sądu, ale wprowadzają tylko jego czasowe ograniczenie i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach dotyczących zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4). Ograniczenie to nie jest przy tym dowolne, ale uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Równocześnie należy zastrzec, że sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyrok NSA z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24 oraz wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24 - CBOSA). Tym samym, ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d specustawy ukraińskiej. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa).
5.6. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej wpłynął do organu 17 sierpnia 2022 r. W tym okresie obowiązywał już art. 100c specustawy ukraińskiej (przepis ten wszedł w życie 15 kwietnia 2022 r.), zaś w dniu orzekania przez WSA we Wrocławiu obowiązywał art. 100d tej ustawy. W okresie obowiązywania tych przepisów terminy na załatwienie spraw nie biegły (art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 specustawy ukraińskiej), a tym samym nie można mówić o bezczynności i przewlekłości organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
5.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę.
5.8. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d specustawy ukraińskiej, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.