II OSK 1256/22

II OSK 1256/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Broda
Robert Sawuła
Roman Ciąglewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1631/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-10-28
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 28 K.p.a.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
art. 59
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1631/21 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 czerwca 2021 r. znak DON.7100.298.2020.JSK w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. K. kwotę 1257 (jeden tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1631/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "GINB", z dnia 4 czerwca 2021 r. znak DON.7100.298.2020.JSK, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania, dalej także: "PINB", decyzją z 5 marca 2002 r. nałożył na inwestora [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P., obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia robót budowlanych, polegających na wybudowaniu przecisku dla kolektora sanitarnego i deszczowego oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej na działce przy ul. K. [...] w Poznaniu, do stanu zgodnego z prawem. Inwestor miał dostarczyć inwentaryzację budowlaną oraz geodezyjną inwentaryzację powykonawczą wybudowanego przecisku i przyłącza kanalizacyjnego oraz przedstawić opinię techniczną potwierdzającą, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami i zasadami wiedzy technicznej.
Po rozpoznaniu odwołania A. K., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej także: "Wielkopolski WINB’, "WINB", decyzją z dnia 19 czerwca 2002 r., utrzymał ww. decyzję w mocy.
Pismem z dnia 31 lipca 2003 r., Sp. z o.o. [...] z siedzibą w P. (następca prawny inwestora) zwrócił się do PINB z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie ww. przecisków oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z 10 października 2003 r., nr 118, udzielił Sp. z o.o. [...] pozwolenia na użytkowanie przecisków dla kolektora sanitarnego i deszczowego oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej na działce przy ul. K. [...] w P., doprowadzonych do stanu zgodnego z prawem, na podstawie decyzji PINB z dnia 5 marca 2002 r., utrzymanej w mocy decyzją WINB z dnia 19 czerwca 2002 r., po decyzji GINB z dnia 1 lutego 2000 r., stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta Poznania z dnia 7 listopada 1995 r.
Po rozpoznaniu odwołania A. K., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 29 stycznia 2004 r., umorzył postępowanie odwoławcze.
W dniu 6 lipca 2020 r. do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynął wniosek A. K. o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 K.p.a., nieważności decyzji PINB z dnia 10 października 2003 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 22 października 2020 r., na podstawie art. 158 § 1 K.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia 10 października 2003 r.
Organ wskazał, że kwestionowana decyzja PINB z dnia 10 października 2003 r., została wydana na podstawie art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w ówczesnym brzemieniu. PINB prowadził postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 7 listopada 1995 r. o pozwoleniu na budowę.
W ocenie organu, nie zachodzą okoliczności o których mowa w art. 156 § 1 pkt
5 K.p.a., z uwagi na fakt, iż [...] Sp. z o.o. przystąpiła do użytkowania o czym świadczy m.in. decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia 10 października 2003 r.
Według WINB, kwestie podnoszone przez A. K., nie mogą być rozpatrywane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, ponieważ prowadziłoby to do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. WINB po analizie pozostałych przesłanek nieważności stwierdził, że decyzja PINB z dnia 10 października 2003 r. nie zawiera kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.
A. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 4 czerwca 2021 r., znak DON.7100.298.2020. JSK, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 października 2020 r. i umorzył postępowanie I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że A. K. nie występowała jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności. We wniosku nie wskazała, skąd wywodzi interes prawny do wszczęcia ww. postępowania administracyjnego.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zwrócił się do wnioskodawczym o wykazanie interesu prawnego, gdyż A. K. nie przysługuje już tytuł prawny do działek nr [...] i [...] przy ul. K. [...]i przy ul. G. [...] w P. W odpowiedzi z dnia 7 maja 2021 r. skarżąca stwierdziła, że "(...) na dzień dzisiejszy nie jestem właścicielką nieruchomości objętej postępowaniem. Jednakże w dacie dokonania tkniętych nieważnością decyzji byłam nią i poniosłam konsekwencje rażącego naruszenia prawa przez PINB dla Miasta Poznania w decyzji z dnia 10 października 2003 r. Ma interes prawny w orzeczeniu zgodnym z jej skargą, wydane orzeczenie daje bowiem możliwość dochodzenia naprawienia jej szkód wyrządzonych bezprawnym działaniem Prezydenta Poznania i jego agend (...) Fakt wydania bezprawnej decyzji PINB dla Miasta Poznania ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną skarżącej, która nie mogła dochodzić swych praw wynikających w owym czasie z prawa własności, przy czym bez znaczenia pozostaje, że obecnie nie jest właścicielką nieruchomości objętej postępowaniem, gdyż jej uprawnienia odszkodowawcze związane są z faktami z daty wydania zaskarżonej decyzji".
Organ wskazał, że A. K. nie jest uprawniona do złożenia skutecznego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu powiatowego z 10 października 2003 r., gdyż jak wynika z wpisu zamieszczonego w księdze wieczystej
nr [...], dotyczącej działek nr [...] i [...] w P., skarżąca została wykreślona z działu dotyczącego własności tych nieruchomości przed jego złożeniem. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot nielegitymujący się przymiotem strony, skutkować zaś powinno odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.
Zdaniem WINB, skarżąca jest bezpośrednio zainteresowana stwierdzeniem nieważności decyzji PINB dla Miasta Poznania z dnia 10 października 2003 r., nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji, co wskazuje, że ma on w sprawie wyłącznie interes faktyczny.
Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.
Z tego powodu organ odwoławczy uchylił decyzję Wielkopolskiego WINB z dnia 22 października 2020 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla Miasta Poznania z dnia 10 października 2003 r. i umorzył postępowanie I instancji wszczęte na wniosek A. K. - osoby nieposiadającej interesu prawnego.
A. K. wniosła skargę na powyższą decyzję, w której domagała się uchylenia decyzji organu drugiej instancji i wydania decyzji merytorycznej,
orzekającej co do istoty sprawy. Sformułowała także wnioski ewentualne.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis art. 157 § 2 K.p.a. przyznaje prawo do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wyłącznie stronie postępowania administracyjnego, którą zgodnie z art. 28 K.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Podstawą legitymacji procesowej strony jest zatem przepis prawa materialnego, wskazujący na prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym.
W przypadku nieruchomości, interes prawny wywodzi się z posiadania do niej tytułu prawnego (wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1770/11).
Sąd powołał się na ustalenie oparte na treści księgi wieczystej nr [...], z której wynika, że A. K. przed złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia organu powiatowego z dnia 10 października 2003 r. nie posiadała już tytułu prawnego do działek nr [...] i [...] przy ul. K [...] i przy ul. G. [...] w P.
Pomimo wezwania GINB z dnia 23 kwietnia 2021 r., skarżąca nie wykazała interesu prawnego do występowania jako strona w przedmiotowej sprawie. Podmiot niemający interesu prawnego nie ma roszczenia o wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji z urzędu (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 557/17).
Oceniając interes prawny skarżącej domagającej się stwierdzenia nieważności decyzji wydanej 17 lat wcześniej niż data złożenia wniosku - organ nadzoru zobowiązany był uwzględnić zmiany zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego, które nastąpiły w ciągu wielu lat.
Według Sądu, w okolicznościach sprawy, interes prawny w żądaniu
stwierdzenia nieważności decyzji należało ocenić na dzień złożenia wniosku.
Gdy podmiot, na którego żądanie postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte, w istocie interesu prawnego nie posiadał, postępowanie podlegało umorzeniu.
Obowiązkiem podmiotu domagającego się stwierdzenia nieważności decyzji było wskazanie normy prawa materialnego, z którego wynika interes prawny wnioskodawcy. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 9 K.p.a., organ zwrócił się do wnioskodawcy o wykazanie tego interesu prawnego.
Oceniając legitymację wnioskodawcy także poprzez analizę przepisów prawa materialnego mających zastosowanie jako podstawa prawna kwestionowanej decyzji PINB z dnia 10 października 2003 r., Sąd wskazał, że została wydana na podstawie art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w ówczesnym brzmieniu. PINB prowadził postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego
stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 7 listopada 1995 r.
o pozwoleniu na budowę. Okoliczność, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji, skarżąca nie była stroną postępowania sama w sobie nie przesądzałaby o braku potencjalnego przymiotu strony - wynikającego (co należy podkreślić) z prawa do działki na której wykonano inwestycję. Skoro jednak obecnie prawo to skarżącej nie przysługuje, to niewątpliwe nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności.
W kontekście zarzutów skargi związanych z ewentualnym odszkodowaniem, Sąd podkreślił, że prawo własności jest objęte bardzo szeroką ochroną na gruncie przepisów Kodeksu cywilnego, innych ustaw oraz Konstytucji. Jego naruszenie powoduje możliwość dochodzenia określonej rekompensaty, przy czym
kwestionowana decyzja administracyjna (o pozwoleniu na użytkowanie) - potencjalnie nie niweczyłaby prawnych możliwości w tym zakresie. Stąd nie może być mowy o bezpośredniej i istotnej zależności między postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu (zasadniczo mającej aspekt techniczny) wybudowanego na określonej nieruchomości, a środkami ochrony prawnej związanymi z prawem własności.
Reasumując, Sąd stwierdził, że nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w skardze, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie:
I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię
- art. 28 K.p.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. poprzez nietrafne przyjęcie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji PINB dla Miasta Poznania z dnia 10.10.2003 r. sygn. PINB/ROP/73532/1142/3072/03 udzielającej [...] sp. z o.o. w P. pozwolenia na użytkowanie przycisków (powinno być: przecisków – to określenie będzie w dalszej części zastępowało błędne określenie używane przez w skardze kasacyjnej) dla kolektorów sanitarnego i deszczowego oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej na działce przy ul. K. [...] w P.,
II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi
- naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, a w szczególności niezasadne przyjęcie, iż PINB dla Miasta Poznania wydał kwestionowaną decyzję o dopuszczeniu do użytkowania przecisków dla kolektorów sanitarnego i deszczowego oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej na działce przy ul. K. [...] w P. w oparciu o treść art. 59 Prawa budowlanego (w brzmieniu nadanym art. 7 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw), podczas gdy wymagany tym przepisem protokół zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę nie istnieje i nigdy nie został sporządzony, co przy poczynieniu prawidłowych ustaleń w tym zakresie, mogło przechylić szalę na korzyść skarżącej. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie na twierdzeniach GINB, a nie znajdującego potwierdzenia w zgromadzonych dokumentach. Sąd nie dostrzegł, że materiał ten jest niekompletny, nie odniósł się także do kwestii, iż w dacie wydania kwestionowanej decyzji PINB dla Miasta Poznania w obrocie prawnym pozostawało postanowienie Prezydenta Miasta Poznania z dnia 28 grudnia 2001 r. (UA. IM/A7351/3082/G-842/2001), którym to postanowieniem Prezydent zawiesił postępowanie dotyczące zawiadomienia o zakończeniu budowy przecisków i przyłącza kanalizacji sanitarnej w ramach realizacji Kolektorów [...] w rejonie ulic K. i G.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Rozważając zasadność zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 K.p.a. w związku z art. 157 § 2 K.p.a., najpierw zauważyć można, że opis naruszenia nawiązuje do zastosowania powołanych przepisów, a nie do ich błędnej wykładni, która jest procesem odczytania treści abstrakcyjnej normy prawnej. Mimo tej wadliwości, z uwagi na treść opisu naruszenia oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej, możliwe jest merytoryczne odniesienie się do przytoczonej podstawy kasacji.
Rozważania rozpocząć należy od spostrzeżenia, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania, z dnia 10 października 2003 r., o pozwoleniu na użytkowanie, będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności została wydana na podstawie art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Legitymacja czynna do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jakkolwiek co do zasady uwarunkowana posiadaniem przez wnioskodawcę przymiotu strony w postępowaniu zwykłym, nie może abstrahować od sytuacji faktycznej i prawnej w dacie rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności. Do złożenia wniosku nie jest uprawniony podmiot niemający, w dacie rozpoznania wniosku, interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., w stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Interes prawny powinien mieć charakter aktualny i mieć oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Samo przekonanie skarżącego kasacyjnie o
tym, że powinien być stroną postępowania nie jest wystarczającą okolicznością do uznania go za stronę postępowania.
Oceniając posiadanie przez skarżącą interesu prawnego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie można jednak ograniczyć się do tego, czy miała ona tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości w dacie złożenia wniosku i w trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności.
Rozważania w tej mierze rozpocząć należy od wskazania, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana w dniu 10 października 2003 r. na podstawie art. 59 Prawa budowlanego. Natomiast po rozpatrzeniu odwołania
skarżącej A. K., decyzją z dnia 29 stycznia 2004 r., Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, umorzył postępowanie odwoławcze. Powołał się na art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Wskazał, że w myśl tego przepisu, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Skoro inwestorem jest "[...]" Sp. z o.o. to tylko ona mogła być stroną. Powołując się na uchwałę NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, stwierdził, że należy umorzyć postępowanie odwoławcze.
W trakcie rozprawy w niniejszej sprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszącej kasację podniósł, że w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie nie było podstaw do zastosowania art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Przepis ten został dodany nowelą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Z uwagi na treść przepisu intertemporalnego, tj. art. 7 ust. 1 noweli, nie miał on zastosowania do spraw wszczętych.
Skonstatować jednak trzeba, że ostateczna decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego pozostaje w obrocie prawnym, a data wszczęcia postępowania o pozwolenie na użytkowanie nie została przez wnoszącą kasację wskazana. Przedmiotem dalszych rozważań jest zatem sytuacja, w której w postępowaniu zwykłym o pozwolenie na użytkowanie A. K. nie miała, z uwagi na treść art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, przymiotu strony.
Nie oznacza to jednak, że tego przymiotu jest pozbawiona w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Zasadne jest poprzedzenie dalszych rozważań kilkoma uwagami dotyczącymi postępowania zwykłego o pozwolenie na użytkowanie. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi, że stroną w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest wyłącznie inwestor.
Warto zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wykluczano jednak udziału w charakterze stron, w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie, podmiotów innych niż inwestor. Wskazywano, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w zakresie określenia stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania naprawczego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej
lub też odstępstw od warunków pozwolenia (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1868/15 oraz orzecznictwo tam powołane).
Podobnie przyjmowano, że przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do sytuacji, gdy przedmiotem postępowania o pozwolenie na użytkowanie była inwestycja, co do której wyeliminowaniu uległa decyzja o pozwoleniu na budowę (patrz: wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1626/10).
Jak powyżej stwierdzono, w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie o tym, że A. K. nie miała statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie spornej inwestycji, tj. decyzja Wielkopolskiego WINB z dnia 29 stycznia 2004 r., pozostaje w obrocie prawnym.
Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie jest jednak decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego, ale decyzja PINB z dnia 10 października 2003 r. o pozwoleniu na użytkowanie.
Co do zasady, instytucja stwierdzenia nieważności może dotyczyć wyłącznie decyzji (postanowień) ostatecznych, jakkolwiek w niektórych sytuacjach może dojść
do stwierdzenia nieważności decyzji nieostatecznej (patrz: Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Aktualizowany komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2025, punkt II.4 i 5 do art. 156).
W niniejszej sprawie istotne jest jednak inny aspekt trwałości decyzji. Chodzi o to, czy możliwe jest domaganie się stwierdzenia nieważności decyzji organu
pierwszej instancji, gdy przeprowadzono postępowanie odwoławcze.
Rozstrzygnięcie tej kwestii jest uwarunkowane konkretnymi okolicznościami procesowymi rozpatrywanej sprawy.
W sytuacji, gdy w postępowaniu odwoławczym wydano decyzję utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, dopuszczalne jest złożenie wniosku
o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji organu odwoławczego. Pozostawanie w obrocie prawnym takiej ostatecznej decyzji organu drugiej instancji, stanowi
formalną przeszkodę wszczęcia postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 453/15).
Inne są następstwa umorzenia postępowania odwoławczego. Skutkiem prawnym decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jest pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej odwołaniem decyzji (patrz: Andrzej Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Aktualizowany komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el 2025, punkt V.3 do art. 138; wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt IV SA 2326/96; wyrok NSA z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1845/14).
Decyzja Wielkopolskiego WINB z dnia 29 stycznia 2004 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie z odwołania A. K. od decyzji PINB z dnia 10 października 2003 r. o pozwoleniu na użytkowania nie stanowiła zatem przeszkody do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia 10 października 2003 r.
W dalszym etapie stosowania art. 157 § 2 K.p.a. należało ustalić, czy wnioskującej przysługuje legitymacja do złożenia wniosku. Legitymację tę ma strona,
a więc osoba, która ma interes prawny w we wszczęciu postępowania nadzorczego.
W orzecznictwie, na tle postępowania którego przedmiotem była odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, wyrażono pogląd, że sprawa o stwierdzenie nieważności jest nową sprawą administracyjną, a organ powinien ustalić interes prawny strony w oparciu o przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie składania wniosku, przy odesłaniu do ogólnej zasady z art. 28 K.p.a. Stroną w postępowaniu nadzwyczajnym jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją, ale każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Dla ustalenia interesu prawnego skarżących w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma znaczenia prawnego udział w postępowaniu zwykłym. Stroną takiego
postępowania nadzwyczajnego jest więc nie tylko strona postępowania zwykłego lecz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (patrz: wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 329/17 oraz orzecznictwo tam powołane).
Legitymacja czynna do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jakkolwiek co do zasady uwarunkowana posiadaniem przez wnioskodawcę przymiotu strony w postępowaniu zwykłym, nie może zatem abstrahować od sytuacji faktycznej i prawnej w dacie rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności. Do złożenia wniosku nie jest uprawniony podmiot
niemający, w dacie rozpoznania wniosku, interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a., w stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Stosownie do art. 28 K.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Chodzi tu zatem o interes prawny, a nie faktyczny, przy czym musi występować bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy interesem prawnym strony, a wynikiem postępowania administracyjnego. Cechami tego interesu jest to, że jest on konkretny, indywidualny i aktualny. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. np. wyroki NSA z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 2016/06; z dnia 9 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 330/12). Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma więc osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. O tym, czy interes prawny będący treścią żądania określonego podmiotu ma charakter prawny, decyduje treść obowiązujących w zakresie przedmiotu żądania przepisów prawa materialnego.
Abstrahując na razie od unormowań szczególnych, w tym np. art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego, wskazać można utrwalony w orzecznictwie pogląd, według którego, o posiadaniu interesu prawnego może świadczyć dysponowanie tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości na której usytuowany jest obiekt budowlany będący przedmiotem decyzji organu nadzoru budowlanego lub organu administracji architektoniczno-budowlanej. Przyznanie określonemu podmiotowi uprawnienia do wykonania lub użytkowania obiektu budowlanego bezpośrednio wpływa na uprawnienie właściciela do korzystania z nieruchomości.
Jest bezsporne, że w trakcie rozstrzygania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przecisków dla kolektorów sanitarnego i deszczowego oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej, skarżąca nie dysponowała tytułem prawnorzeczowym do działek nr [...] i [...] przy ul. K. [...] oraz G. [...] w P., na których obiekt ten jest usytuowany.
Powtórzyć należy, że interes prawny powinien mieć charakter aktualny.
Jest zatem niewątpliwe, że interes prawny wynikający z uprawnienia właściciela do korzystania z rzeczy przysługuje, od chwili zbycia nieruchomości, nabywcy nieruchomości.
Ponadto, w orzecznictwie wyrażono pogląd, według którego, interesu prawnego nie można wywodzić z deklarowanego zamiaru zgłoszenia roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 417 § 1 Kodeksu cywilnego, dalej: "K.c." Argumentowano, że sama potencjalność roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 417 K.c. i art. 4171 K.c., nie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przez niego legitymacji do wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie nieważności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 2163/21).
Interes prawny skarżącej nie ma jednak charakteru wyłącznie potencjalnego. Możliwość zgłoszenia przez skarżącą do sądu cywilnego roszczeń
odszkodowawczych na podstawie art. 417 K.c. i art. 4171 K.c., jest nie tylko rezultatem jej subiektywnego przekonania.
Konieczne jest przypomnienie, że inwestor, tj. [...], na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 7 listopada 1995 r. o pozwoleniu na budowę wybudował na działce przy ul. K. [...] w P. przecisk dla kolektorów sanitarnego i deszczowego oraz przyłącze kanalizacji sanitarnej. Roboty budowlane zostały zakończone w 1996 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 1 lutego 2000 r., stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia 7 listopada1995 r. o pozwoleniu na budowę (inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, do której tytuł prawny posiadała A. K.).
W związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jako organ I instancji, decyzją z dnia z dnia 5 marca 2002 r. - podjętą w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) - nałożył na inwestora, tj. [...], obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez dostarczenie inwentaryzacji budowlanej, geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej oraz opinii technicznej potwierdzającej wykonanie robót budowlanych zgodnie z przepisami techniczno- budowlanymi. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, decyzją z dnia 19 czerwca 2002 r., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia 5 marca 2002 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że inwestor, dysponując w czasie prowadzenia robót budowlanych ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, nie dopuścił się samowoli budowlanej. W konsekwencji, nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 48 Prawa budowlanego.
Wyrokiem z dnia 8 września 2004 r., sygn. akt II SA/Po 1609/2, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. K..
Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 506/05, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną A. K.. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono, że wybudowanie obiektu na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi samowoli budowlanej.
Zauważono jednak dalej, że "niewątpliwie rację ma wnosząca skargę
kasacyjną, twierdząc w toku postępowania administracyjnego, że wybudowanie na działce (do której ma tytuł prawny), przecisku dla kolektorów sanitarnego i deszczowego oraz przyłącza kanalizacji sanitarnej, w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego – narusza jej prawa podmiotowe. Rzecz w tym, że kwestie te nie podlegały badaniu w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego. Prawidłowe jest bowiem stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że uzyskanie odszkodowania lub działki zamiennej, może i powinno być dochodzone w innym trybie, o czym zainteresowana została pouczona, a nie w niniejszym postępowaniu, które mogło i powinno się wyłącznie ograniczyć do nakazania doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem".
To, czy i w jakim zakresie roszczenia odszkodowawcze A. K. wynikające z wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, wykonania obiektu oraz wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przeszły na następcę prawnego skarżącej jako właściciela nieruchomości, jest zagadnieniem cywilnoprawnym. Jest natomiast niewątpliwe, że w świetle wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku, nawiązującej do naruszenia jej praw jako właściciela nieruchomości, nabycie przez skarżącą roszczenia odszkodowawczego nie jest tylko subiektywnym przekonaniem skarżącej. Do kompetencji sądu powszechnego należy ocena, czy ewentualna szkoda skarżącej jest następstwem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Wnosząca kasację wskazała, jako podstawę na której opiera swoje stanowisko
o posiadaniu interesu prawnego, przepis art. 417 K.c. Pamiętać trzeba o różnicach w podstawach prawnych odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przed 1 września 2004 r. i po tej dacie, czyli po noweli przepisów art. 417 i nast. K.c. (patrz m.in. Jacek Gudowski, Gerard Bieniek [w:] "Kodeks cywilny. Komentarz. Tom
III. Zobowiązania. Część ogólna", WKP 2018, pkt 41-50 do art. 417). W niniejszej sprawie istotne jest to, że w pierwszym wskazanym okresie do przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej należało ustalenie, że szkoda była poniesiona na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 K.p.a. (tak stanowił art. 160 § 1 K.p.a.), w drugim zaś okresie, stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności decyzji z prawem (tak stanowi art. 4171 § 2 K.c.).
Z powyższych uwag wynika, że błędnie uznano, że z samego faktu zbycia nieruchomości wynika utrata przez skarżącą interesu prawnego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Stanowisko to nie determinuje merytorycznego rezultatu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Dla pełnej jasności dodać trzeba, że z nawiązania do przesłanek odpowiedzialności cywilnoprawnej nie można, z oczywistego powodu jakim jest brak kompetencji sądu administracyjnego do rozstrzygania sporów cywilnoprawnych, wyprowadzać wniosku o podzieleniu tezy skarżącej o poniesieniu przezeń szkody na skutek wydanych w sprawie spornej inwestycji decyzji administracyjnych.
Z uwagi na konieczność ponownego rozpatrzenia odwołania A.
K. od decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, należało uchylić zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Koszty postępowania sądowego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a.