II OSK 1251/24

II OSK 1251/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Tomasz Bąkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2354
art. 99 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1831/23 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 27 czerwca 2023 r. nr DL.WIIPO.4100.3430.2023/ACh w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 grudnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1831/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi K. T. (dalej: cudzoziemiec, strona, skarżący) na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu, skarżący kasacyjnie) z 27 czerwca 2023 r. nr DL.WIIPO.4100.3430.2023/Ach w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy – uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: Wojewoda, organ pierwszej instancji) z 24 stycznia 2023 r. nr WSC-II-S.6151.38631.2022 (pkt 1.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt 2.).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 25 kwietnia 2022 r. (wpływ do organu) cudzoziemiec wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu kontynuacji stacjonarnych studiów wyższych. Wojewoda ustalił, że 7 marca 2022 r. strona wystąpiła do Komendanta Nadwiślańskiego Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, który w powyższej dacie, został przekazany celem rozpoznania Szefowi Urzędu. Organ pierwszej instancji decyzją z 24 stycznia 2023 r., powołując się na art. 99 ust. 1 pkt 5 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.; dalej: u.o.c.) stwierdził, że zachodzi konieczność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: k.p.a.).
Szef Urzędu, zaskarżoną decyzją z 27 czerwca 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody. Odnosząc się do cofnięcia 13 maja 2022 r. wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej oraz umorzenia tego postępowania decyzją z 18 maja 2022 r. - wskazano że powyższa okoliczność nie miała wpływu na wynik sprawy, bowiem w dniu złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy sprawa o udzielenie ochrony międzynarodowej była w toku. Decydujące znaczenie ma stan faktyczny na dzień złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy.
WSA w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem z 15 grudnia 2023 r. uznał, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności sąd wojewódzki wskazał, że strona ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez kolejno: organ pierwszej instancji i organ drugiej instancji. Zatem Szef Urzędu winien był ponownie rozpoznać sprawę. W ocenie sądu pierwszej instancji zmiana okoliczności faktycznych, tj. umorzenie postepowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej (jak i regulacji prawnej) musi zostać przez organ odwoławczy uwzględniona ze względu na zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), co nie miało miejsca w okolicznościach kontrolowanej sprawy. Zdaniem sądu wojewódzkiego organ winien rozpoznać merytorycznie wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt (czasowy) na terytorium RP.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Szef Urzędu, zaskarżając go w całości, zarzucając:
I. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 105 § 1 oraz art. 15 k.p.a. w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 5 u.o.c. polegające na błędnym stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów k.p.a. w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 5 u.o.c. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, do którego to naruszenia doszło w wyniku:
a. błędnego przyjęcia, iż następcza zmiana stanu faktycznego, tj. po dniu złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, polegająca na umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej - z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania powinna mieć wpływ na ocenę konieczności uwzględnienia w postępowaniu treści art. 99 ust. 1 pkt 5 u.o.c., a zatem że dopuszczalne a nawet konieczne było rozstrzygnięcie sprawy co do istoty z uwzględnieniem ww. zmian w stanie faktycznym;
b. błędnej wykładni art. 99 ust. 1 pkt 5 u.o.c., zgodnie z którą dla oceny wystąpienia przeszkody do prowadzenia postępowania, o której mowa w art. 99 ust. 1 pkt 5 u.o.c. znaczenie ma stan nie z dnia wszczęcia postępowania, a stan faktyczny istniejący w dniu orzekania przez organ odwoławczy i związanego z nią błędnego przyjęcia, że brzmienie art. 99 ust. 1 pkt 5 u.o.c. nie skutkuje związaniem organu stanem faktycznym z dnia wszczęcia postępowania, podczas gdy: a. w art. 99 (w tym ust. 1 pkt 5) u.o.c. ustawodawca w sposób jednoznaczny przesądził, że ocena spełnienia przesłanek odmowy wszczęcia postępowania zawartych w ww. regulacji musi odnosić się do stanu faktycznego istniejącego w dniu złożenia wniosku, a zatem, b. bezwzględna przesłanka wykluczająca dopuszczalność prowadzenia postępowania dostrzeżona przez organ pierwszej instancji w toku postępowania nakazywała temu organowi umorzyć postępowanie administracyjne w pierwszej instancji, w konsekwencji czego organ odwoławczy zobowiązany był utrzymać w mocy decyzję Wojewody;
II. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 5 u.o.c. poprzez sformułowanie częściowo niejasnej oceny prawnej odnośnie przyczyn uchylenia decyzji Szefa Urzędu i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody wyrażającej się w stwierdzeniu o uwzględnieniu skargi w całości i następczym braku nawiązania do zarzutów i argumentów skargi i oparciu oceny prawnej wyłącznie o zasadę wynikającą z art. 15 k.p.a.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na zakończenie wystąpiono o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna nie jest usprawiedliwiona, a wyrok WSA w Warszawie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).
Jako kluczową w świetle uzasadnienia zaskarżonego wyroku należy uznać wykładnię przepisu prawa materialnego tj. art. 99 ust. 1 pkt 5 u.o.c. w zbiegu z zasadą dwuinstancyjności, która legła u podstaw argumentacji prawnej wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Mianowicie WSA w Warszawie zasadzie wyrażonej w art. 15 k.p.a. nadał charakter priorytetowy i uznał, że wykładnia przepisu materialnego nie może naruszać kodeksowej zasady obowiązku rozpatrzenia przez organ odwoławczy sprawy administracyjnej w jej całokształcie, z uwzględnieniem zmiany okoliczności faktycznych i prawnych. Stanowisko powyższe nie znajduje jednak uzasadnienia w faktach wynikających z akt sprawy, niemniej pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy. Kluczowe bowiem okazało się stanowisko WSA w Warszawie, że konieczne jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organy obydwu instancji, co skutkowało uchyleniem decyzji organów obydwu instancji o umorzeniu postępowania. Stanowisko powyższe oznacza, że art. 99 ust. 1 u.o.c. należy wykładać i stosować wedle stanu faktycznego na dzień orzekania przez organ danej instancji. Bez znaczenia natomiast pozostaje stan faktyczny z daty złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (art. 99 ust. 1 u.o.c.) i z tym stanowiskiem należy zgodzić się. Co prawda WSA w Warszawie błędnie oparł oś rozstrzygnięcia, odwołując się do art. 15 k.p.a., ale pozostaje to bez znaczenia dla wyniku sprawy - w kontekście samego rozstrzygnięcia wynikającego z sentencji wyroku. Sąd wojewódzki uchylił bowiem zasadnie decyzje organów obydwu instancji, gdyż w dacie orzekania zarówno przez Wojewodę, jak i przez Szefa Urzędu nie toczyło się postępowanie o udzielenie ochrony międzynarodowej (decyzja Szefa Urzędu z 18 maja 2022 r. znak DPU.420.1284.2022 o umorzeniu postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej, wydana przed orzekaniem przez Wojewodę).
Natomiast zarzuty skargi kasacyjnej nakierowane na art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 5 u.o.c. nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Co prawda uzasadnienie to oparte jest o błędne ustalenie faktyczne (w dacie orzekania przez obydwa organy postępowanie o ochronę międzynarodową nie toczyło się), ale pozostaje to bez wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wady uzasadnienia polegające na błędnym częściowo ustaleniu stanu faktycznego nie miały żadnego wpływu na wynik sprawy, a finalnie rozstrzygnięcie w pełni odpowiada prawu. Zalecenia są także jednoznaczne – mianowicie nie tylko organ odwoławczy, ale także Wojewoda mają obowiązek merytorycznie rozpatrzeć wniosek o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy, bowiem nie wystąpiła przeszkoda do rozpatrzenia takiego wniosku. Czyni to tym samym bezzasadny zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a.
Kluczowe zatem w tej sprawie jest właściwe dekodowanie normy art. 99 ust. 1 pkt 5 u.o.c. Poprzedzić należy ten proces bezspornym stwierdzeniem, że w dacie złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy, postępowanie w sprawie ochrony międzynarodowej było w toku. Stan ten jednak uległ zmianie w dacie orzekania zarówno przez Wojewodę, jak i dalej - Szefa Urzędu. Okoliczność, że postępowanie toczyło się, stanowiła kluczową przesłankę umorzenia postępowania w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy (bowiem zostało ono już wszczęte), co oznacza literalne odczytanie normy art. 99 ust. 1 u.o.c. przez organy stosujące prawo.
Zgodnie z omawianym art. 99 ust. 1 pkt 5 u.o.c. cudzoziemcowi odmawia się wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, gdy w dniu złożenia wniosku ubiega się o udzielenie ochrony międzynarodowej lub o udzielenie azylu. Nie negując uprawnienia organu do odmowy wszczęcia postępowania z tego tytułu należy stwierdzić, że celem tego przepisu jest zwolnienie organu z obowiązku ustalania innych okoliczności, które miałyby znaczenie, gdyby postępowanie miało prowadzić do konkretyzacji normy prawa materialnego uzasadniającego udzielenie zezwolenia. Przeszkody te mają charakter blokujący, o różnym charakterze – mianowicie korzystanie już z tytułu pobytowego na terytorium RP, także o charakterze wyjątkowym; a także sytuacje, gdy cudzoziemiec ma obowiązek opuścić RP i tym samym prowadzenie jakiegokolwiek postępowania pobytowego nie jest dopuszczalne. W zakresie tych dwóch pierwszych przeszkód należy stwierdzić, że chodzi o wyłączenie prowadzenia dwóch konkurencyjnych postępowań o tożsamym celu tj. legalizacji pobytu cudzoziemca na terytorium RP. Stan zaś taki nie występuje, gdy jedno z tych postępowań, tj. o ochronę międzynarodową zostanie zakończone.
Jeżeli zatem okoliczności te wystąpią przed wszczęciem postępowania organ ma obowiązek zastosować art. 99 ust. 1 u.o.c. i wydać rozstrzygnięcie procesowe blokujące rozpatrzenie merytoryczne sprawy tj. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (tak samo wyrok NSA z 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1418/22). Taki stan w pełni realizuje zamysł prawodawcy wynikający z omawianego przepisu. Kwestią kluczową jednak jest to, czy przy stosowaniu art. 99 ust. 1 pkt 5 u.o.c. decydujące znaczenie ma data złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i stan faktyczny istniejący w tej dacie. Czy też organ po wszczęciu postępowania o zezwolenie na pobyt czasowy powinien uwzględniać fakt zakończenia postępowania o udzielenie - jak w tej sprawie - ochrony międzynarodowej. Na tle tego zagadnienia zostały wypracowane w orzecznictwie NSA przeciwstawne stanowiska. Wedle pierwszego wykładnia art. 99 ust. 1 u.o.c. ma polegać na zbadaniu stanu faktycznego li wyłącznie sprzed wszczęcia postępowania o zezwolenie na pobyt czasowy (tak np. wyrok NSA z 14 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1346/21 oraz zdanie odrębne SNSA Małgorzaty Miron do wyroku NSA z 25 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 2088/22). Drugi pogląd to zakończenie postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej lub azylu po złożeniu podania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy uniemożliwia wydanie decyzji o umorzeniu postępowania z powołaniem się na art. 99 ust. 1 pkt 5 u.o.c. (tak wyroki NSA: z 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1418/22, z 25 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 2088/22, z 27 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 1194/23).
Zdaniem NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie należy opowiedzieć się za stanowiskiem, że organ, oceniając, czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 99 ust. 1 pkt 5 u.o.c. powinien mieć na uwadze to, czy w chwili orzekania, wszczęte przed złożeniem podania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy postępowanie w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej, nie zostało zakończone. Faktem jest, że literalne rozumienie tego przepisu prowadziłoby do wykładni, że tylko i wyłącznie należy wziąć pod uwagę stan faktyczny sprzed złożenia wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i on determinuje: czy to umorzenie wszczętego postępowania, czy odmowę jego wszczęcia. Jednakże poprzestanie na wykładni językowej nie zawsze wystarcza do prawidłowej rekonstrukcji obowiązującej normy. Stąd też w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym postuluje się sprawdzanie znaczenia przepisów przez inne rodzaje wykładni nawet wtedy, gdy wykładnia językowa doprowadzi do ustalenia jednego językowo możliwego znaczenia normy (J. Wróblewski, Wykładnia prawa [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s. 444). Podkreśla się, że pozajęzykowe metody wykładni należy traktować jako "współdziałające" z metodą wykładni językowej (wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 731/15). Podobnie m.in. w wyroku NSA z 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 267/11.
Spór sprowadza się do ważenia zasad obowiązujących w procedurze administracyjnej oraz sformułowania zawartego w art. 99 ust. 1 u.o.c. Chodzi tu w szczególności o zasadę aktualności. W świetle tej zasady, orzekające w sprawie organy uwzględniają stan faktyczny i prawny obowiązujący w chwili wydawania rozstrzygnięcia. Źródłem tej zasady jest w szczególności zasada legalizmu, mająca oparcie nie tylko w art. 6 i 7 k.p.a., ale również w art. 7 Konstytucji RP. Na obowiązywanie zasady aktualności wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie (zamiast wielu zob. wyrok NSA z 25 maja 2023 r. sygn. akt II OSK 2088/22, wyrok NSA z 15 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1542/20; wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 108/20). Zasada ta ma kluczowe znaczenie w postępowaniu administracyjnym, a jej podkreśleniem jest zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), nakazująca organowi II instancji przeprowadzenie postępowania w jego całokształcie, przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego z dnia orzekania przez ten organ. Dyrektywa wynikająca z tych zasad musi zostać uwzględniona przy interpretacji art. 99 ust. 1 pkt 5 u.o.c. i jeżeli organ stwierdza przesłankę do odmowy wszczęcia określoną w art. 99 ust. 1 pkt 5 u.o.c. to ma obowiązek wydania postanowienia procesowego o odmowie wszczęcia postępowania. Jeżeli jednak wszczyna takie postępowanie, podejmuje czynności procesowe do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, kierując się zasadą aktualności nie może "cofać się" do stanu sprzed złożenia wniosku, lecz ma obowiązek uwzględnić stan na datę orzekania. Jeżeli nadal toczy się postępowanie o udzielenie ochrony międzynarodowej prawidłowa wykładnia art. 99 ust. 1 pkt 5 u.o.c. wymaga zastosowania art. 105 k.p.a. i umorzenia postępowania o zezwolenie na pobyt ze względu na zbieg dwóch konkurencyjnych postępowań. Wykluczenie natomiast toku procedury uchodźczej oznacza, że ustała przeszkoda do prowadzenia postępowania o zezwolenie na pobyt czasowy, co skutkować winno merytorycznym rozpatrzeniem tego wniosku, jak zaordynował WSA w Warszawie. Analogiczne stanowisko zajął NSA w przypadku wykładni przepisu o analogicznym brzmieniu tj. art. 116 pkt 3 u.o.c. (vide wyrok NSA z 22 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 1392/22). W konsekwencji ogólne reguły procedowania mają wartość nadrzędną przy wykładaniu przepisu art. 99 ust. 1 pkt 5 u.o.c., co oznacza, że organ ma obowiązek uwzględnić ustanie procedury uchodźczej, co skutkuje wyłączeniem przeszkody procesowej określonej w w/w przepisie.
Z tego względu skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.