II OSK 1255/20

II OSK 1255/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Zofia Flasińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2151/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-12-13
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 97 poz 1055
§ 89
Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2019 poz 506
art. 40
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art. 9 ust. 1, art. 27 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 134, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.C., E.Ś. oraz M.Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2151/19 w sprawie ze skargi J.C., E.Ś. oraz M.Ś. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 27 września 2002 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od J.C., E.Ś. oraz M.Ś. na rzecz Gminy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2151/19 oddalił skargę J.C., E.Ś. oraz M.Ś. (dalej: "skarżący", "strony") na uchwałę Rady Gminy [...] (dalej: "Rada Gminy") z 27 września 2002 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada Gminy 27 września 2002 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie planu dla fragmentów obszarów [...] - część [...] w Gminie [...] (dalej: "uchwała").
J.C.., E.Ś. oraz M.Ś. wnieśli skargę na powyższą uchwałę w części § 20 ust. 1 pkt 1, domagając się stwierdzenia nieważności tego przepisu planu oraz załącznika graficznego w tym zakresie. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), dalej: "u.s.g." oraz art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.), dalej: "k.c.". W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wyjaśnił, że na działkach skarżących (strony są współwłaścicielami działki nr ew. [...] obręb [...], położonej przy ul. [...]. w [...]) planowane jest wybudowanie centrum handlowego, co wiąże się z koniecznością rozbiórki położonego na działce skarżących odcinka gazociągu DN 300 MOP 5,5 MPa relacji [...] oraz zbudowaniem nowego odcinka gazociągu o parametrach DN 500 MOP 5,0 MPa o długości 175 m. Z warunków technicznych dla budowy gazociągu wynika, że po tej przebudowie wyznaczony zostanie obszar strefy kontrolowanej o szerokości 8 m, którego linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu. Zdaniem pełnomocnika obowiązujący plan wprowadza zbyt drastyczne ograniczenia w zagospodarowaniu działki, wymagając zachowania odległości 65 m od gazociągu. Powyższe powoduje, że nie ma możliwości uzyskania pozwolenia na budowę dla centrum handlowego ze względu na sprzeczność z planem w zakresie ustalonych stref bezpieczeństwa związanych z przebiegiem gazociągu. Ponadto w dacie uchwalania planu obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki z 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2001 r. nr 97, poz. 1055), dalej: "rozporządzenie z 2001 r.", które dopuszczało strefę kontrolowaną o szerokości 8 m. Strefę kontrolowaną o takiej szerokości dopuszcza również rozporządzenie Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640), dalej: "rozporządzenie z 2013 r."
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie wyjaśniając, że uchwała była podjęta pod rządami ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, ze zm.), dalej: "u.z.p.", zatem aby mogło dojść do stwierdzenia nieważności uchwały musiałyby zostać spełnione przesłanki naruszenia trybu postępowania albo właściwości organów, co w omawianej sprawie nie miało miejsca.
WSA w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Jednocześnie skarżący spełnili warunek wynikający z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy wykazując, że narusza ona ich interes prawny. Sąd wojewódzki ustalił, że strony są współwłaścicielami działki nr ew. [...] obręb [...], położonej przy ul. [...]., a teren ten jest objęty działaniem zaskarżonej uchwały.
Dalej Sąd wojewódzki odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 7 lutego 2001 r., K 27/00, w którym podkreślono, że gminom nie jest przyznana absolutna swoboda regulacyjna w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego. Gmina nie może władztwa planistycznego wykonywać dowolnie, a jej uprawnienia do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. W zakresie zaś prawa własności Sąd I instancji wyjaśnił, że może być ono ograniczone przepisami ustaw szczególnych, do których należą m.in. przepisy upoważniające do uchwalania planu miejscowego.
Jak podkreślił WSA w Warszawie zasadnicze znaczenie ma fakt, że uchwała została wydana pod rządami u.z.p. Z art. 27 ust. 1 u.p.z. wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały planistycznej w całości lub w części występuje w razie naruszenie trybu uchwalenia planu oraz właściwości organów. Skarżący powołali się na unormowanie u.p.z.p., nie odwołali się natomiast do przepisów u.z.p. z 1994 r. Ostatnia ustawa dopuszczała stwierdzenie nieważności planu z powodu naruszenia trybu postępowania, nie zaś z powodu naruszenia zasad stanowienia planu. Sąd I instancji nie stwierdził jednak istnienia wady procedury planistycznej pozwalającej na uwzględnienie skargi. Dalej Sąd wojewódzki wskazał, że dopiero u.p.z.p. wprowadziła dodatkową przesłankę, tj. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, która mogła prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały. Jednak u.p.z.p. nie ma zastosowania, bowiem badaniu podlega plan uchwalony pod rządami u.z.p.
Sąd wojewódzki zaznaczył, że w kontekście art. 27 u.z.p. nie mógł odnieść skutku argument skarżących dotyczący znaczenia rozporządzenia z 2013 r. Uchybienia procedury planistycznej nie stanowiło też przeniesienie do planu z rozporządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z 14 listopada 1995 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 1995 r. nr 139 poz. 686), dalej: "rozporządzenie z 1995 r." kwestionowanego zapisu § 20 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały, gdyż do chwili obecnej na działce znajduje się odcinek gazociągu zrealizowanego w starej technologii. Niecelowe zatem było regulowanie w tym planie odległości zmniejszonych w stosunku do podstawowych. Taka możliwość mogłaby zostać rozważona dopiero po przebudowie gazociągu w nowej technologii. Wobec powyższych ustaleń za nietrafny WSA w Warszawie uznał zarzut naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Sąd wojewódzki nie uznał również naruszenia art. 33 u.p.z.p. poprzez niedokonanie zmian w planie. Niemniej, aby przystąpić do takiej zmiany, gazociąg musi spełniać wymogi wynikające z rozporządzenia z 2013 r. Taka sytuacja obecnie w sprawie nie ma miejsca. Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że Rada Gminy właściwie zrealizowała swoje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego i nie naruszyła przez to interesu prawnego skarżących, zatem niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 u.s.g.
J.C., E.Ś. oraz M.Ś. wywiedli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucili na podstawie art. 174 pkt 1 oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
1) § 89 rozporządzenia z 2001 r. polegającą na błędnym uznaniu, że w odniesieniu do uchwały Rady Gminy zastosowanie znajdują przepisy intertemporalne sformułowane w dyspozycji § 89 rozporządzenia z 2001 r., bowiem gazociąg został wybudowany w starej technologii, wobec czego strefy kontrolowane od gazociągu winny być utrzymane zgodnie z przepisami rozporządzenia z 1995 r., w sytuacji, gdy w odniesieniu do inwestycji realizowanych po dacie wejścia w życie rozporządzenia z 2001 r. zastosowanie winny znaleźć regulacje odnoszące się do warunków zabudowy i stref kontrolowanych w nim zawarte, nie zaś zgodne z poprzednim rozporządzeniem z 1995 r.;
2) naruszenie art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 40 u.s.g poprzez ich niezastosowanie, polegające na wydaniu przez Radę Gminy aktu prawa miejscowego niezgodnego z treścią rozporządzenia z 2001 r., będącego aktem nadrzędnym w stosunku do planu, w konsekwencji czego organ dopuścił się naruszenia zasady hierarchiczności aktów prawa miejscowego oraz przekroczenia granic działania na podstawie i w granicach prawa.
II. naruszenie przepisów prawa procesowego tj.:
1. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." poprzez oddalenie skargi przez WSA w Warszawie w sytuacji, gdy istniały wskazane przez skarżących uchybienia stanowiące podstawę do jej uwzględnienia,
2) art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.z.p. polegające na stwierdzeniu przez Sąd wojewódzki, iż skarżący nie postawili w stosunku do zaskarżonej uchwały zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie procedury planistycznej, tj. art. 27 ust. 1 u.z.p. z 1994 r., który stanowił podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, w sytuacji gdy Sąd wojewódzki nie dokonał rzetelnej analizy procedury wydania zaskarżonej uchwały, pomijając następujące kwestie:
a) sąd administracyjny nie pozostaje związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, wobec czego, w sytuacji gdy uchwalony przez Radę Gminy plan pozostaje niezgodny z postanowieniami przepisów szczególnych odnoszących się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń (tj. rozporządzenia z 2001 r.) Sąd winien zbadać prawidłowość zaskarżonej uchwały w kontekście naruszenia dyspozycji tych przepisów, wychodząc poza granice zaskarżenia;
b) uchwała Rady Gminy została sporządzona z naruszeniem procedury planistycznej, z uwagi na umieszczenie w § 20 ust. 1 pkt 1 planu sformułowań wiernie przeniesionych z rozporządzenia z 1995 r. (tj. zał. 2 do tego rozporządzenia) w sytuacji, gdy zgodnie z zasadami techniki prawodawczej wyrażonymi § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), dalej; "z.t.p.", w uchwale nie wolno powtarzać przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń;
c) w ocenie Sądu, podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia art. 33 u.p.z.p. jest chybiony, bowiem skarżący nie wziął pod uwagę przepisów obowiązujących w dacie sporządzania zaskarżonej uchwały, w sytuacji, gdy analogiczny przepis istniał pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy - art. 32 u.z.p., wobec czego jeżeli w ocenie Sądu skarżący powołał się na błędną podstawę prawną, organ winien rozpatrzyć przedmiotowy zarzut, jako wynikający z dyspozycji przepisu art. 32 u.z.p.
W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy przez NSA oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, wnosząc o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto podniesione zarzuty.
Rada Miasta [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: " NSA") zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Na wstępie wskazać należy, że NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).
Skarga jest bezzasadna. Zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego mają na celu doprowadzenie do zmiany obowiązującego planu miejscowego, aby przebiegający przez działkę skarżących, wybudowany przed 1999r. odcinek gazociągu DN 300 MOP 5,5 MPa relacji [...] został objęty strefą kontrolowaną o szerokości 8 m (w przypadku budynków użyteczności publicznej), której linia środkowa pokrywa się z osią gazociągu, nie zaś zakazem zabudowy budynkami użyteczności publicznej w odległości 65 m od nitki gazociągu. W ten sposób byłoby możliwe wykorzystanie działki w zakresie korzystniejszym dla właścicieli, gdyż spod zabudowy zostałaby wyłączona mniejsza powierzchnia terenu działki.
Według części graficznej planu przez działkę stanowiącą współwłasność skarżących przebiega opisany odcinek gazociągu o niekwestionowanych parametrach oraz okresie wybudowania. Plan w § 20 ust. 1 pkt 1) wyznacza strefę bezpieczeństwa od gazociągów wysokiego napięcia, w której obowiązują ograniczenia zabudowy, m.in. 65 m dla budynku użyteczności publicznej. Odległość została wyznaczona zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia z 1995 r. Rozporządzenie z 1995 r. przyjęło zasadę obowiązku zachowania określonej odległości od gazociągu w zależności od rodzaju zabudowy, zarówno do ustalenia odległości projektowanych obiektów budowlanych w stosunku do gazociągu, jak i do projektowanego gazociągu w stosunku do istniejących obiektów budowlanych (§ 6 ust. 3 rozporządzenia z 1995 r.). Dla budynków użyteczności publicznej rozporządzenie przy ciśnieniu nominalnym powyżej 2,5 do 10 MPa oraz średnicy gazociągu powyżej 300 do 500 mm ustala zachowanie odległości 65 m od gazociągu i taką odległość przyjęto w zaskarżonym przepisie planu. Prawdą jest, że rozporządzenie to już nie obowiązywało w dacie uchwalenia planu, bowiem zostało zastąpione rozporządzeniem z 2001 r. Rozporządzenie z 2001 r. przyjęło innego rodzaju konstrukcję zabezpieczenia przebiegu gazociągów. Mianowicie zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2001 r. dla gazociągów układanych w ziemi i nad ziemią powinny zostać wyznaczone, na okres eksploatacji, strefy kontrolowane, w których linia środkowa strefy pokrywa się z osią gazociągu. W strefach kontrolowanych nie należy wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew (§ 9 ust. 4).
Dla gazociągów podwyższonego średniego ciśnienia i gazociągów wysokiego ciśnienia o średnicy nominalnej powyżej DN 300 do DN 500 włącznie, przyjęto szerokość strefy kontrolowanej na poziomie 8 m. Skarżący kasacyjnie taką strefę ochronną próbują wywieść dla odcinka gazociągu przebiegającego przez ich działkę.
Prawdą jest, że w dacie uchwalenia planu obowiązywało rozporządzenie z 2001 r. ustalające strefę kontrolowaną takiego rodzaju gazociągu na poziomie 8 m, lecz słusznie WSA w Warszawie uznał, że w przypadku istniejących już gazociągów zastosowanie znajdzie § 89 rozporządzenia z 2001 r., usystematyzowany w części przepisów przejściowych i końcowych. Zgodnie z § 89 nie stosuje się rozporządzenia do gazociągów wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia i dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę. Zachowanie dotychczasowych odległości jest uzasadnione tym, że nowe gazociągi są budowane w nowszych technologiach, z zastosowaniem innowacyjnych rozwiązań oraz nowoczesnych materiałów. Wybudowany zatem wcześniej gazociąg - należy podkreślić, że rozporządzenie z 2001 r. stosuje się, z zastrzeżeniem ust. 2, przy projektowaniu, budowie, przebudowie lub rozbudowie sieci gazowych służących do przesyłania i dystrybucji paliw gazowych – podlega wymogom według zasad wcześniejszych.
Identyczna reguła oraz normatyw odległości znajduje się także w obecnie obowiązującym rozporządzeniu z 2013 r. Mianowie zgodnie z § 110 dla gazociągów wybudowanych przed dniem 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę, stosuje się szerokość stref kontrolowanych, określoną w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Załącznik nr 2 zawiera trzy tabele. Pierwsza tabela dotyczy gazociągów wybudowanych przed dniem 12 grudnia 2001 r. i dla gazociągu z ciśnieniem nominalnym powyżej 2,5 do 10 MPa oraz średnicą gazociągu powyżej 300 do 500 mm wyznacza szerokość strefy kontrowanej w odniesieniu do budynków użyteczności na 130 m (poz. 2 tabeli). Natomiast w tabeli nr 3 dla gazociągów wybudowanych w okresie od dnia 12 grudnia 2001 r. do dnia wejścia w życie rozporządzenia lub dla których w tym okresie wydano pozwolenie na budowę, przy parametrze powyżej DN 300 do DN 500 wyznaczono strefę kontrolowaną na 8 m. Powyższe potwierdza, że prawodawca konsekwentnie utrzymuje dla gazociągów wybudowanych przed 2001 r. zachowanie odległości według starych normatywów. Bowiem strefa kontrolowana w wymiarze 130 m dla budynków użyteczności publicznej co do celów i skutków ochrony jest tożsama z zachowaniem odległości od takich budynków w wymiarze 65 m, które wyznaczyło rozporządzenie z 1995 r.
W konsekwencji zasadnie WSA w Warszawie zastosował § 89 rozporządzenia z 2001 r., aby prawidłowo zidentyfikować odległości obowiązujące dla nowej zabudowy od wybudowanego przed 2001 r. gazociągu wysokiego ciśnienia i przyjąć jako odpowiadający prawu zapis § 20 ust. 1 pkt 1) zaskarżonego planu.
Wobec powyższych rozważań jako niezasadny NSA ocenił zarzut naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 40 u.s.g. Skarżący kasacyjnie nie wskazują ustępu art. 40 u.s.g., ale należy wnioskować, że czynią przedmiotem rozważań ust. 1 tego przepisu, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten wykonuje art. 94 Konstytucji RP. Skarżący doszukują się w powołanych przepisach naruszenia hierarchiczności aktów prawnych. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, powinny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń jako aktów wyższego rzędu. Bezzasadne są jednak twierdzenia, że plan jest niezgodny z rozporządzeniem obowiązującym w dacie jego uchwalenia. Spójność planu z aktem wykonawczym, tj. rozporządzeniem z 2001 r. została wykazana przez WSA w Warszawie, a powyżej podjęte rozważania dodatkowo wzmacniają pogląd prawny przyjęty w zaskarżonym wyroku.
Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.p. naruszenie trybu postępowania oraz właściwość organów określonych w art. 18, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z kolei art. 9 ust. 1 u.z.p. stanowi, że w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotu jego ustaleń. Powołując te przepisy skarżący kasacyjnie zarzucają, że WSA w Warszawie nie dokonał rzetelnej analizy trybu uchwalenia planu, w tym wiernie powtórzył zapisy rozporządzenia z 1995 r., co stanowi naruszenie § 137 z.t.p.
Prawdą jest, że definiowanie w planie miejscowym pojęć opisanych w innych aktach normatywnych, w tym ustawach, narusza nie tylko § 137 z.t.p. mający odpowiednie zastosowanie do aktów prawa miejscowego (w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń), ale przede wszystkim § 149 z.t.p. Według tego przepisu w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenie określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Jednakże naruszenie określonych wyżej zasad legislacji samo w sobie nie stanowi podstawy do uznania, że uchwalając plan miejscowy naruszono tryb jego sporządzenia (vide wyrok NSA z 20 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2828/16). Samo bowiem tylko powtórzenie przepisu rozporządzenia, czy ustawy w akcie prawa miejscowego, przy założeniu pełnej spójności z normą powszechnie obowiązującą nie oznacza, że taka norma zawarta w planie kopiująca akt wyższego rzędu jest nieważna. Przyjmuje się bowiem, że z.t.p. są zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych oraz jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa (vide wyrok NSA z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 127/18, podobnie wyrok NSA z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 770/17). NSA w składzie powyższym podziela ten pogląd, co oznacza, że przytoczenie w planie reguł zawartych w rozporządzeniu z 1995 r. nie powoduje nieważności przepisu planu.
Nie doszło także do naruszenia art. 33 u.p.z.p., ani tym bardziej art. 32 u.z.p. Obydwa przepisy dotyczą analogicznej sytuacji tj. zmiany ustawy, która to zmiana winna skutkować odpowiednią zmianą planu miejscowego, dostosowaną do nowej regulacji normatywnej. Przy czym zdaniem NSA w tej sprawie właściwą podstawę prawną takich zmian stanowią przepisy u.p.z.p.. Poprzednio obowiązująca ustawa nie może stanowić obecnie podstawy prawnej dla uchwały o zmianie planu, obecnie podejmowanej. Niezależnie zatem pod jakimi rządami plan był uchwalony, jeżeli nie utracił mocy na podstawie art. 67 ust. 1 u.p.z.p., wszelkie jego zmiany będą dokonywane na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, tj. m.in. art. 33 u.p.z.p. Konkluzja ta jednak nie ma znaczenia, gdyż brak jest podstaw faktycznych do wprowadzenia żądanych przez skarżących zmian. Zarówno bowiem na podstawie rozporządzenia z 1995 r., jak i rozporządzenia z 2013 r. odległość gazociągu wybudowanego przed 2001 r. od budynku użyteczności publicznej wynosi 65 m, a strefa kontrolowana zgodnie z aktualną koncepcją ochrony gazociągu oraz otoczenia - 130 m. Poza wszystkim adresatem żądania zmiany planu miejscowego w trybie art. 33 u.p.z.p. nie jest sąd administracyjny. Sąd administracyjny nie jest bowiem uprawniony do uchwalania planu czy jego zmiany, lecz do kontroli legalności tego rodzaju uchwał (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).
Mając powyższe na uwadze, NSA skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie `art. 204 pkt 1 p.p.s.a.