II OSK 1249/23

II OSK 1249/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gd 583/22 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2023-03-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 37 d ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61 §  4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Muszyński po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "S. sp. z o.o." z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 583/22 w sprawie ze skargi "S. sp. z o.o." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr SKO Gd 6971/21 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z 14 grudnia 2020 r. nr GZDiZ-PU-70-714(7)-2020-JB/AS; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 2 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 583/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku") oddalił skargę "S. sp. z o.o." z siedzibą w W. (dalej: "spółka", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "Kolegium") z 28 kwietnia 2022 r. nr SKO Gd 6971/21. Decyzją tą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku (dalej: "Dyrektor", "organ pierwszej instancji") z 14 grudnia 2020 r. nr GZDiZ-PU-70-714(7)-2020-JB/AS, którą wymierzono spółce karę pieniężną w kwocie 3 449,37 zł za umieszczenie w dniach od 1 lipca 2020 r. do 13 lipca 2020 r. tj. od dnia wszczęcia postępowania do dnia usunięcia wolnostojącej tablicy reklamowej przy Alei [...] w G., na działce nr [...] obręb [...], o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklamy wynoszącej 17,58 m², niezgodnie z przepisami uchwały Rady Miasta Gdańska z 22 lutego 2018 r. nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych,
z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (dalej: "uchwała", "uchwała krajobrazowa Gdańska") oraz umarzającej postępowanie w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej i nałożenia obowiązku dostosowania w/w wolnostojącej tablicy reklamowej do postanowień uchwały krajobrazowej Gdańska albo jej usunięcia, prowadzone w odniesieniu do A. S.A. z siedzibą w O..
2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
2.1. Organ pierwszej instancji podczas kontroli przeprowadzonej 1 lipca 2020 r. stwierdził umieszczenie wolnostojącej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni ekspozycji 17,58 m², przy Alei [...], na działce nr [...], obręb [...] w G.. W tym samym dniu organ sporządził zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, które została doręczone spółce 7 lipca 2020 r.. W dniu 13 lipca 2020 r. przeprowadzono kolejną kontrolę, która wykazała dalsze umieszczenie przedmiotowej wolnostojącej tablicy reklamowej. Podczas przeprowadzonych 21 lipca 2020 r. oględzin stwierdzono częściowe usunięcie wolnostojącej tablicy reklamowej. Kontrola z 10 listopada 2020 r. potwierdziła jej usunięcie wraz z elementami konstrukcyjnymi.
2.2. Dyrektor, decyzją z 14 grudnia 2020 r. na podstawie art. 37d ust. 1, 4 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.
z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), wymierzył spółce karę pieniężną za umieszczenie wolnostojącej tablicy reklamowej uznając, że uchwała krajobrazowa Gdańska na analizowanym terenie nie dopuszcza reklamy w formie i wymiarach, jak ta stanowiąca przedmiot postępowania. Jednocześnie, organ nie stwierdził podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary z mocy art. 189f k.p.a., ze względu na wagę naruszenia, która nie była znikoma.
2.3. Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Podało, że wymiary tablicy (5,975 m x 2,943 m, łączna powierzchnia ekspozycji 17,58 m²) wskazują, że jest to wolnostojąca tablica reklamowa typu C, która nie jest dopuszczalna na terenie S2 uchwały krajobrazowej Gdańska. Zaznaczono, że także wobec reklam, które umieszczono na danym terenie w przeszłości, a które po wejściu w życie uchwały okazały się niezgodne z jej postanowieniami, ustawodawca przewidział karalność. Kolegium wskazało, że
w § 21 uchwały, ustalono dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z przepisami uchwały termin dostosowania do zasad i warunków określonych w uchwale na 24 miesiące od dnia jej wejścia w życie. Zdaniem Kolegium, określony w § 21 uchwały termin upłynął z końcem 13 czerwca 2020 r. Tym samym, nie został przez spółkę dochowany, bowiem 1 lipca 2020 r., a więc po wejściu w życie uchwały krajobrazowej Gdańska i po upływie terminu dostosowawczego, nadal na działce była umieszczona reklama. Organ odwoławczy nie dostrzegł nieprawidłowości
w czynnościach procesowych podjętych przez organ pierwszej instancji dotyczących m.in. niepowiadomienia spółki o czynnościach podjętych w terenie 1 lipca 2020 r. Podano, że jeszcze w tym samym dniu sporządzono zawiadomienie o wszczęciu postępowania, które strona odebrała 7 lipca 2020 r. Zawiadomienie to zawierało pełną informację o terminie i miejscu oględzin przedmiotowego terenu. Na zakończenie wyjaśniono brak podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.
2.4. W skardze na decyzję Kolegium spółka zarzuciła, że organy w sposób bezpodstawny powiązały obowiązek dostosowawczy z art. 37a ust. 9 u.p.z.p.
z odpowiedzialnością przewidzianą w art. 37d ust. 1 tej ustawy. Zdaniem spółki, istotną dla oceny zastosowania reżimu karnoadministracyjnego jest chwila umieszczenia (montażu, instalacji, budowy) nośnika reklamowego. Bowiem, umieszczenie nośnika niezgodnego z uchwałą może mieć miejsce wyłącznie w czasie obowiązywania uchwały. Podano, że art. 37d ust. 1 u.p.z.p. nie odsyła do art. 37a ust. 9 tej ustawy, stanowiąc równocześnie jasno i wyraźnie, że przewidziana w nim sankcja nakładana jest za umieszczenie tablicy lub urządzenia reklamowego w sposób niezgodny z uchwałą krajobrazową, to zakazane jest rozszerzanie zastosowania tego przepisu na przypadek braku realizacji obowiązku dostosowawczego. W kwestii art. 37d ust. 4 u.p.z.p. skarżąca podkreśliła, że o ile poprzez sporządzenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu organ jest niewątpliwie związany tą czynnością od dnia podpisania przedmiotowego zawiadomienia, to postępowanie rozpoczyna swój bieg (staje się prawnie skuteczne) od chwili przystąpienia strony do postępowania, a to ma miejsce dopiero
w momencie, gdy strona poweźmie informację o wszczęciu postępowania w jej sprawie. W ocenie strony skarżącej orzekające w sprawie organy dokonały wadliwej interpretacji przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a..
2.5. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
2.6. Wskazanym na wstępie wyrokiem z 2 marca 2023 r. WSA w Gdańsku oddalił skargę. Zdaniem WSA w Gdańsku, organy prawidłowo stwierdziły, że wolnostojąca tablica reklamowa jest tablicą reklamową w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p. i § 4 ust. 1 pkt 26 uchwały krajobrazowej Gdańska (reklama typu C) oraz że uchwała nie dopuszcza sytuowania w strefie S2 tego typu tablic reklamowych, w konsekwencji czego nałożono na spółkę karę pieniężną na podstawie art. 37d ust. 1 u.p.z.p. Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 37 ust. 1 u.p.z.p. (odczytywany w powiązaniu z art. 37a ust. 9 u.p.z.p.) penalizuje nie tyle czynność umieszczenia reklamy niezgodnie z wymogami uchwały, ale fakt istnienia reklamy niegodnej z wymogami uchwały. Zdaniem sądu pierwszej instancji, błędnie wywodzi spółka, że skuteczne doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania stanowi datę początkową postępowania administracyjnego w danej sprawie. W kwestii odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej, zdaniem sądu pierwszej instancji, w okolicznościach sprawy nie można pomijać kwestii związanych z faktem, że podmiot, który obciążono opłatą profesjonalnie zajmuje się reklamą, w tym prowadzeniem kampanii reklamowych na posiadanych przez siebie nośnikach, istnienia 24-miesięcznego terminu dostosowawczego reklam i urządzeń reklamowych oraz celów, jakim miały służyć przepisy naruszone przez stronę,
a które to okoliczności zostały uwzględnione przez organy. W ocenie sądu pierwszej instancji, skarżąca miała świadomość wejścia w życie uchwały krajobrazowej Gdańska i wynikających z niej zasad oraz wymogów umieszczania reklam, na co wskazuje fakt, że sama podjęła analizę zgodności posiadanych tablic reklamowych
z tym aktem. W związku z tym, strona taka powinna mieć świadomość ustalonego terminu na dostosowanie istniejących reklam i tablic reklamowych do postanowień uchwały.
3. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, tj.: art. "39a" ust. 9, art. 37d ust. 1, art. 37d ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 2 Konstytucji RP i § 21 uchwały krajobrazowej Gdańska, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania, że karę z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. można nałożyć również na podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej i nie dostosował tej tablicy lub urządzenia do przepisów takiej uchwały w okresie na to wyznaczonym, podczas gdy literalna treść przepisu art. 37d ust. 1 u.p.z.p., odnosi się tylko do "umieszczenia" tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami (istniejącej w chwili "umieszczenia") uchwały krajobrazowej;
2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów:
a) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organu pierwszej i drugiej instancji, co skutkowało oddaleniem skargi;
b) art. 134 § 1 w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niedokonanie przez WSA
w Gdańsku wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi;
c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak oceny przez WSA w Gdańsku zgromadzonego materiału w sprawie, brak ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem;
d) art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z przepisami art. 6 i art. 8 k.p.a., ponieważ WSA w Gdańsku wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, mimo powinności wyeliminowania rozstrzygnięć organów, uznał je za prawidłowe, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w w/w przepisach;
e) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a., poprzez uznanie, że datą wszczęcia postępowania z urzędu, choćby w sprawie nałożenia na stronę sankcji administracyjnej, której wysokość uzależniona jest od tak ustalonej daty jest data podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, o jakiej zawiadomił on stronę, niezależnie od daty otrzymania przez nią tego zawiadomienia, podczas gdy datą wszczęcia postępowania z urzędu, szczególnie w niniejszej sprawie, winna być data doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania, przy czym skarżąca kasacyjnie podaje, iż powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to wobec naliczenia jej przez organ kary pieniężnej z art. 37d ust. 1 w zw. z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. za okres przypadający przed dniem otrzymania przez skarżącą kasacyjnie zawiadomienia o wszczęciu postępowania;
f) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o znikomym naruszeniu prawa;
g) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi, w przypadku gdy z przeprowadzonego przez WSA w Gdańsku postępowania wyjaśniającego nie wynika, iż zaskarżony akt nie narusza prawa albo że narusza prawo, jednak nie
w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku
i poprzedzających go decyzji Kolegium i Dyrektora oraz umorzenie postępowania
w sprawie; zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych oraz 17 zł tytułem poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz przeprowadzenie rozprawy.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ale nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty okazały się zasadne.
4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
4.3. Bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia. Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (por. np. wyrok NSA z 5 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2366/24, CBOSA). W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Gdańsku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Gdańsku oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2905/20, CBOSA).
4.4. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 p.p.s.a. Jeżeli chodzi o art. 1 p.u.s.a., to przepis ten ma charakter ustrojowy, wskazuje mianowicie m.in. funkcję sądów administracyjnych oraz kryterium, jakim kierują się sądy administracyjne sprawując wymiar sprawiedliwości w sprawach administracyjnych, tj. zgodność z prawem. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w sytuacji, w której sąd administracyjny orzekłby w sprawie nie dotyczącej kontroli administracji publicznej, albo dokonując takiej kontroli zastosowałby inne kryterium tej kontroli niż zgodność z prawem. Poprzez zarzut naruszenia art. 1 p.u.s.a. nie można natomiast podważać trafności ocen prawnych wyrażonych w zaskarżonym wyroku co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2194/20, CBOSA). Podobnie, nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 1 p.p.s.a. Otóż art. 3 § 1 p.p.s.a. wskazuje podstawową funkcję sądów administracyjnych (podobnie jak art. 1 § 1 p.u.s.a.), zaś art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a wskazuje tylko, że kognicja sądu administracyjnego obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne. Z taką właśnie formą działania administracji publicznej mamy do czynienia w niniejszej sprawie, tj. decyzją Kolegium. W ramach zarzutu naruszenia art. 3 § 1 lub § 2 pkt 1 p.p.s.a. nie można natomiast zwalczać skutecznie w skardze kasacyjnej ocen sformułowanych przez sąd pierwszej instancji co do legalności zaskarżonego aktu administracyjnego (por. np. wyrok NSA z 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 768/22, CBOSA).
4.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. Analiza uzasadniania tych zarzutów prowadzi do wniosku, że nie miały one w istocie charakteru samodzielnego, ale pochodny wobec sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego oraz art. 61 § 4 k.p.a.
4.6. Bezzasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Otóż w sprawie, zarówno z uwagi na profesjonalny charakter działalności skarżącego, zakres terytorialny jego działalności, a także rozmiary spornej tablicy reklamowej, nie sposób mówić o znikomym naruszeniu prawa. Przypomnieć przy tym należy, że art. 189f k.p.a. stanowi wyjątek od zasady ponoszenia odpowiedzialności za działania stanowiące delikt administracyjny, czyli odpowiedzialności za naruszenie prawa administracyjnego, które z natury swej chroni określony interes publiczny. W świetle m.in. art. 1 w zw. z art. 7 oraz art. 83 Konstytucji RP, art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi podlegać wykładni ścisłej. Podmioty przestrzegające obowiązującego w Polsce prawa mogą zasadnie oczekiwać, że organy władzy publicznej będą skutecznie egzekwować to prawo wobec jednostek dopuszczających się naruszeń norm prawnych. W przeciwnym razie mogłoby dojść do sytuacji, w której naruszyciel jest
w lepszej pozycji na rynku niż podmiot konkurencyjny przestrzegający porządku prawnego, co nie tylko narusza podstawy społecznej gospodarki rynkowej (art. 20 Konstytucji RP), ale również zasadę zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP). Kwestia braku naruszenia art. 189f k.p.a. miała jednak
w sprawie charakter pochodny wobec zagadnienia głównego, tj. samej zasady odpowiedzialności spółki w związku z umieszczeniem spornej wolnostojącej tablicy reklamowej przy Alei [...] w G..
4.7. Bezzasadne okazały się twierdzenia spółki, jakoby z art. 37d ust. 1 u.p.z.p. (odczytanego w powiązaniu m.in. z art. 37a ust. 9 u.p.z.p. – w petitum skargi kasacyjnej omyłkowo przywołano art. "39a") nie wynikała możliwość nałożenia kary administracyjnej w razie niedostosowania w określonym terminie istniejących tablic reklamowych do uchwały, o której mowa w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. W orzecznictwie trafnie wskazano już na argumenty natury językowej, systemowej oraz całościowej, które przemawiają za możliwością nałożenia przedmiotowej kary również w razie niedostosowania istniejących tablic reklamowych do wymogów określonych w akcie prawa miejscowego (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 266/23 oraz wyrok NSA z 13 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2880/21 – CBOSA). Kluczowe znaczenie w tym kontekście miał jednak wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt P 20/19 (OTK-A 2023, poz. 102). W wyroku tym stwierdzono, że 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji. Wyrok ten NSA, w świetle art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, jest zobowiązany uwzględnić z urzędu (zob. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09 (ONSAiWSA z 2010 r. Nr 2, poz. 16). Konsekwencją tego wyroku TK było również stwierdzenie przez NSA nieważności uchwały krajobrazowej Gdańska w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały wzniesionych na podstawie zgody budowlanej (zob. wyroki NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1951/19, CBOSA). W świetle tych orzeczeń TK oraz NSA, do czasu wprowadzenia regulacji ustawowej dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za dostosowanie lub usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych do zasad i warunków ich sytuowania, wzniesionych legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne wprowadzenie w uchwale rady gminy obowiązku dostosowania takich tablic lub urządzeń (por. np. wyrok NSA z 24 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1825/19, CBOSA). Konsekwentnie, nie jest możliwe nałożenie na te podmioty na podstawie art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. kary pieniężnej oraz obowiązku usunięcia tych tablic lub urządzeń reklamowych (zob. np. wyroki NSA z: 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 266/23; 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 625/23; 19 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 631/23 – CBOSA). W realiach niniejszej sprawy organy nie poczyniły ustaleń, w jakiej dacie została posadowiona sporna tablica reklamowa, jak również, czy to posadowienie było zgodne z ówczesnym prawem.
4.8. Zasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 37d ust. 1 i 4 u.p.z.p. Otóż w aktualnym orzecznictwie przeważa pogląd, że za datę wszczęcia postępowania w znaczeniu wynikającym z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. należy uznać dzień doręczenia przez organ podmiotowi pisma zawiadamiającego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, a zatem pierwszej czynności urzędowej w sprawie (zamiast wielu zob. np. wyroki NSA z: 22 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 2133/23; 19 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1386/23; 13 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2880/21 – CBOSA).
4.9. Rozpoznając sprawę ponownie Dyrektor w pierwszej kolejności ustali, w jakiej dacie wzniesiono sporną tablicę reklamową, a następnie, czy nastąpiło to w zgodzie z ówczesnym prawem. Spółka twierdzi bowiem, że nastąpiło to przed wejściem w życie uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. nr XLVIII/1465/18. Dodać należy, że w interesie spółki jest współdziałanie z organem w zebraniu dowodów, w tym co do daty umieszczenia tablic reklamowanych - art. 7 k.p.a.). W zależności od wyników tych ustaleń, zasadne może okazać się albo umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na brak podstawy prawnej do nałożenia na spółkę sankcji administracyjnych (art. 105 § 1 k.p.a.), albo dalsze procedowanie w sprawie nałożenia na spółkę kary z uwzględnieniem rozumienia pojęcia "daty wszczęcia postępowania" wskazanego w punkcie 4.8. powyżej.
4.10. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, orzeczono jak w punkcie 1 sentencji.
4.11. Mając na uwadze przyczyny, które zadecydowały o uwzględnieniu skargi kasacyjnej, na podstawie art. 206 oraz art. 207 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 2 sentencji.