II OSK 1257/22

II OSK 1257/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Małgorzata Miron /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2074/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-12
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2013 poz 1409
art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 3, art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, z art. 35 ust. 1 pkt 4, art. 15a ust. 6 i ust. 10
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 37b
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 471
art. 25
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2013 poz 1235
art. 71 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
§ 3 ust. 1 pkt 56 lit. a
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA z 2025 r. nr. 5 poz. 76
Tezy
Prawidłowe rozumienie treści przepisu art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) prowadzi do wniosku, że art. 37b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) ma zastosowanie również do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Prokuratora Okręgowego w Poznaniu i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2074/21 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 sierpnia 2021 r. znak: DOA.7110.457.2020.DKA w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz X sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu na rzecz X sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2074/22, po rozpoznaniu skargi X. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 16 sierpnia 2021 r. znak: DOA.7110.457.2020.DKA w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji: (I.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; (II.) zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 734 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Starosta [...] (dalej: "Starosta") decyzją z 20 maja 2015 r. nr 202/155 (dalej: "decyzja Starosty") zatwierdził projekt budowlany i udzielił X. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "Spółka") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...] położonych w [...], gmina [...]. Decyzja stała się ostateczna 5 czerwca 2015 r.
Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda"), w związku ze sprzeciwem Prokuratora Okręgowego w Poznaniu (dalej: "Prokurator") z 16 lipca 2020 r. i wnioskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu (dalej: "RDOŚ") z 23 lipca 2020 r., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty.
Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie Wojewoda decyzją z 30 listopada 2020 r. znak: IR-IV.7840.43.2020.12 (I.) odmówił stwierdzenia nieważności ww. ostatecznej decyzji Starosty oraz (II.) stwierdził, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Decyzję tę wydano w oparciu o art. 104 § 1 i 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.").
Oceniając merytorycznie decyzję Starosty Wojewoda wskazał na art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 – wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji; dalej: "Prawo budowlane").
Wyjaśnił, że inwestycja została zaprojektowana na obszarze objętym uchwałą Rady Miejskiej w [...] z [...] nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. [...]; – dalej: "plan miejscowy"). Zdaniem Wojewody inwestycja nie narusza rażąco ustaleń planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu. Nie stwierdzono również rażącego naruszenia innych przepisów tego planu dotyczących szczegółowych parametrów zabudowy, w tym wysokości budynków oraz obsługi komunikacyjnej.
Organ ocenił projekt budowlany pod kątem wymagań ochrony środowiska, w szczególności określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm. – wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji; dalej: "ustawa środowiskowa"). Zaznaczył, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a katalog wskazanych przedsięwzięć określony został w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm. – wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji; dalej: "rozporządzenie z 2010 r.").
Z analizy akt sprawy wynika, że zamierzenie budowlane zaprojektowano na obszarze Natura 2000 Obszaru [...]. Oceniając przedmiotowe przedsięwzięcie pod kątem jego zgodności z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. a rozporządzenia z 2010 r. organ wyjaśnił, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku wielorodzinnego oraz towarzyszącego budynku gospodarczego wynosi łącznie 10.570,9 m2 (budynek mieszkalny wielorodzinny – 10.378,9 m, zaś budynek gospodarczy – 192 m2). Nie zostały więc przekroczone limity określone dla tego rodzaju przedsięwzięć w rozporządzeniu.
Wojewoda w ramach oceny projektu budowlanego podkreślił, że dla inwestycji zaprojektowano również miejsca postojowe naziemne i w podziemnych halach garażowych. W sumie zaprojektowano 98 miejsc parkingowych (w tym 6 miejsc dla osób niepełnosprawnych) – 74 w halach garażowych (3 hale) i 24 miejsca na terenie przyległym do budynku (vide: tom IIIA projektu budowlanego str. 7, tom I str. 49-51). Łączna powierzchnia zaprojektowanych hal garażowych wskazana w projekcie budowlanym wynosi 2.911,92 m2 (hala garażowa nr 1, poziom -1, powierzchnia 1.169,04 m2; hala nr 2, poziom 0, powierzchnia 592,52 m2; hala nr 3, poziom 0, powierzchnia 1.150,36 m2). Zgodnie z danymi zawartymi na str. 7 tomu I projektu budowlanego zaprojektowano również zewnętrzne miejsca postojowe w liczbie 24 na dziedzińcu (w tym 2 dla osób niepełnosprawnych) – z rzutów kondygnacji wynika jednak, iż zaprojektowano 22 miejsca na zewnątrz budynku (vide: tom IIIA projektu budowlanego, str. 50). W projekcie budowlanym nie określono jednoznacznie ich łącznej powierzchni, jednak w dacie wydania decyzji Starosty minimalne wielkości miejsc postojowych wynosiły dla samochodów osobowych 2,3 m x 5 m i 3,6 m x 5 m w przypadku miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych, co daje: 18 miejsc o wymiarach 2,3 x 5 = 207 m2 (lub zgodnie z rzutem kondygnacji 16 miejsc parkingowych o łącznej powierzchni 184 m2) i 2 miejsca o wymiarach 3,6 x 5m = 36 m2, łącznie 243 m2 (bądź zgodnie z rzutem kondygnacji 220 m2). Zatem hale garażowe i miejsca postojowe naziemne zajmują w sumie powierzchnię wynoszącą 3.154,92 m2 (lub 3.131,92 m2). Wojewoda wyjaśnił, że przytoczone wartości, nawet gdy weźmie się pod uwagę tylko powierzchnię użytkową zaprojektowanych hal garażowych, bez uwzględniania układu komunikacyjnego niezbędnego dla ich obsługi, przekraczają minimalną powierzchnię wskazaną w § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a rozporządzenia z 2010 r. W związku z powyższym organ stwierdził, że dla przedmiotowej inwestycji inwestor powinien był uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie projektowanych parkingów, a jej brak stanowi o wydaniu decyzji Starosty z rażącym naruszeniem prawa.
Dalej Wojewoda poddał analizie oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone przez inwestora wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wskazał, że prawo do dysponowania działkami o nr ewid. [...] wynika z prawa własności nieruchomości, co znajduje potwierdzenie w księdze wieczystej. Natomiast w odniesieniu do działki o nr ewid. [...] inwestor wskazał jako tytuł, z którego wynika uprawnienie "WZMiUW – Skarb Państwa – jak pozwolenie wodno-prawne". Organ wyjaśnił, że działka ta stanowi ciek wodny [...]. Inwestor wywiódł swoje prawo do dysponowania wskazaną nieruchomością z wydanego przez Starostę [...] pozwolenia wodnoprawnego, jednakże uzyskanie tego typu pozwolenia nie jest tożsame z uzyskaniem zgody właściciela danej działki na dysponowanie nią na cele budowlane. Inwestor nie załączył takiej zgody do wniosku o pozwolenie na budowę, a powołana przez niego decyzja nie rodzi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe stanowi o wydaniu decyzji Starosty z naruszeniem prawa.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku sporządzenia projektu mostów przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane w specjalności inżynieryjnej mostowej Wojewoda wskazał, że projektanci sporządzający część drogową projektu zagospodarowania terenu, zarówno główny, jak i sprawdzający, posiadają uprawnienia do projektowania bez ograniczeń w specjalności drogowej. Jak wynika z projektu budowlanego zaprojektowane dojazdy w formie mostów mają długość większą niż 10 m, jednakże stanowią one całość pod względem konstrukcyjnym z projektowanym budynkiem. Zdaniem Wojewody nie można przyjąć, by stanowiły one niezależne drogowe obiekty inżynieryjne wymagające dodatkowych uprawnień projektowych. Powyższe nie może zatem stanowić o rażącym naruszeniu obowiązujących przepisów.
Dalej Wojewoda, odwołując się do orzecznictwa sądowego, podniósł, że stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia po upływie ponad 5 lat jego funkcjonowania w obrocie prawnym, w sytuacji, gdy inwestor działając w zaufaniu do organów państwa realizował przedmiotową inwestycję w oparciu o ostateczną decyzję, pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu. Ponadto stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której realizowano przedmiotową inwestycję, będącą obecnie w końcowej fazie stanu surowego otwartego, naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości. Wskazał, że w licznym orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że upływ czasu, o którym mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie. Wojewoda wskazał, że kwestią fundamentalną dla rozstrzygnięcia jest nowelizacja Prawa budowlanego, która weszła w życie 19 września 2020 r. Zmiana ta wprowadziła przepis lex specialis w stosunku do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z nowowprowadzonym art. 37b Prawa budowlanego stwierdzenie nieważności decyzji wydanej nawet z rażącym naruszeniem prawa jest niemożliwe po upływie 5 lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Nie można zatem stwierdzić nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli na jej podstawie zostało zrealizowane zamierzenie budowlane, a od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat.
Reasumując, zdaniem Wojewody w sprawie zaszła przesłanka stwierdzenia nieważności wynikająca z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie stwierdzono jednocześnie zaistnienia pozostałych przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Mimo stwierdzonych naruszeń z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania decyzji oraz uzyskania przez nią waloru decyzji ostatecznej, mając na względzie stopień zaawansowania robót budowlanych, a tym samym występujące w sprawie daleko idące skutki ekonomiczne wynikające chociażby z poniesionych dotychczas kosztów realizacji inwestycji, Wojewoda zdecydował o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. Wskazując konkretne okoliczności wyjaśnił, że przy wydaniu decyzji doszło do naruszenia prawa, jednakże w kontekście orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz nowelizacji Prawa budowlanego stwierdzenie nieważności na tym etapie uznał za niezasadne.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB"), po rozpatrzeniu odwołań Prokuratora, RDOŚ oraz Spółki, decyzją z 16 sierpnia 2021 r. znak: DOA.7110.457.2020.DKA uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody i stwierdził nieważność decyzji Starosty.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, tj. działkami nr ewid. [...] obręb [...], na cele budowlane. Zdaniem GINB bez wpływu na treść rozstrzygnięcia pozostaje treść powyższego oświadczenia w odniesieniu do działki nr ewid. [...]. Podkreślił, że sam fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji danej inwestycji na danej nieruchomości. Oświadczenie to nie musi być poparte stosowną dokumentacją. Dodatkowo GINB zwrócił uwagę, że "dysponent" działki o nr ewid. [...] – Wielkopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu nie kwestionował realizacji wodociągu na ww. działce na etapie postępowania zwykłego.
GINB zauważył także, że projekt zagospodarowania działki zakłada usytuowanie na działce nr ewid. [...] obręb [...] fragmentu mostu o konstrukcji stalowo-żelbetowej stanowiącego drogę łączącą projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny z istniejącą drogą wewnętrzną. Analiza akt nie wykazała, by inwestor wnioskował o wydanie pozwolenia na budowę na ww. działce, jak również nie złożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością nr ewid. [...] obręb [...] na cele budowlane. Powyższe oznacza, że decyzja Starosty w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr ewid. [...] obręb [...] została wydana z naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie organu skutki tego uchybienia nie mogą być jednak uznane za niemożliwe do zaakceptowania. Jak wynika z treści księgi wieczystej nr [...] inwestor był uprawniony w dacie wydania kontrolowanej decyzji organu stopnia podstawowego i nadal jest uprawniony do dysponowania nieruchomością nr ewid. [...] obręb [...]. W tej sytuacji, mimo że decyzja Starosty narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania, to jednak stwierdzone uchybienia nie noszą znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zdaniem GINB decyzja Starosty nie narusza rażąco ustaleń planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu wykorzystanego pod inwestycję. Nie stwierdzono również rażącego naruszenia innych przepisów tego planu, w szczególności w zakresie: linii zabudowy, powierzchni zabudowy, powierzchni terenu biologicznie czynnego, wysokości budynków, zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów osobowych czy obsługi komunikacyjnej.
Dalej organ zbadał kwestię, czy planowane przedsięwzięcie wymagało wcześniejszego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazał, że w przedmiotowym budynku mieszkalnym wielorodzinnym łączna powierzchnia użytkowa hal garażowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą wyniesie 3.095,44 m2. Dodatkowo uwzględnienie powierzchni przeznaczonej pod 24 miejsca postojowe zaprojektowane na terenie przyległym do budynku wielorodzinnego (na dziedzińcu) zwiększa wskazaną wyżej powierzchnię użytkową. Ponieważ parametry te przekraczają wartości wskazane w § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a rozporządzenia z 2010 r., to inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Okoliczność przekroczenia wartości granicznych kwalifikujących inwestycję do przedsięwzięć potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko nie budziła wątpliwości organu. Podzielił on argumentację Wojewody, że sposób liczenia powierzchni garaży, parkingów lub zespołów parkingów wynika wprost z § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a rozporządzenia z 2010 r. Prezentowane przez Spółkę wyliczenie według sposobu "zliczania powierzchni użytkowej hali garażowej i miejsc postojowych" ocenił za niemające oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym oraz sprzeczne z przepisami prawa. Tym samym, stosownie do art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej, inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę zobowiązany był przedłożyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Takiego dokumentu brak w aktach sprawy.
Reasumując, w ocenie GINB decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej oraz § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a rozporządzenia z 2010 r.
Zdaniem organu skutki wskazanego wyżej naruszenia są szczególnie poważne. GINB przypomniał, że sporna inwestycja zlokalizowana została na terenach o szczególnych wartościach przyrodniczych, na obszarze [...], obszarze Natura 2000. Wyjaśnił, że wzmożony ruch samochodowy i generowane w ten sposób zanieczyszczenia mogą ewentualnie szkodliwie oddziaływać na środowisko. Okoliczność faktyczna związana ze stanem zaawansowania robót budowlanych pozostaje zaś bez wpływu na ocenę możliwości wyeliminowania decyzji po stwierdzeniu, że jest obarczona jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Odwołując się do art. 76 ust. 3 ustawy środowiskowej stwierdził, że to sam ustawodawca uznał wydanie pozwolenia na budowę bez wcześniejszego pozyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach za kwalifikujące to pozwolenie do stwierdzenia jego nieważności.
GINB odniósł się również do art. 37b Prawa budowlanego, który został dodany na podstawie art. 1 pkt 21 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471; dalej: "ustawa zmieniająca"), która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r. Zgodnie z art. 37b Prawa budowlanego nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat (ust. 1), a w przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 158 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio (ust. 2).
GINB wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty zostało wszczęte przed 19 września 2020 r. Istotne jest zatem ustalenie, czy art. 37b Prawa budowlanego obowiązujący od 19 września 2020 r. będzie miał zastosowanie do spraw wszczętych przed tą datą. Zgodnie z art. 25 ustawy zmieniającej do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. ustawą Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
W ocenie GINB skoro niniejsza sprawa została wszczęta przed dniem 19 września 2020 r. i nie została jeszcze zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, to zgodnie z przepisami przejściowymi należy stosować przepisy Prawa budowlanego w dotychczasowym brzmieniu, co wyklucza możliwość zastosowania art. 37b Prawa budowlanego. Organ odwoławczy nie podzielił zatem poglądu Wojewody, który jakkolwiek przesądził, że pozwolenie na budowę wydane dla przedmiotowej inwestycji rażąco narusza prawo, to wobec wskazań zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 i treści art. 37b ust. 1 Prawa budowlanego nie może być wyeliminowana z obrotu prawnego.
Dalej GINB odniósł się do pozostałych kwestii zawartych w odwołaniach.
Wskazał, że wbrew twierdzeniom RDOŚ sporna inwestycja – budynek mieszkalny wielorodzinny, budynek gospodarczy oraz infrastruktura techniczna – nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w myśl § 3 ust. 1 pkt 53 lit. a rozporządzenia z 2010 r. Organ odwoławczy w pełni podzielił argumentację organu wojewódzkiego, że zrealizowanie przez inwestora rozległego zaplecza budowy i tym samym zwiększenie powierzchni przekształconej na etapie realizacji inwestycji nie wywołuje skutku stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Podnoszona kwestia zaplecza budowy, jako dodatkowej powierzchni przekształconej, nie podlega ocenie w ramach prowadzonego postępowania nieważnościowego. Kwestia zgodności wykonanych robót budowlanych z projektem należy zaś do właściwego inspektora nadzoru budowlanego.
GINB nie stwierdził, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją rażąco uchybiały przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm. – wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji; dalej: rozporządzenie z 2002 r.). W szczególności nie uchybiono rażąco § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 (odległości budynków od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 19 (odległość wydzielonych miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi), § 23 (odległości miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od okien i drzwi pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i granicy działki), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych), czy też § 271 i nast. (warunki ochrony przeciwpożarowej).
GINB wskazał, że inwestor, poza brakiem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uzyskał niezbędne, wymagane przez prawo opinie, uzgodnienia i pozwolenia. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest w granicach obszaru Natura 2000 – Obszaru [...], zatem inwestor uzyskał decyzję RDOŚ z 6 maja 2015 r. znak: WPN-I.670.38.2014.JP.7 określającą warunki prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie budynku wielorodzinnego i budynku gospodarczego wraz z elementami infrastruktury technicznej na działkach nr ewid. [...] położonych w [...], gm. [...]. Dodatkowo postanowieniem z 10 kwietnia 2015 r. znak: WPN-I.43.6.2015.JP.3 RDOŚ uzgodnił pozytywnie warunki realizacji tego przedsięwzięcia.
Z analizy akt sprawy wynika również, że projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach i zawiera oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Ponadto projekt zagospodarowania terenu został zaopiniowany bez uwag przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.
GINB nie podzielił zarzutu Prokuratora, że projekt budowlany dwóch mostów, stanowiących drogę łączącą projektowany budynek mieszkalny wielorodzinny z istniejącą drogą wewnętrzną, nie został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, tj. w specjalności inżynieryjnej mostowej. Organ ocenił, że obiekty mostowe zostały zaprojektowane przez K. M., którego zakres uprawnień budowlanych obejmuje również drogi i mosty (uwzględniając uzyskanie przez niego uprawnień budowlanych bez ograniczeń przed wyodrębnieniem w 2003 r. nowych specjalności: drogowej i mostowej).
Skargę na powyższą decyzję GINB wywiodła Spółka, zarzucając naruszenie:
1. art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niepoinformowanie skarżącej o zamiarze wydania decyzji w sprawie;
2. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 76 ust. 3 ustawy środowiskowej poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w postaci stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w sytuacji, kiedy stwierdzone przez GINB naruszenie prawa w zakresie nieuzyskania decyzji środowiskowej przed uzyskaniem pozwolenia na budowę – o ile do takiego naruszenia w ogóle doszło – nie ma charakteru rażącego;
3. naruszenie art. 37b ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę z 20 maja 2015 r. po upływie 5 lat od daty doręczenia tej decyzji;
4. naruszenie art. 77 w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w zakresie przewidzianej w projekcie budowlanym powierzchni garaży, parkingów samochodowych i zespołów parkingów, jaka powinna zostać wzięta pod uwagę do obliczenia powierzchni "garaży, parkingów samochodowych lub zespołów parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 50, 52-55 i 57, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą";
5. z ostrożności procesowej, niezależnie od powyższego, naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego w zw. z § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a rozporządzenia z 2010 r. i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przejawiające się w przyjęciu, że powierzchnia garaży, parkingów samochodowych lub zespołów parkingów naziemnych i podziemnych zaprojektowanych w budynku objętym decyzją Starosty przekracza 0,2 ha, w związku z czym jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymagało ono przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i uzyskania decyzji środowiskowej.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi wraz z zobowiązaniem go do wydania decyzji w określonym terminie i wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 6-krotności stawki przewidzianej przepisami prawa z uwagi na złożoność sprawy i nakład pracy.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Tożsame stanowisko co organ wyraził Prokurator.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z 12 stycznia 2022 r. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji uznając, że doszło do mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego.
Sąd podzielił stanowisko organów, że projekt budowlany, oceniany w zakresie wynikającym z art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego, był zgodny z planem miejscowym, przepisami technicznymi, posiadał wymagane uzgodnienia i opinie, informację BIOZ, a także został sporządzony i sprawdzony przez osoby uprawnione. Stwierdził, że brak jest także innych wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
Dalej Sąd zwrócił uwagę, że organy obu instancji, choć różnią się w ocenie skutku stwierdzonego naruszenia prawa w kontekście przesłanki czasu funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, to zgodnie uznają, że w sprawie rozpatrzonej przez Starostę doszło do rażącego naruszenia § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a rozporządzenia z 2010 r. w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej. Sąd stanowiska tego nie podzielił uznając, że w sprawie w ogóle nie ma mowy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (brak ziszczenia się przesłanek taką ocenę warunkujących).
Sąd przywołał art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu z daty orzekania Starosty), art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej i § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a rozporządzenia z 2010 r. (w brzmieniu z daty orzekania Starosty) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i wskazał, że zarówno Wojewoda, jak i GINB nie dostrzegli jakichkolwiek niejasności interpretacyjnych wskazanych przepisów. Przyjęli zgodnie (choć różniąc się w zakresie prezentowanych wyliczeń powierzchni zajętej pod "parkingi"), że przedmiotowe zamierzenie narusza powołany przepis rozporządzenia w sposób rażący, bowiem z jasno i jednoznacznie sformułowanego brzmienia tej normy wynika zarówno to, jakich powierzchni dotyczy obowiązek z § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a rozporządzenia z 2010 r. odnoszący się do rodzaju terenu zajętego przez garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, jak też i to, w jaki sposób teren ten należy obliczać na etapie projektowania i weryfikacji inwestycji przez organ architektoniczno-budowlany. Tymczasem w ocenie Sądu takiej pewności w sprawie nie można nawet założyć, co jest wyłącznym efektem niedbałego działania prawodawcy, a nie strony bądź organu orzekającego w postępowaniu zwykłym.
Zdaniem Sądu organy prawidłowo przyjęły, że w analizowanym przepisie pod pojęciem "garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów" ujęto również hale garażowe w budynku wielorodzinnym i tym samym nie podzielił stanowiska strony skarżącej co do skutków braku definicji "hali garażowej". O ile więc pewność co do ujęcia "hali garażowej" w ramach definicji § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a rozporządzenia z 2010 r. nie może być kwestionowana, o tyle pozostałe zagadnienia istotne przy wykładni tego przepisu mają znaczenie w sprawie prowadzonej w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności.
Zastrzeżenia Sądu budzi już końcowa część przepisu o treści "przy czym przez powierzchnię użytkową rozumie się sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu pionowego obiektu budowlanego". Organy nadzorcze bezrefleksyjnie i wbrew zastrzeżeniom Spółki przyjęły, że wskazana definicja jest tak jasna i niewątpliwie chodzi w niej o rzut hali garażowej umożliwiający przeliczenie wszystkich powierzchni poziomych przez nią zajmowanych, a nadto zawsze o wszystkie powierzchnie wykorzystywane do szeroko rozumianego funkcjonowania owej hali na cele związane z użytkowaniem pojazdów. Sąd takiej pewności nie podzielił. Uznał, że nie jest tak oczywiste, że w zakres definicji "garaży, parkingów i zespołów parkingów" wchodzą wszystkie te powierzchnie, które są w jakikolwiek sposób związane z funkcją parkowania. Zwrócił uwagę na użyte w analizowanym przepisie § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a rozporządzenia z 2010 r. określenie "wraz z towarzyszącą im infrastrukturą". Organy przyjęły – jako oczywiste, że w pojęciu "hali garażowej" mieści się nie tylko cała jej powierzchnia stricte garażowa (co wskazano niewątpliwie słusznie), ale także wszelkie elementy budynku takie jak pochylnie komunikujące poszczególne kondygnacje hal przeznaczonych do parkowania pojazdów, podjazdy i dojazdy do tych hal, czy również inne, związane nawet pośrednio z parkowaniem powierzchnie, bliżej jednakże w przepisie tym niesprecyzowane i niewyjaśnione. Zdaniem Sądu niniejsze postępowanie prowadzone jest w trybie nadzwyczajnym, a nie zwykłym, co determinuje możliwości głębszej analizy przepisu w kontekście konkretnych okoliczności sprawy. Na etapie postępowania nieważnościowego tylko jasne i klarowne brzmienie przepisu, nienasuwające jakichkolwiek wątpliwości, pozwala na przyjęcie zaistnienia wyraźnego przekroczenia normy prawnej. W niniejszej sprawie takiej pewności mieć nie można. Chodzi zwłaszcza o pojęcie "towarzyszącej im infrastruktury", którą może być w szerokim znaczeniu zarówno wskazana platforma dojazdowa, ale również i infrastruktura odnosząca się np. do ochrony obiektu garażowego (budka strażnicza, automatyczne kolczatki ze szlabanami, itp.), a co nie wynika wprost z przepisu prawa i nie pozwala na uznanie tejże normy za jasną i oczywistą. Sąd zwrócił uwagę, że owa oczywistość rozumienia definicji, na którą organy powołują się w tym postępowaniu w trybie nieważnościowym, wywodzona jest z konkretnych orzeczeń sądowych dokonujących wykładni prawa w kontekście analizy rozpatrywanego przypadku. Reasumując, w ocenie Sądu powyższa kwestia istotnie wpływa na ocenę braku zaistnienia przesłanki nieważności decyzji Starosty w postaci oczywistego naruszenia jasnego w swoim rozumieniu przepisu prawa.
Sąd podkreślił, że ewentualne dalej istniejące wątpliwości w tym zakresie ostatecznie rozwiewa analiza końcowej części § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a rozporządzenia z 2010 r., definiująca sposób zliczania powierzchni użytkowej. Zgodnie z tym przepisem przez powierzchnię taką należy rozumieć sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu pionowego obiektu budowlanego. W sprawie istnieje zatem rozbieżność co do sposobu liczenia powierzchni użytkowej garaży. Nie tylko istnieje więcej niż jedna metodologia liczenia powierzchni garaży, parkingów i zespołów parkingów, to dodatkowo w przepisie rozporządzenia wadliwie określono sposób prowadzenia tych wyliczeń.
Definicja z § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a rozporządzenia z 2010 r. jako sposób liczenia nakazuje przyjąć sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu pionowego obiektu budowlanego. Sąd przyznał rację skarżącej, że organy kwestii tej nie rozważyły w wystarczający sposób, powołując się na jasność i precyzyjność przepisu. Zdaniem Sądu definicja ta, mająca przesądzać o istotnej kwestii ewentualnej konieczności uzyskania decyzji środowiskowej, jest z gruntu rzeczy wadliwa i wprowadza w błąd. Na podstawie powołanej definicji, trzymając się jej literalnego brzmienia, a nie takiego, które odwołuje się do szerszej wykładni, nie można w ogóle wyliczyć powierzchni garaży, parkingów samochodowych lub ich zespołów, ponieważ w projektowaniu prawodawca nakazuje, wbrew logice i wiedzy technicznej, uwzględnienie rzutu pionowego, co oznacza przekrój pionowy przez bryłę budynku, a nie widok płaszczyzny poziomej, obrazującej widziany z góry układ poszczególnych kondygnacji budynku i ich pomieszczeń. Okoliczność ta, zdaniem Sądu, istotnie wpływa na wynik sprawy, nie pozwalając na przyjęcie zaistnienia wady kwalifikowanej. W konsekwencji nie ma podstaw, aby nie uwzględniać stanowiska strony, wskazującego na istnienie ww. istotnych wątpliwości interpretacyjnych tak na etapie projektowania inwestycji, jak i wydawania pozwolenia na budowę, które nie mogą jej obciążać.
Spółka słusznie przy tym zwraca uwagę w skardze, że zmiana prawa w powyższym zakresie jednoznacznie potwierdziła istniejącą wcześniej rozbieżność. Sąd odwołał się w tej kwestii do oceny skutków regulacji sporządzonej do projektu rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które następnie weszło w życie jako rozporządzenie z 10 września 2019 r. o tej samej nazwie. Jasność projektowania miejsc parkingowych i ich obliczania na potrzeby oceny kalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko została wyjaśniona dopiero w rozporządzeniu z 2019 r., które zastąpiło rozporządzenie z 2010 r.
W ocenie Sądu nie jest więc w tej sprawie możliwe stwierdzenie, że przepis którego naruszenie organy nadzorcze zarzucają skarżącej i Staroście, mógł w ogóle zostać naruszony – zwłaszcza w sposób kwalifikowany.
Sąd zwrócił ponadto uwagę, że za jasnością i klarownością przepisu (o konieczności sumowania powierzchni miejsc postojowych i całego układu komunikacyjnego, w tym dróg dojazdowych i ramp) nie mogą przemawiać "ogólnodostępne materiały" informacyjne Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, bowiem nie stanowią one źródła powszechnie obowiązującego prawa. Kwestionowanie sposobu rozumienia normy prawnej wywodzonej z § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a rozporządzenia z 2010 r. mogło mieć miejsce w postępowaniu zwykłym, a nie nadzwyczajnym – nieważnościowym.
Zdaniem Sądu w sprawie nie zachodzi również inna, konieczna przesłanka, wymagana dla stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, tj. przesłanka skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa. GINB uznając, że doszło do rażących skutków społeczno-gospodarczych, połączył je przede wszystkim z położeniem inwestycji w granicach obszaru Natura 2000 – Obszar [...] (obrzeża tego terenu). Sąd stanowiska organu nie podzielił.
Po pierwsze, z powołanego przez GINB przepisu art. 76 ust. 3 ustawy środowiskowej wynika kompetencja do zainicjowania postępowania nieważnościowego, a nie postać wady kwalifikowanej, nakazującej stwierdzenie nieważności decyzji z mocy prawa. Nie ma żadnego automatyzmu pomiędzy uprawnieniem z art. 76 ust. 3 ww. ustawy a istnieniem wady kwalifikowanej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Po drugie, Sąd nie podzielił sugestii organu, jakoby niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze decyzji budowlanej wynikały z tego, że organ powiatowy oraz inwestor w sposób świadomy naruszyli przepisy obowiązującego prawa, nie uzyskując wcześniej decyzji środowiskowej dla tak dużego zamierzenia. Stawianie tego rodzaju zarzutu wymaga, aby okoliczności sprawy wprost wskazywały nie tylko na obejście prawa, ale i wolę takiego działania, a więc świadome zignorowanie obowiązku prawnego. Tymczasem inwestycja realizowana jest na terenie objętym planem miejscowym, dopuszczającym dokładnie taką zabudowę jak zaplanowana, zaś rozmiary obiektów budowlanych (nieco ponad 1 ha powierzchni zabudowy) nie przekraczają połowy wymiarów maksymalnych, określonych przez prawodawcę w § 3 ust. 1 pkt 53 lit. a tiret pierwsze rozporządzenia z 2010 r. określającego warunki uznania inwestycji za znacząco lub potencjalnie znacząco oddziałującą na środowisko.
Wbrew GINB należy stwierdzić, że istotny wpływ na brak skutków społeczno-gospodarczych uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ma również fakt wydania jej po uzyskaniu wymaganych opinii i uzgodnień, w tym dokonanych przez RDOŚ w Poznaniu decyzją z 6 maja 2015 r. znak: WPN-l.670.38.2014.JP.7 i postanowieniem z 10 kwietnia 2015 r. znak: WPN-l.43.6.2015.JP.3. Akty te nie zastępują decyzji środowiskowej, jednakże ich wydanie wskazuje, że inwestycja była analizowana przez organy środowiskowe, w tym w zakresie jej planowanego skomunikowania i oddziaływania na chronioną obszarem Natura 2000 awifaunę (ornitofaunę), co wprost zostało uwzględnione w tych rozstrzygnięciach. Na tamtym etapie sprawy żadne krytyczne uwagi, zwłaszcza do podnoszonej obecnie kwestii skomunikowania inwestycji, nie zostały zgłoszone. Próba marginalizacji tych aktów na obecnym etapie sprawy, zwłaszcza z powołaniem się na procedurę wznowienia postępowania w przedmiocie decyzji RDOŚ z 6 maja 2015 r. (zakwestionowaną nieprawomocnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie), jest nieuzasadniona.
Po trzecie, w dacie orzekania przez Starostę nie istniała żadna uzasadniona przesłanka nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że wprawdzie stopień zaawansowania robót budowlanych sam w sobie nie jest negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, to jednak kwestia ta ma istotny wpływ na ocenę skutków społeczno-gospodarczych decyzji. Niezależnie od oceny prawnej co do braku pierwszych dwóch przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, w sprawie występują bardzo dotkliwe skutki ekonomiczne, warunkowane zarówno poniesionymi dotychczas przez inwestora w zaufaniu do organu administracji architektoniczno-budowlanej nakładami na realizację inwestycji, jak również niewspółmiernością wskazywanego przez organy uchybienia przepisom prawa środowiskowego, w odniesieniu do charakteru inwestycji (nie jest to jakakolwiek zabudowa produkcyjna, czy przemysłowa). Sąd uznał zatem, że w sprawie nie ma takich skutków społeczno-gospodarczych, które wobec należytego ważenia interesu inwestora i interesu publicznego i nawet w sytuacji istnienia uchybienia w postaci nieuzyskania decyzji środowiskowej w celu budowy hal garażowych wewnątrz budynku głównego, nakazywałyby obecnie stwierdzenie nieważności decyzji Starosty. Podkreślił przy tym, że nie chodzi tu wyłącznie o skutki indywidualne (ekonomiczne), jakie unieważnienie decyzji pociągałoby za sobą dla inwestora, ale o szersze skutki społeczne, wynikające z zasady pewności obrotu i jego bezpieczeństwa.
Sąd uwypuklił, że ocena skutków społecznych danej decyzji nie może być analizowana przez pryzmat społecznych kontrowersji związanych z daną inwestycją, doniesień prasowych czy odbioru i nastawienia opinii publicznej do osoby inwestora i podejmowanych przez niego działań. Skutki te należy oceniać przez pryzmat poziomu naruszenia prawa stanowionego, którego tworzenie jest kompetencją prawodawcy generalnego, jak i lokalnego. Ten ostatni natomiast przewidział w akcie prawa miejscowego możliwość zlokalizowania na omawianym terenie dokładnie takiej inwestycji jak zatwierdzona decyzją Starosty. Tym samym żadnego prawnego znaczenia dla oceny wystąpienia skutku społeczno-gospodarczego uzasadniającego unieważnienie decyzji nie ma podniesiona przez GINB kwestia społecznych kontrowersji związanych z funkcjonowaniem inwestycji, uzasadniająca surową reglamentację niektórych przedsięwzięć i takie samo podejście do nich.
W ocenie Sądu, jakkolwiek w sprawie brak jest w ogóle kwalifikowanej wady nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, to doszło w niej również do przedawnienia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, co słusznie dostrzegł Wojewoda, zaś wadliwie ocenił GINB.
Sąd przywołał przepisy art. 37b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, który został wprowadzony do systemu prawnego od 19 września 2020 r., oraz art. 25 ustawy zmieniającej. Stwierdził, że niewątpliwie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z 20 maja 2015 r. zostało wszczęte przed 19 września 2020 r. Uzasadnia to, zdaniem GINB, tezę, że nie stosuje się do tej sprawy art. 37b Prawa budowlanego obowiązującego dopiero od 19 września 2020 r., gdyż sprawa w szerszym aspekcie ma charakter budowlany i przepis przejściowy nakazuje nie stosować jej do spraw już wszczętych. W ocenie Sądu art. 37b Prawa budowlanego ma niewątpliwie zastosowanie do decyzji budowlanych wydanych po 19 września 2020 r. Ma jednak również zastosowanie do decyzji tego rodzaju wydanych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej i to zarówno wówczas, gdy względem nich nie toczy się jeszcze nadzwyczajne postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, jak również, gdy postępowanie takie zostało już wszczęte przed 19 września 2020 r.. Błędne jest zatem stanowisko GINB o braku możliwości zastosowania art. 37b Prawa budowlanego w niniejszej sprawie.
W ocenie Sądu art. 25 ustawy zmieniającej wprost i jednoznacznie odnosi się wyłącznie do spraw regulowanych Prawem budowlanym, a więc m.in. spraw o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, ale już nie o stwierdzenie nieważności decyzji w takiej sprawie wydanej. Postępowanie nieważnościowe, jakkolwiek związane z meritum sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę, jest jednak uregulowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie w Prawie budowlanym. Przepis przejściowy nie może być zatem rozumiany jako odnoszący się również do postępowań o stwierdzenie nieważności. Podkreślił, że przy wykładni tego przepisu należy uwzględniać również gwarancyjną rolę przepisów przejściowych formułowanych w ustawach budowlanych w celu ustabilizowania sytuacji prawnej uczestników obrotu budowlanego.
Sąd podkreślił także, że przed 19 września 2020 r. Prawo budowlane nie regulowało jakichkolwiek procedur odnoszących się do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Dopiero wprowadzony art. 37b ust. 1 i 2 tej ustawy doprowadził do częściowego uregulowania tej kwestii w ustawie budowlanej, pozostawiając nadal samo postępowanie nieważnościowe ramom procedur przewidzianych Kodeksem postępowania administracyjnego.
Dodatkowym argumentem przemawiającym za takim właśnie rozumieniem art. 37b Prawa budowlanego w relacji do art. 25 ustawy zmieniającej i postępowania nieważnościowe jest także treść art. 28 ustawy zmieniającej.
Reasumując, za co do zasady prawidłowe Sąd uznał te zarzuty skargi, w których skarżąca generalnie zasadnie zwraca uwagę na nieziszczenie się przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, a ponadto na zaistniały stan przedawnienia możliwości jej unieważnienia.
Za niezasadny natomiast Sąd uznał zarzut nr 1 skargi. Zdaniem Sądu wprawdzie wysłanie przez GINB zawiadomienia o przedłużeniu terminu do określonej daty i niemalże jednoczesne wydanie decyzji kończącej postępowanie musi być widziane jako działanie co najmniej niekonsekwentne, to nie przełożyło się ono jednak na pozbawienie strony prawa do argumentowania i dowodzenia swoich racji. Wszystkie okoliczności i wyjaśnienia Spółka mogła składać – i składała przed organem odwoławczym już od chwili wniesienia odwołania a z prawa tego korzystała aktywnie. Dodatkowo okoliczności, które Spółka uznaje za kluczowe dla rozstrzygnięcia i które miałyby zostać wykazane za pomocą zeznań świadków i samej skarżącej, nie są w ocenie Sądu kluczowymi w tej sprawie. Istotne prawnie w sposób decydujący dla treści wyroku jest bowiem to, że nie zostały spełnione przesłanki ustawowe z art. 156 § 1 k.p.a. dla stwierdzenia nieważności decyzji.
Z tych przyczyn Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 37b ust. 1 Prawa budowlanego, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a rozporządzenia z 2010 r. Sąd nie stwierdził podstaw uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji Starosty.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły następujące strony postępowania: Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, Prokurator Okręgowy w Poznaniu oraz Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu. We wszystkich skargach kasacyjnych zaskarżono wyrok w całości oraz zrzeczono się rozprawy.
W skardze kasacyjnej GINB zarzucił Sądowi pierwszej instancji:
I. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 i art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej oraz § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a rozporządzenia z 2010 r. poprzez błędne uznanie, że organ niewłaściwie stwierdził, iż doszło do rażącego naruszenia przepisów Prawa budowlanego, ustawy środowiskowej oraz wskazanego rozporządzenia, podczas gdy GINB prawidłowo ocenił przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wskazując na rażące naruszenia prawa oraz wyczerpująco uzasadnił stanowisko w sprawie;
II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej: Prawo budowlane znowelizowane) w zw. z art. 25 zmieniającej w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zgodnie z art. 37b ust. 1 Prawa budowlanego znowelizowanego nie stwierdza się nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia minęło 5 lat, podczas gdy z przepisu intertemporalnego art. 25 ust. 1 ustawy zmieniającej wynika, że przepis art. 37b Prawa budowlanego znowelizowanego ma zastosowanie jedynie do spraw wszczętych po jego wejściu w życie, tj. po 19 września 2020 r., co prawidłowo wskazał organ w uchylonej decyzji.
Wskazując na powyższe GINB wniósł o:
1. uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi,
2. ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
3. zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
W swojej skardze kasacyjnej Prokurator, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
1. art. 37b Prawa budowlanego znowelizowanego w zw. z art. 25 ustawy zmieniającej poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, iż przepis intertemporalny wyrażony w art. 25 ustawy zmieniającej, nakazujący do spraw uregulowanych ustawą Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie przedmiotowej ustawy, stosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym, nie dotyczy postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie przepisu art. 37b Prawa budowlanego znowelizowanego, tj. przed dniem 19 września 2020 r. i błędne uznanie, iż przepis art. 37b ww. ustawy, wyłączający możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat, ma zastosowanie do spraw w przedmiocie stwierdzenia nieważności – wszczętych przed dniem 19 września 2020 r.;
2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej oraz w związku z § 3 pkt 56 rozporządzenia z 2010 r. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na uznaniu, iż przepis § 3 pkt 56 ww. rozporządzenia nie jest przepisem jasnym i budzi wątpliwości interpretacyjne, co powoduje, iż nie może on być naruszony w sposób rażący – w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – i tym samym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej bez uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wymaganej przepisami ustawy środowiskowej, w odniesieniu do inwestycji zawierających elementy określone w § 3 pkt 56 rozporządzenia z 2010 r., gdy tymczasem przepis ten jest jasny, jego treść nie budziła wątpliwości interpretacyjnych w orzecznictwie organów administracji publicznej i sądów administracyjnych, a jego wykładnia nie nastręcza żadnych problemów – zatem przepis ten może zostać naruszony w sposób rażący, co w niniejszej sprawie nastąpiło;
3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w sprawie nie wystąpiły skutki społeczno-gospodarcze przemawiające za stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty, podczas gdy jej skutki społeczno-gospodarcze, zwłaszcza w zakresie ingerencji w środowisko naturalne, są niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa i wymagają wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego;
4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i w zw. z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i błędne przyjęcie, iż niezłożenie przez inwestora oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki o nr ewid. [...], na której częściowo zaplanowano inwestycję, oraz niezweryfikowanie przez organ architektoniczno-budowlany faktu, iż inwestor takim prawem w rzeczywistości nie dysponował, nie stanowi o tym, że decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdy tymczasem wada ta powoduje konieczność stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji;
5. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i błędne przyjęcie, że decyzja Starosty nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu działek o nr ewid. [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...], uchwalonego przez Radę Miejską w [...] uchwałą z dnia [...] nr [...], podczas gdy stwierdzone niezgodności w tym zakresie są na tyle istotne, iż świadczą o rażącym naruszeniu prawa, czego skutkiem winno być stwierdzenie nieważności decyzji, i tak niezgodność występuje w zakresie:
‒ § 14 pkt 1 lit. f tiret pierwszy planu miejscowego, albowiem planowana wysokość dominanty wynosi 75,81 m zamiast dopuszczalnych 70 m,
‒ § 14 pkt 3 planu miejscowego poprzez zaprojektowanie dojazdu nie przez teren już istniejących lub też projektowanych dróg wewnętrznych i ciągów pieszo-jezdnych,
‒ § 11 pkt 2 planu miejscowego poprzez zaprojektowanie mostu na obszarze oznaczonym w planie jako 1 KDw, na którym dopuszczono jedynie lokalizację drogi wewnętrznej;
6. art. 156 § pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 15a ust. 6 i ust. 10 Prawa budowlanego i w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 oraz § 13 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1278 ze zm.) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i błędne uznanie, że projekt mostów został sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, gdy tymczasem projektant mgr inż. A. T. nie posiadał uprawnień budowlanych w specjalności inżynieryjnej mostowej, co stanowi rażące naruszenie prawa.
W oparciu o powyższe Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i – wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy – o rozpoznanie skargi i jej oddalenie.
W skardze kasacyjnej RDOŚ zarzucił Sądowi pierwszej instancji:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. a tiret pierwsze rozporządzenia z 2010 r. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów wyrażające się w uznaniu, że planowana inwestycja, tj. budynek mieszkalny wielorodzinny i budynek gospodarczy wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną nie mogą zostać zakwalifikowane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 53 lit. a rozporządzenia z 2010 r. oraz że realizacja inwestycji wraz z rozległym zapleczem budowy, zwiększająca czasowo powierzchnię terenu przekształconego, nie podlega ocenie w ramach postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji uznanie, że decyzja Starosty nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, czym jednocześnie Sąd naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, art. 71 ust. 2 oraz art. 76 ust. 3 ustawy środowiskowej;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a – naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 37b Prawa budowlanego znowelizowanego poprzez uznanie, że nie można stwierdzić nieważności decyzji Starosty po upływie 5 lat od daty doręczenia decyzji, co miało decydujący wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o powyższe RDOŚ wniósł o:
‒ uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi z korektą uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji, iż decyzja Starosty jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. z związku z rażącym naruszeniem art. 71 ust. 2 oraz art. 76 ust. 3 ustawy środowiskowej oraz § 3 ust. 1 pkt 53 lit. a tiret pierwsze rozporządzenia z 2010 r.,
‒ ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,
‒ zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.
Spółka, pismami z 11 kwietnia 2022 r., 19 kwietnia 2022 r. i 30 maja 2022 r. złożyła odpowiedzi na każdą z wniesionych skarg kasacyjnych, każdorazowo domagając się:
1. oddalenia skargi kasacyjnej,
2. zasądzenia od strony wnoszącej skargę kasacyjną na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 6-krotności stawki minimalnej przewidzianej przepisami prawa, tj. w wysokości 1440 zł;
3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W pismach tych Spółka w pełni podzieliła argumentację Sądu pierwszej instancji dotyczącą oceny, w jakich przypadkach mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Podniosła, że zaskarżone orzeczenie jest korzystne dla Spółki (nie tylko co do treści rozstrzygnięcia, ale także w warstwie uzasadnienia), toteż Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu skarg kasacyjnych powinien mieć w szczególności na względzie gwarancje procesowe wynikające z przepisu art. 134 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Spółka w całości podtrzymała swoje stanowisko zaprezentowanie w postępowaniu co do wykładni przepisu art. 37b Prawa budowlanego znowelizowanego i jego zastosowania w niniejszej sprawie.
Dodatkowo, do odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokuratora Spółka dołączyła:
‒ opinię prawną z 30 września 2021 r. dotyczącą kwestii, czy § 3 pkt 56 lit. a rozporządzenia z 2010 r. jest jasny i niebudzący wątpliwości (załącznik nr 1),
‒ opinię prawną z 26 stycznia 2022 r. dotyczącą kwestii, jak należy interpretować art. 37b ust. 1 Prawa budowlanego znowelizowanego w zw. z art. 25 ustawy zmieniającej oraz w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. (załącznik nr 2).
W piśmie procesowym z 28 listopada 2023 r. Spółka przedstawiła swoje stanowisko odnośnie do kwestii rażącego naruszenia prawa w związku z oceną konieczności stosowania w sprawie przepisu § 3 ust. 1 pkt 56 lit. a rozporządzenia z 2010 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesione skargi kasacyjne należało uznać, że nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw.
Analiza zarzutów skarg kasacyjnych i ich uzasadnień prowadzi do wniosku, że koncentrują się one wokół dwóch kwestii. Pierwsza sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty [...] z 20 maja 2015 r. dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Druga grupa zarzutów związana jest z wykładnią art. 25 ustawy zmieniającej i w konsekwencji zastosowania w niniejszej sprawie art. 37b ust. 1 i 2 znowelizowanego Prawa budowlanego.
W pierwszej kolejności wypada ocenić te zarzuty skarg kasacyjnych, które odnoszą się do nieprawidłowego – w ocenie skarżących kasacyjnie – niezastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dopiero bowiem po stwierdzeniu przez organ administracji, że decyzja rażąco narusza prawo, niezbędne jest rozważenie czy upływ czasu uniemożliwiał wyeliminowanie jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności czy też właściwym jest wydanie decyzji w oparciu o art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 37b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.
Odniesienie się do zarzutów skarg kasacyjnych dotyczących ww. kwestii wymaga przypomnienia – za Sądem pierwszej instancji – i ze wszech miar podkreślenia, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja GINB została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym.
W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest od wielu lat jednolity pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie 3 przesłanki: po pierwsze, naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny "na pierwszy rzut oka"; po drugie, przepis, który został ewentualnie naruszony, jest jasny w swej treści, dla jego interpretacji nie jest wymagana skomplikowana wykładnia; i wreszcie po trzecie, za stwierdzeniem nieważności przemawiają racje społeczne, to jest skutki społeczno-gospodarcze naruszenia prawa są tego rodzaju, że nie można ich zaakceptować w państwie prawa.
Uwzględniając powyższe należy wskazać, że nietrafnie skarżący kasacyjnie wskazali, że Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, iż decyzja Starosty [...] nie jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Kwalifikowanej wady prawnej w wydanej przez Starostę decyzji skarżące kasacyjnie podmioty upatrują w braku uprzedniego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ta ostatnia decyzja była niezbędna, w ich ocenie, z uwagi na: po pierwsze – powierzchnię zajętą pod garaże, parkingi i inne formy miejsc parkingowych (powyżej 2000 m2); po drugie – powierzchnię zajętą pod inwestycję w ogólności (powyżej 2 ha – zarzut zawarty w skardze kasacyjnej RDOŚ).
Pierwsza kwestia wymagała dokonania wykładni § 3 pkt 56 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji Starosty), zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 50, 52-55 i 57, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż: 0,2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, - przy czym przez powierzchnię użytkową rozumie się sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje nadziemne i podziemne mierzone po obrysie zewnętrznym rzutu pionowego obiektu budowlanego. Słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał, że ww. przepis nie jest jasny w swej treści, przede wszystkim w części dotyczącej definicji "powierzchni użytkowej" zawartej w art. 56a § 3 rozporządzenia, to jest że budzi wątpliwości interpretacyjne, a to z kolei powoduje, że jego ewentualne naruszenie nie mogło mieć charakteru rażącego.
Wypada zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że ustawodawca w tym przepisie nałożył obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięć polegających na budowie m.in. garaży i miejsc parkingowych, jeżeli inwestycja ta obejmowała, co najmniej 0,2 ha, z tym, że do zajętej pod budowę tych miejsc powierzchni należało doliczyć jeszcze towarzyszącą tym parkingom infrastrukturę. Jednocześnie ani ww. rozporządzenie, ani ustawa środowiskowa nie definiują pojęcia "infrastruktury", zwłaszcza infrastruktury parkingu. Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał na mogące się nasuwać wątpliwości odnośnie do tego, jakie elementy należy do niej zaliczyć.
Dalej – definicja powierzchni użytkowej nie jest na tyle jasno brzmiąca, aby można było ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, jaką powierzchnię (w jaki sposób obliczoną) należy uwzględniać jako tę, która obliguje do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Słusznie bowiem Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z treścią tej definicji sumę powierzchni należy mierzyć po obrysie zewnętrznym "rzutu pionowego" obiektu budowlanego. Niezależnie od wątpliwości, co do możliwości technicznych dokładnego zmierzenia powierzchni użytkowej wg tak ustalonego sposobu pomiaru (stopień dokładności może mieć kluczowe znaczenie w danych okolicznościach sprawy), to wskazać należy, że już same organy administracji wskazują na różnice w powierzchni użytkowej mierzonej – jak twierdzi organ – według wskazanej definicji. Nie można zgodzić się z organem, że okoliczność ta pozostaje bez znaczenia z uwagi na to, iż niezależnie od sposobu pomiarów powierzchnia użytkowa parkingów i garaży przekracza 2000 m2. Definicje prawne winny być tak formułowane, aby ich odczytanie, niezależnie od sposobu wykładni, prowadziło do tego samego rezultatu, to jest jego rozumienia i intencji ustawodawcy. Skoro dokonując pomiarów wg ww. przepisu organy uzyskały odmienne dane i nie było to związane z błędem w pomiarach, to z pewnością nie można mówić o jasno brzmiącym przepisie prawa.
I wreszcie prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że wątpliwości prawne co do ww. pojęcia miał również sam ustawodawca, który w uzasadnieniu projektu do rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r., które zastąpiło rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r., wskazał, że zaproponowane zmiany tego przepisu (w stosunku do rozporządzenia z 2010 r.) mają na celu doprecyzowanie m.in. pojęcia powierzchni użytkowej garaży i parkingów oraz usunięcie wątpliwości prawnych. Modyfikacja polegała m.in. na usunięciu z definicji powierzchni użytkowej sformułowania "rzut pionowy" i wprowadzeniu "rzut poziomy", przy czym podkreślono, że dzięki tej zmianie użyte określenia będą zbieżne z tymi, które są stosowane przez projektantów.
Konkludując, nietrafne są zarzuty zawarte w skargach kasacyjnych Prokuratora oraz GINB i RDOŚ dotyczące naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 1 pkt 12 ustawy środowiskowej w zw. z § 3 pkt 56a rozporządzenia z 2010 r. Jedynie na marginesie należy wskazać, iż art. 156 § 1 k.p.a. ma charakter materialnoprawny, a zatem również wadliwie GINB wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. (zamiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), wiążąc go z ostatnim z przywołanych przepisów k.p.a. Ta wada konstrukcyjna skargi kasacyjnej nie miała jednak wpływu na ocenę merytoryczną omawianej kwestii.
Dalej, nietrafnie także RDOŚ wskazał, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, art. 71 ust. 2 oraz 76 ust. 3 ustawy środowiskowej w zakresie, w jakim naruszenia tego ostatniego przepisu upatruje w błędnym przyjęciu, że realizacja inwestycji wraz z rozległym zapleczem budowy zwiększającym czasowo powierzchnię nie podlega ocenie w ramach postępowania nieważnościowego.
Ta ostatnia kwestia była przedmiotem oceny zarówno organów administracji obu instancji, jak i Sądu pierwszej instancji i należy w pełni podzielić ustalenia i argumentację zawartą w uzasadnieniach rozstrzygnięć w tym zakresie. Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, że powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku wielorodzinnego oraz budynku gospodarczego nie przekracza 2 ha, czyli powierzchni, która kwalifikowałaby inwestycję do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Podkreślić raz jeszcze należy, że w niniejszej sprawie weryfikacji podlega decyzja i zatwierdzona nią dokumentacja projektowa wg stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji przez Starostę. Bez znaczenia zatem pozostaje dla oceny legalności decyzji tego organu to, czy – i jeśli tak, to w jakim zakresie inwestor podczas realizacji inwestycji naruszył warunki pozwolenia na budowę. Jedynie na marginesie wskazać należy, że ta kwestia była już przedmiotem oceny organów i sądów administracyjnych obu instancji w odrębnym postępowaniu (dotyczącym wznowienia postępowania w sprawie decyzji ostatecznej RDOŚ z 6 maja 2015 r. ustalającej warunki prowadzenia robót na terenach cennych przyrodniczo dla przedmiotowego przedsięwzięcia). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 marca 2024 r. sygn. akt III OSK 3411/21 wskazał: "Należy odróżnić płaszczyznę wykonywania decyzji, czy też szerzej realizacji danego przedsięwzięcia w oparciu o daną decyzję od tego, co było przesłanką wydania decyzji. Niewłaściwa realizacja inwestycji przez Skarżącego nie świadczy o tym, że sama decyzja była dotknięta wadą. Dopiero na skutek realizacji inwestycji organ stwierdził, że powierzchnia przekształcona jest większa niż 2 ha." Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę stanowisko to w pełni podziela.
Wskazać także należy, że wbrew stanowisku RDOŚ zawartym w skardze kasacyjnej, art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego (skarga kasacyjna nie wskazuje na rażące naruszenie innego przepisu tej ustawy) nie nakazuje inwestorowi określania "terenu budowy". Definicja tego ostatniego pojęcia została zawarta w art. 3 pkt 10 ustawy i określona jako przestrzeń, w której prowadzone są roboty budowlane wraz z przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy. Pojęcie "terenu budowy" należy zatem odróżnić od pojęcia działki lub terenu, którym posługuje się art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, to jest terenu objętego projektem zagospodarowania działki. Ani jednak art. 35, ani przepisy art. 32 – 34 Prawa budowlanego nie nakładają na inwestora obowiązku wskazywania także zaplecza budowy jako tej przestrzeni, na której nie będą prowadzone roboty budowlane lub będą prowadzone jedynie te, które nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, a która to przestrzeń jest związana li tylko z zajmowaniem terenu pod urządzenia zaplecza budowy.
W tej sytuacji również w tym zakresie zarzut RDOŚ nie zasługiwał na uwzględnienie.
Prawidłowo także Sąd pierwszej instancji wskazał, że nawet jeśliby przyjąć, że przedmiotowa inwestycja wymagała uprzednio wydanej decyzji środowiskowej w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, to i tak brak takiej decyzji nie skutkuje automatycznie stwierdzeniem, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotknięta jest wadą nieważności. Takiego skutku nie można także wyinterpretować z art. 76 ust. 3 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że decyzja, o której mowa w art. 72 ust. 1, została wydana bez uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli taka decyzja była wymagana, właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska kieruje wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Ustawodawca nie wskazał bowiem, iż decyzja o pozwoleniu na budowę wydana bez uzyskania decyzji środowiskowej dotknięta jest wadą nieważności (na wzór art. 11 ustawy z dnia 27 kwietna 2001 r. Prawo ochrony środowiska, który został uchylony z dniem 15 listopada 2008 r., to jest z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku), ale daje uprawnienie innemu organowi (Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska) do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego. Oceniając zatem trzecią z przesłanek, która musi zaistnieć dla stwierdzenia rażącego naruszenia przepisu, czyli skutki społeczno-gospodarcze potencjalnego naruszenia prawa, należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż wbrew zarzutom skarg kasacyjnych takie w niniejszej sprawie nie wystąpiły w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ostatecznej decyzji z obrotu prawnego. W tym miejscu należy jednak podkreślić, że na taką ocenę nie ma żadnego wpływu stopień zaawansowania robót budowlanych i przekonanie, że stwierdzenie nieważności naruszy interes inwestora – zwłaszcza ekonomiczny, gdyż nie ulega najmniejszym wątpliwościom, że realizacja inwestycji związana była z dużymi nakładami finansowymi.
Oceniając zaskarżoną decyzję przez pryzmat ww. skutków społeczno-gospodarczych Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod uwagę następujące kwestie.
Po pierwsze, decyzja Starosty była poprzedzona wydaniem przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postanowienia z dnia 10 kwietnia 2010 r., który to organ opiniując przedstawioną mu dokumentację projektową również w zakresie planowanych garaży i miejsc parkingowych nie dostrzegł potrzeby wydania decyzji środowiskowej. Należy przy tym podkreślić, że projekt ten zawierał m.in. część opisową, w której wskazane były m.in. powierzchnie przeznaczone do parkowania pojazdów, a mimo to organ nie dostrzegł potrzeby przeprowadzania odrębnej oceny środowiskowej w rozumieniu przepisów ustawy środowiskowej. Co więcej, z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że wnioskodawca przedłożył także raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, a organ przedłożoną dokumentację uznał za kompletną.
Po drugie, ocena ww. skutków nie może odbywać się z pominięciem zmian w przepisach prawa, które miały miejsce po wydaniu decyzji przez Starostę, a które spowodowały, że inwestycja w kształcie określonym w decyzji nawet przy przekroczeniu powierzchni 0,2 ha miejsc parkingowych nie naruszałaby przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (rozporządzenia z dnia 10 sierpnia 2019 r.; Dz.U. z 2019 r., poz. 1839). Niezależnie bowiem od wskazanej wyżej zmiany definicji powierzchni użytkowej zwiększono jej wymiar z 0,2 ha do 0,5 ha na obszarach objętych formami przyrody m.in. Natura 2000. Innymi słowy, w obecnym kształcie przepisów decyzja środowiskowa nie jest wymagana dla przedsięwzięć takich jak garaże i zespoły parkingów o powierzchni użytkowej mniejszej niż 0,5 ha.
Nietrafnie są również pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej Prokuratora.
I tak, nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, którego to naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w niezłożeniu przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działki o nr ewid. [...], na której zaplanowano część inwestycji.
Po pierwsze, wadliwie Prokurator stwierdził, że co do ww. działki inwestor nie złożył oświadczenia o prawie do dysponowania nią. Analiza złożonego oświadczenia nie budzi wątpliwości, że działka o nr ewid. [...] jest nim objęta. Natomiast odrębną kwestią pozostaje, czy oświadczenie to jest prawidłowe, a przede wszystkim, czy pozwolenie wodnoprawne z 12 maja 2015 r. mogło stanowić podstawę do przyjęcia posiadania takiego prawa przez inwestora w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organy administracji obu instancji przyjęły, że pozwolenie to nie stanowi takiego tytułu do nieruchomości, który uprawniałby do złożenia zgodnego z prawem oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem. Tym niemniej nie można w okolicznościach niniejszej sprawy uznać, że wadliwość tego oświadczenia stanowi o kwalifikowanej wadliwości pozwolenia na budowę. Za powyższym przemawia po pierwsze zakres i rodzaj prac wykonywanych na tej działce. Z projektu budowlanego, jak i pozwolenia wodnoprawnego (nota bene wydanego przez ten sam organ – Starostę [...]) wynika, że przez działkę tę ma przebiegać sieć wodociągowa (która będzie przecinać naturalny ciek wodny). Po drugie, nie pozostaje bez znaczenia fakt, że jak wynika z akt sprawy Wielkopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Poznaniu (organ będący zarządcą tej nieruchomości) mimo udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie kwestionował realizacji inwestycji na przedmiotowej nieruchomości. Powyższe oznacza, że naruszenie prawa, które niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie, nie wywołało takich skutków społeczno-gospodarczych, które byłyby nie do zaakceptowania w państwie prawa.
Jedynie na marginesie niniejszych rozważań należy przypomnieć, że – jak wynika z korespondencji znajdującej się w aktach sprawy – w stosunku do osób, które złożyły oświadczenie o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane, zostało wszczęte postępowanie karne. Ewentualny wyrok skazujący będzie mógł stanowić podstawę do wszczęcia odrębnego postępowania nadzwyczajnego – wznowieniowego.
Nietrafne również są wszystkie te zarzuty skargi kasacyjnej Prokuratora, które zmierzają do wykazania wadliwie dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny odnośnie do zgodności inwestycji objętej wnioskiem z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
I tak, niesłusznie Prokurator podnosi, że przedmiotowa inwestycja pozostaje w sprzeczności z § 14 pkt 1 lit. f tiret pierwszy planu miejscowego. Zgodnie z treścią tego przepisu na terenie objętym wnioskiem o realizację inwestycji ustalono wysokość budynków – nie może być wyższa niż 50 m z dopuszczeniem dominant użytkowych do 70 m na powierzchni do 40 % powierzchni zabudowy budynku. Zdaniem Prokuratora przedstawiony do zatwierdzenia projekt określał wysokość dominanty na 75,81 m, a zatem z przekroczeniem ww. wartości. Z takim twierdzeniem nie można się zgodzić. Słusznie bowiem organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji stwierdziły, że analiza projektu budowlanego jednoznacznie wskazuje, że dominanta – wieża ma wysokość nieprzekraczającą 70 m (69,32 m) i stanowi 1,4 % powierzchni zabudowy budynku. Jednocześnie należy za organami administracji przypomnieć, że zgodnie z § 6 rozporządzenia z 2002 r. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji) wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku (lub jego części) znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej bez uwzględnienia wyniesionych ponad te płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych bądź do najwyżej położnego punktu stropodachu lub konstrukcji przykrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Tymczasem wysokość przedmiotowego budynku, a ściślej – jego wieży, stanowiącego dominantę została policzona przez biegłego sądowego, który wskazał w opinii, że obliczył sporną wysokość uwzględniając poziom najniższego wejścia do budynku na poziomie -7 m oraz najwyższego poziomu stropodachu z tarasem. Tym samym wysokość ta nie została obliczona wg stanu uwidocznionego w projekcie budowlanym, lecz w projekcie wykonawczym, który znacznie różni się od założeń przyjętych w projekcie zatwierdzonym decyzją Starosty. Przede wszystkim, jak trafnie wskazały organy administracji, projektant wskazał poziom najniższego wejścia do budynku określając go jako -0,96 m (a nie -7 m) i od tego poziomu określił wysokość dominanty. Tak określona wysokość nie przekraczała dopuszczalnej wartości określonej w planie miejscowym.
Należy w tym miejscu pokreślić, że ani skarga kasacyjna Prokuratora, ani skargi kasacyjne pozostałych stron nie zawierają zarzutów naruszenia przepisów postępowania w zakresie błędnie ustalonego stanu faktycznego, a zatem należało przyjąć stan ten za niesporny. Również w tym zakresie brak jest podstaw do przyjęcia, że organy administracji błędnie ustaliły wysokość budynku wynikającą z projektu budowlanego. Natomiast skoro ustalenia te są prawidłowe, to nie można skutecznie zarzucić Staroście wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa – tym bardziej w sposób kwalifikowany, a Sądowi pierwszej instancji wadliwej oceny tej kwestii. Jedynie na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Prokurator w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w żaden sposób nie umotywował powyższego zarzutu.
Nie można również zgodzić się z Prokuratorem co do tego, że decyzja Starosty narusza – i to w stopniu rażącym – art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. § 11 pkt 2 planu miejscowego, którego to naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w zaprojektowaniu mostu na terenie oznaczonym 1KDw, to jest na terenie, który w planie miejscowym przeznaczony jest pod drogi wewnętrzne. Z niewadliwych ustaleń organów administracji (w oparciu o projekt zagospodarowania działki) wynika, że mosty stanowiące jeden z dojazdów do projektowanego budynku posadowione zostały nie na obszarze 1KDw, lecz 1UT/MW, na którym w planie miejscowym dopuszcza się lokalizację urządzeń i sieci, architektury technicznej, obiektów małej architektury, mostów i przystani dla łodzi. Skarga kasacyjna Prokuratora w żaden sposób nie podważyła ani nawet nie podjęła próby podważenia ww. ustaleń organów administracji. Tym samym należało uznać, że również w tym zakresie decyzja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem że organ architektoniczno-budowlany prawidłowo ocenił inwestycję z punktu widzenia wymogów określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.
Również zarzut naruszenia § 14 pkt 3 planu miejscowego (pozostający w związku ze stosownymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) stanowi powtórzenie zarzutu zawartego w sprzeciwie Prokuratora. Organy administracji przeanalizowały projekt zagospodarowania terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji i wskazały, że komunikacja ta będzie odbywała się istniejącą drogą wewnętrzną o szerokości 5-6 m, włączoną do drogi publicznej [...]. Dojazd do budynku mieszkalnego zaplanowano z tej drogi poprzez projektowany fragment na odcinku sąsiadującym z budynkiem. Projekt nie przewiduje rozbudowy ani przebudowy dróg wewnętrznych, a jedynie powiązanie budynku z istniejącymi drogami. W tej sytuacji zarzut naruszenia ww. przepisu jest co najmniej niezrozumiały, gdy weźmie się pod uwagę, że zgodnie z treścią przepisu plan zakłada dojazd do dróg przylegających do terenu oraz znajdujących się poza granicami obszaru objętego planem poprzez teren istniejących i projektowanych dróg wewnętrznych i ciągów pieszo-jezdnych.
Prokurator nie podważył również w sposób skuteczny oceny Sądu pierwszej instancji co do tego, że projekt architektoniczno-budowlany, zwłaszcza w zakresie obiektów mostowych, został sporządzony przez osoby posiadające w tym zakresie uprawnienia budowlane. Z niewadliwych ustaleń wynika wszak, że obiekty mostowe zostały zaprojektowane przez K. M., który posiada stosowne uprawnienia do projektowania w odpowiednich specjalnościach. W tym zakresie GINB w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że Prawo budowlane wprowadziło specjalność konstrukcyjno-budowlaną obejmującą m.in. zagadnienia dotyczące dróg i mostów. Osoby, które otrzymały uprawnienia budowlane bez ograniczeń w zakresie projektowania lub kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, otrzymały tym samym uprawnienia do sprawowania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie również w zakresie mostów. Dopiero ustawą z dnia 27 marca 2003 r. powołano dwie odrębne specjalności: drogową i mostową, jednakże zmiana ta dotyczyła uprawnień uzyskanych po wejściu w życie tejże nowelizacji. K. M. uzyskał natomiast uprawnienia przed tą datą.
Konkludując, żaden z zarzutów skarg kasacyjnych, które wskazywały na błędną ocenę Sądu pierwszej instancji co do wydania przez Starostę decyzji dotkniętej wadą nieważności, nie zasługiwał na uwzględnienie. O ile bowiem kontrolowana decyzja w pewnych (wskazanych wyżej) aspektach naruszała prawo, to naruszenie to nie miało tak doniosłego charakteru, aby uznać je za rażące.
W świetle powyższego bez znaczenia pozostają zarzuty naruszenia art. 37b Prawa budowlanego w zw. z art. 25 ustawy zmieniającej. Dla porządku jednak Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że również w tym zakresie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 25 ustawy zmieniającej i w konsekwencji trafnie przyjął, że w sprawie miałby zastosowanie art. 37b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego (dodany do tej ostatniej ustawy z dniem 19 września 2020 r.).
Zgodnie z pierwszym z przywołanych wyżej przepisów do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 [Prawo budowlane], wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Zostało ono zainicjowane sprzeciwem Prokuratora z 16 lipca 2020 r., który wpłynął do organu 17 lipca 2020 r. Również wniosek RDOŚ wpłynął do organu nadzoru – Wojewody przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda zawiadomił o wszczęciu postępowania 14 sierpnia 2020 r.
Spór natomiast sprowadza się do wykładni art. 25 ustawy zmieniającej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji przepis ten wskazuje, że art. 37b Prawa budowlanego będzie miał zastosowanie do wszystkich spraw, w których upłynął 5-letni termin od daty doręczenia (ogłoszenia) decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykładnia tego przepisu proponowana przez skarżących kasacyjnie umożliwiałaby natomiast stwierdzenie nieważności decyzji Starosty pomimo upływu 5 lat od jej doręczenia (ogłoszenia). Skoro postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie omawianego przepisu, dodanego ustawą zmieniającą, to nie może on mieć zastosowania do spraw w toku (organ administracji w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. winien stwierdzić nieważność kontrolowanej decyzji niezależnie od upływu czasu od wydania decyzji – jak się zdaje, z uwzględnieniem zasad ogólnych określonych w art. 156 § 2 i 3 k.p.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że zagadnienie to wywoływało również rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zwolennicy jednego z poglądów twierdzili, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji w płaszczyźnie przepisów prawa materialnego pozostaje sprawą "uregulowaną przepisami prawa budowlanego". W takiej sytuacji, jeśli postępowanie wszczęte zostało przed 19 września 2020 r. i nie zostało zakończone do tej daty, to winno toczyć się wg przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dokonaną zmianą. Dostrzegano wprawdzie, że sprawa o stwierdzenie nieważności w sensie procesowym jest postępowaniem nowym, cechującym się odrębnością względem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym zakończonym wydaniem badanej decyzji, jednak nie może budzić wątpliwości, że sprawa administracyjna weryfikacyjna prowadzona w trybie stwierdzenia nieważności decyzji oparta jest na konkretyzowaniu normy prawa procesowego regulującej rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 k.p.a.) w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia zgodnego z prawem sprawy administracyjnej materialnej. Weryfikacja decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie, w jakim obejmuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., następuje przy uwzględnieniu przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę. A zatem skoro sprawa, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, nie może być rozpoznawana w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, tj. Prawa budowlanego, to przyjąć należy, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji jest sprawą "uregulowana w ustawie Prawo budowlane" w rozumieniu art. 25 ustawy zmieniającej. W związku z powyższym wszczętą przed dniem 19 września 2020 r. sprawę dotyczącą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli nie doszło do jej zakończenia w tym terminie, kształtować powinny przepisy prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed tą datą (tak m.in. wyrok NSA z 11.01.2023 r., II OSK 569/22; orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ ). Taki pogląd prezentowany jest przez skarżących kasacyjnie.
Zwolennicy odmiennego poglądu podkreślają, że przedawnienie, o którym stanowi art. 37b Prawa budowlanego, jest przepisem nowym, dotychczas nieznanym tej ustawie. Art. 25 ustawy zmieniającej odnosi się natomiast do spraw regulowanych ustawą Prawo budowlane, a zatem spraw dotyczących pozwolenia na budowę, a nie stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Ta ostatnia kwestia regulowana jest natomiast przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym określenie "uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 [Prawo budowlane]" nie może odnosić się do postępowania nieważnościowego, a to oznacza, że w takim postępowaniu organ winien brać pod uwagę brzmienie przepisu obowiązującego w dacie wydawania rozstrzygnięcia (tak m.in. wyroki NSA: z 6.07.2023 r., II OSK 304/21; z 11.10.2023 r., II OSK 1155/22; z 11.09.2024 r., II OSK 2529/21; orzeczenia dostępne w CBOSA).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ostatni z ww. poglądów. Prawidłowe rozumienie treści przepisu art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) prowadzi do wniosku, że art. 37b ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie również do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Nie można bowiem przyjąć, że sprawa, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jest sprawą "uregulowaną w ustawie Prawo budowlane wszczętą i niezakończoną", skoro w poprzednim brzmieniu ustawy żaden przepis tej ustawy nie odnosił się do procedury stwierdzenia nieważności decyzji. Brak jest zatem podstaw, by uznać, że postępowanie to dotyczyło sprawy uregulowanej w przepisach ustawy Prawo budowlane. Gdyby zamiarem ustawodawcy było wyłączenie zastosowania przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie przepisów, to formułując przepisy przejściowe wskazałby wprost, że "w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy przepisy ustawy zmienianej stosuje się w brzmieniu dotychczasowym", nie ograniczając tego przepisu do "spraw uregulowanych ustawą zmienianą". Tego rodzaju unormowania o charakterze intertemporalnym można znaleźć w innych regulacjach ustawowych. W konsekwencji wykładnia literalna przemawia za tym, aby przedawnienie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, o którym mowa w art. 37b ustawy Prawo budowlane, znalazło zastosowanie również w sprawach wszczętych przed 19 września 2020 r. (tak m.in. K. Młynkiewicz, Przedawnienie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, Nieruchomości 2022 nr 4 str. 27).
Za taką interpretacją tego przepisu przemawia też wykładnia celowościowa. Niewątpliwie intencją ustawodawcy nowelizującego Prawo budowlane poprzez wprowadzenie omawianego przepisu było wzmocnienie zasady trwałości decyzji administracyjnej i pewności prawa. Cel wprowadzenia przedawnienia był niewątpliwie uniwersalny i z założenia instytucja ta miała odnosić się do wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę niezależnie od daty ich wydania (w odniesieniu do wejścia w życie ustawy).
Dalej, podając argumenty na poparcie takiego stanowiska należy wskazać, że co do zasady w polskim porządku prawnym obowiązuje zasada działania nowego prawa. Przepisy przejściowe mogą w odmienny sposób regulować porządek prawny w odniesieniu do spraw wszczętych i niezakończonych w dniu wejścia w życie nowej ustawy, jednakże taki przepis stanowi wyjątek od przyjętej zasady, wyjątki zaś należy interpretować zawężająco. Tym samym brak jest podstaw do rozszerzania sytuacji, w których będzie miała zastosowanie ustawa w jej pierwotnym brzmieniu.
Warto też podkreślić, że już z treści art. 16 k.p.a. statuującego zasadę trwałości decyzji administracyjnej wynika, że stwierdzenie nieważności, a zatem wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od powyższej zasady. Tym bardziej zatem jego stosowanie i wyeliminowanie takiej decyzji z obrotu prawnego jest możliwe jedynie w sytuacjach niewątpliwych, nie budzących wątpliwości.
I wreszcie taka wykładnia jest zbieżna z ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. poz. 1491). Art. 2 ust. 1 tego aktu stanowi, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (...) wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Jest to zatem norma zobowiązująca organy do stosowania nowego prawa również do decyzji wydanych przed nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego.
Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że art. 37b ust. 1 i 2 Prawa budowlanego mógłby mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, mimo iż postępowanie o stwierdzenie nieważności zostało wszczęte przed wejściem w życie ww. przepisu. Tym samym zawarte w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia tego przepisu w zw. z art. 25 ustawy zmieniającej nie zasługują na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze należało uznać, że skoro zarzuty skarg kasacyjnych nie zasługiwały na uwzględnienie, to skargi te podlegały oddaleniu.
Z tych względów, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Sąd nie zasądził przy tym zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od Prokuratora, mając na uwadze, że zgodnie z treścią uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2017 r. sygn. akt I OPS 1/17 (ONSAiWSA 2017, nr 6, poz. 95) Prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a., zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym – w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego.