II OSK 1257/09

II OSK 1257/09 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-08-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-07-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Stahl /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne
Egzekucyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Gd 335/08 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2008-10-09
II OZ 339/09 - Postanowienie NSA z 2009-04-21
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
art. 119 i art. 121 par. 2
Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Stahl po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. i S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 335/08 w sprawie ze skargi B. K. i S. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 335/08 oddalił skargę B. K. i S. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, na podstawie art.138 § 1pkt 1 i art. 144 k.p.a., art. 80 ust. 2 pkt. 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1116 ze zm.) oraz art.119 i art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie o nałożeniu na B. i S. K. grzywnę w wysokości 5.000 zł., w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego na działce nr [...] w J. obiektu budowlanego, pełniącego funkcję letniskową.
Jak wyjaśniono w uzasadnieniu postanowienia, organ nadzoru budowlanego wobec niewykonania ciążącego na stronie obowiązku był obowiązany do wystawienia w dniu [...] listopada 2004r. tytułu wykonawczego wszczynającego postępowanie egzekucyjne, a następnie do wydania zaskarżonego postanowienia nakładającego na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia. Grzywna została nałożona w celu egzekucji obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia [...] kwietnia 2000 r., utrzymanej w mocy ostateczną decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] czerwca 2000 r. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 119 § 1 i art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Natomiast wysokość grzywny, jak wyjaśnił organ odwoławczy, wynika z przepisów art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W dacie orzekania przepis art. 121 § 2 cytowanej ustawy, otrzymał brzmienie nadane ustawą z dnia 13 kwietnia 2007r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. Nr 89, poz. 589) obowiązującą od 1 lipca 2007r. i obecnie stanowi, iż grzywna nałożona na osoby fizyczne nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. Ustalając zaś wysokość grzywny w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji kierował się zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka.
Skargę na powyższe postanowienie wnieśli B. i S. K., domagając się jego uchylenia. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, oraz art. 119 § 1 i art. 121 § 2 w zw. z art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez nałożenie na skarżących grzywny bez wykazania, iż zastosowana wobec skarżących dolegliwość jest niezbędna do realizacji ciążącego na nich obowiązku. Zakwestionowali również wysokość nałożonej grzywny, twierdząc, że grzywna w celu przymuszenia nie powinna przekraczać wartości obiektu przeznaczonego do rozbiórki, tymczasem przedmiotowy domek letniskowy jest drewnianym domkiem o niewielkiej powierzchni i także stosunkowo niewielkiej wartości.
W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 października 2008 r. oddalił skargę B. i S. K. uznając, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określają sposób postępowania w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2 ustawy. W postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku o charakterze niepieniężnym, stosuje się grzywnę w celu przymuszenia oraz wykonanie zastępcze (por. art. 1a pkt 12 lit. b ustawy). Nałożenie na skarżących grzywny w celu przymuszenia było zatem całkowicie uzasadnione, w sytuacji gdy zobowiązani, pomimo uprzedniego upomnienia, uchylali się od wykonania rozbiórki.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze dotyczących naruszenia przepisów postępowania oraz art. 119 § 1 i art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak i zarzutów dotyczących wysokości nałożonej na skarżących grzywny, Sąd uznał je za niezasadne.
Jak wyjaśniono, nie można z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego. Tym bardziej, że zobowiązany może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek.
Ponadto, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, w art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Przy czym organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i zasadę niezbędności (art. 7 § 3). Z zasad tych wynika obowiązek zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Tym samym organ - nakładając grzywnę - powinien rozważyć jej wysokość pod kątem efektywności prowadzonej egzekucji.
Ustalona zatem wysokość grzywny na kwotę 5.000 zł, nie narusza dyspozycji przepisu art. 121 § 2 ustawy w jego obecnym brzmieniu.
W niniejszej sprawie organy administracji powołały odpowiednie podstawy prawne rozstrzygnięcia, oraz szczegółowo uzasadniły przyczyny dla których nałożono na skarżących B. i S. K. grzywnę w celu przymuszenia, która jest mniej dolegliwym środkiem niż wykonanie zastępcze.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.".
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. i S. K. podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie naruszenia przez organ przepisów postępowania, a to art. 119 § 1 oraz art. 121 § 2 w związku z art. 7 § 2 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nałożenie na skarżących grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł nie wykazując, że zastosowana wobec skarżących dolegliwość jest niezbędna do realizacji ciążącego na nich obowiązku, a w rezultacie nieuwzględnienie skargi.
Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na art. 182 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu podniesionych zarzutów pełnomocnik skarżących wskazał, że rozpatrując odwołanie od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia [...] września 2007 r. organ odwoławczy nie rozważył w należyty sposób zarzutów skarżących, z których wynikało, że nałożenie na nich grzywny w celu przymuszenia nie było uzasadnione. Przywołując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku reguły, jakim kierować się winien organ, Sąd I instancji nie dopatrzył się jednak przekroczenia tych reguł przez organ. Co więcej, nietrafne jest – w ocenie skarżących – twierdzenie, jakoby organ pozwany szeroko uzasadnił przyczyny, dla których nałożono na skarżących grzywnę, jedynym bowiem uzasadnieniem było, iż zastosowany środek przymusu jest przewidziany prawem.
Nieprawidłowym jest również, zdaniem skarżących, pogląd wyrażony przez Sąd I instancji, jakoby organ nie był obowiązany brać pod uwagę przy ustalaniu wysokości grzywny takich czynników jak możliwości finansowe zobowiązanego, czy wartości obiektu przeznaczonego do rozbiórki. Z treści art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika bowiem generalna zasada, że grzywny nakładane na osoby fizyczne są niższe niż stosowane wobec osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych. Uznać zatem należy, że ustawodawca różnicuje grzywny biorąc pod uwagę możliwości ekonomiczne osób fizycznych i innych podmiotów uczestniczących w obrocie prawnym. Tymczasem w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, na podstawie którego organ mógł ustalić sytuację finansową zobowiązanych, trudno zatem przyjąć, że wymierzona grzywna w wysokości 5.000 zł stanowi środek przymusu, którego zastosowanie zostało w pełni uzasadnione.
Dostrzeżenie przez Sąd I instancji powyższych uchybień organów administracji, jak podnosi autor skargi kasacyjnej, skutkować musiałoby uchyleniem zaskarżonego postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania która w sprawie nie zachodzi.
Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona.
Pełnomocnik skarżących powołuje zarzut naruszenia procedury sądowoadministracyjnej – art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 lit.c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie naruszenia przez organ pozwany w toku postępowania art.119 § 1 oraz art. 121 § 2 w związku z art. 7 § 2 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zarzut ten w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy uznać za niezasadny w sytuacji, gdy - jak sami skarżący wskazują – przepis art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zobowiązuje organ do nałożenia grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego nałożonego nań obowiązku wykonania czynności. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2007r., sygn. akt P 19/06, na gruncie sprawy dotyczącej nałożenia na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Podstawową zaś przesłanką odpowiedzialności jest bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego. W rozpoznawanej zaś sprawie sam fakt naruszenia obowiązującego prawa nie jest kwestionowany przez żadną ze stron.
Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego nieuwzględnienia ich możliwości ekonomicznych przy ustalaniu wysokości grzywny wskazać należy, że z mocy art. 121 § 5 ww. ustawy organ nie ma swobody w tym zakresie, nie może zatem uwzględnić okoliczności pozaprawnych. Zaznaczyć należy, że zgodnie art. 7 § 1 i § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zastosowanie grzywny, która jest jedynym środkiem przymuszającym w systemie środków egzekucyjnych ma na celu przymuszenie do wykonania, a gdy to przymuszenie będzie skuteczne, przepisy prawa przewidują obowiązek umorzenia grzywny (art. 125 tej ustawy) lub zwrot uiszczonej lub ściągniętej grzywny w całości lub części (art. 126). Jest to środek egzekucyjny odpowiadający zasadzie najłagodniejszego środka egzekucyjnego (art. 7 § 2 in fine powołanej ustawy). Brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia jest podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego, np. wykonania zastępczego.
W takiej sytuacji rozważania na temat uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego są całkowicie abstrakcyjne i hipotetyczne, gdyż z jednej strony skarżący nie chcą dobrowolnie wykonać ciążącego na nich obowiązku, a z drugiej strony podnoszą zarzut dysproporcji zastosowanego środka egzekucyjnego w stosunku do wartości przedmiotowego budynku.
Zważywszy zatem, że zarzut skargi kasacyjnej nie był usprawiedliwiony, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.