II OSK 1249/07

II OSK 1249/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-08-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Roman Ciąglewicz
Wojciech Chróścielewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Gl 336/06 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2007-02-26
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 170 i 134 par. 1, 141 par. 4, 106 par. 5, 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 21 ust. 1, 64 ust. 2 i 3, 30 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) sędzia NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 336/06 w sprawie ze skargi J. Z. i W. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 lutego 2007 r., II SA/Gl 336/06, oddalił skargę J. Z. i W. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w D. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Uchwałą z dnia [...] nr [...] podjętą m.in. na podstawie art. 4, art. 10 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15 poz. 139 ze zm., dalej - ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym) Rada Miejska w D. postanowiła o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta D. dla terenów położonych w dzielnicy Z., rejonie ulic: [...] - [...]. W związku z wyłożonym w okresie od [...] do [...] projektem zmiany przedmiotowego planu wraz z prognozą skutków wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze J. i W. Z. sprzeciwili się generalnie dopuszczalności lokalizacji przy ul. [...] garaży z infrastrukturą komunikacyjną, w szczególności na posesjach pod nr [...] i [...]. Wystąpienia te zostały potraktowane jako protesty i początkowo Zarząd Miasta D. postulował ich odrzucenie w całości. Ostatecznie jednak w dniu [...] zadecydował o ich częściowym uwzględnieniu przez wykreślenie m.in. zapisu o możliwości budowy nowych garaży dla terenu położonego przy ul.[...] nr [...] oraz przez wprowadzenie zmiany oznaczenia terenu przy ul. [...] B z "G" (garaże ) na "ZI" z podstawowym przeznaczeniem pod zieleń izolacyjną i zakazem wznoszenia nowych garaży. W związku z tą zmianą doszło do ponownego wyłożenia projektu planu od [...] do [...], o czym dokonano tak stosownego ogłoszenia, jak i powiadomiono zainteresowanych zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W ustawowym terminie zarzuty złożyli J. i W. małż. Z.. Sprzeciwili się oni przewidywanej zmianie funkcji terenów objętych projektem planu, wnosząc o zachowanie zapisów obowiązującego planu. Wystąpienie zostało potraktowane jako protest, który nie został uwzględniony przez Prezydenta D. i skierowany do rozpatrzenia na sesji Rady Miejskiej w dniu [...]. O terminie tej sesji dokonano stosownego ogłoszenia oraz powiadomiono na piśmie J. Z.. Na sesji tej Rada Miejska w D. podjęła uchwałę Nr [...] o odrzuceniu w całości tego protestu. W obszernym uzasadnieniu odniesiono się do wszystkich zarzutów małżonków Z. uznając je za chybione.
Dnia [...] Rada Miejska w D. uchwałą nr [...] postanowiła o zmianie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta D. "dla terenów położonych w dzielnicy Z., rejonie ulic: [...] - [...]". Jako podstawę prawną tej uchwały powołano m.in. art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717 ze zm. - dalej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zgodnie z tą uchwałą działka nr [...] stanowiąca własność J. Z. znalazła się w strefie tego planu oznaczonej symbolem MJ, przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Pismem z dnia [...] J. i W. Z. wezwali Radę Miejska do usunięcia naruszenia prawa uchwałami z [...] i [...]. Przewodniczący Rady Miejskiej pismem z [...] uznał to wezwanie za bezpodstawne.
W skardze do sądu administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2006 r., na uchwałę Rady Miejskiej w D. nr [...] J. i W. Z. powołując się na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wnieśli o stwierdzenie jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 1, 2 i 3, art. 3 ust. 2, art. 18 i art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił zaskarżonym wyrokiem skargę, uznając, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Sąd powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził, iż przesłanką skutecznego zaskarżenia uchwały organu gminy w tym trybie jest wykazanie, że uchwała ta narusza interes prawny lub uprawnienie skarżących, tego zaś w skardze nie wykazano. W przepisie tym chodzi o naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia istniejącego w dacie wnoszenia skargi a nie w przyszłości. Skarżący W. Z. nie jest ani właścicielem, ani współwłaścicielem czy też użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej na terenie objętym planem. Posiada wiec on, co najwyżej interes faktyczny.
Naruszenia swojego interesu prawnego jako właściciela działki nr [...] skarżąca upatruje w dopuszczalnym zaskarżoną uchwałą sposobie zagospodarowania działek sąsiednich. Co prawda takiego naruszenia nie można wykluczyć, jednak zarówno art. 140 k.c., jak i art. 64 Konstytucji odnoszą się również do właścicieli działek sąsiednich, którzy przeznaczenia ich działek nie kwestionowali, a nawet, niektórzy występowali o zmianę obowiązującego wcześniej planu zagospodarowania przestrzennego. Tę sprzeczność interesów właścicieli poszczególnych działek należy rozwiązywać mając na uwadze, że zgodnie z art. 32 Konstytucji wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Należy mieć też na uwadze, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, mającej zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to do zadań własnych gminy należało ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu (tzw. władztwo planistyczne), co następowało w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Władztwo to mogło przy zachowaniu przez gminę zasady proporcjonalności w ważeniu interesów poszczególnych podmiotów oraz interesu publicznego, prowadzić do naruszenia również prawa własności. W rozpoznawanej sprawie nie doszło, zdaniem Sądu, do naruszenia istoty prawa własności skarżącej. Zaakceptowanie przeznaczenia niektórych terenów sąsiednich pod garaże, co w praktyce kwestionuje skarżąca, istoty prawa własności nie narusza. Niewątpliwie widok tych garaży nie wpływa na estetykę otoczenia działki skarżącej, ale nie wpływa w żaden podlegający prawnej ochronie sposób na korzystnie z własności skarżącej.
Skarżąca nie udowodniła swoich twierdzeń o uciążliwościach związanych z przeznaczeniem niektórych sąsiednich działek pod garaże. Dojazd do tych terenów nie prowadzi koło działki skarżącej. Nic też nie wskazuje, aby w tym względzie miało dojść do zmiany stanu faktycznego. Przeznaczenie terenu pod tego typu budownictwo nie stanowi przy tym aprobaty dla działań wpływających negatywnie na środowisko. Zapewnienie odpowiedniego dojazdu do garaży oraz odpływu wód opadowych i wód gruntowych z terenów, na których garaże te istnieją lub mogą powstać powinno być zabezpieczone na etapie działań inwestycyjnych związanych realizacją tych obiektów, tj. pozwolenia na budowę. Strefa planu oznaczona symbolem "G" przy ul. [...] nr [...] nie przylega przy tym do działki skarżącej, a jest od niej oddalona o około 20 m. W żaden sposób skarżąca nie wykazała również, aby możliwość wybudowania garaży na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (symbol planu MW) naruszała jej uzasadniony interes. Jest przy tym oczywiste, że tego rodzaju dopuszczalne przeznaczenie na terenie, na którym zlokalizowany jest blok Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" wynika z potrzeb mieszkańców tego bloku. Również w tym przypadku przysługiwać będzie skarżącej prawo ochrony swoich interesów na etapie ewentualnego procesu inwestycyjnego, gdyby się okazało, że jej nieruchomość znajdzie się w negatywnym oddziaływaniu mających powstać na tym terenie garaży i dróg dojazdowych.
Skarga J. Z. nie zasługiwałaby na uwzględnienie również gdyby przyjąć, że w przypadku niewykazania naruszenia jej interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Sąd miał obowiązek zbadania zgodności zaskarżonej uchwały z całością obowiązujących przepisów prawnych. Wbrew stanowisku skarżącej, Sąd nie dopatrzył się bowiem, aby zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem obowiązującej procedury, określonej w szczególności w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, o czym świadczy ciąg czynności odzwierciedlonych w aktach administracyjnych.
Nie można podzielić też zarzutu skargi o niespójności planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Co do przedmiotowej zgodności projektu planu wypowiedział się Zarząd Miasta D. w oświadczeniu z dnia [...]. Zgodnie z tym studium objęty zmianą planu teren był zaliczony do pozostałych terenów przeznaczonych do adaptacji stanu istniejącego z możliwością przekształceń bez kolizji z funkcjami terenów sąsiednich i otaczających oraz zgodnie z przyjętymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego. Zapisy planu po jego zmianie wynikającej z zaskarżonej uchwały, studium tego nie naruszają, gdyż obszarami sąsiadującymi są tereny zabudowy jedno i wielorodzinnej, tereny usług, zieleni izolacyjnej i ogrodów przydomowych. Brak jest też zdaniem Sądu podstaw do przyjęcia, że projekt planu nie uzyskał wymaganych zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnień i opinii. W konsekwencji brak byłoby podstaw do przyjęcia, że zmiana planu została uchwalona w warunkach nieważności, o jakiej mowa w art. 27 ust. 1 tej ustawy.
Zdaniem Sądu przy badaniu zasadności wniesionej skargi Sąd nie jest uprawniony do badania legalności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w D. z dnia [...] o odrzuceniu protestu skarżącej do projektu wyłożonego planu. Gdyby bowiem przyjąć, że uchwałą tą odrzucono w istocie zarzuty skarżącej to podlegała ona zaskarżeniu w odrębnym trybie zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, czego skarżąca w stosownym czasie nie uczyniła. Z tego też względu treść tej uchwały nie mogła mieć wpływu na ocenę zasadności skargi. Gdyby zaś przyjąć, że uchwała ta istotnie dotyczyła protestów to skarga na nią do sądu administracyjnego nie przysługiwała ( Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2002 r., III RN 163/01).
Wobec oparcia skargi na treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie mogły mieć też znaczenia pozostałe zarzuty skargi, gdyż skarżąca nie wykazała, aby zaskarżoną uchwałą naruszono jej interes prawny.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. Z. wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.
Pełnomocnik skarżących zaskarżył powyższy wyrok w całości i opierając skargę na podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), zarzucił mu:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - w następującym zakresie:
1/ przepisu art. 170 p.p.s.a. przez nieprzyjęcie, że kwestia naruszenia interesu prawnego skarżącego w związku ze zmianą funkcji terenu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym wyroku z dnia 31 sierpnia 2005 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, sygn. akt II SA/Ka 2898/03, uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], w przedmiocie warunków zabudowy terenu,
2/ przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. przez niezbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w D., mimo niezwiązania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez skarżących podstawą prawną, oraz zobowiązania do rozpatrzenia sprawy unormowanej zaskarżoną uchwałą z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, w związku z naruszeniem art. 9 w kontekście art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 1, 5 i 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627), art. 18, art. 24 oraz art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,
3/ przepisu art. 135 p.p.s.a. przez niezastosowanie z urzędu środków pozwalających na wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały z dnia [...] Rady Miejskiej w D., nr [...], w sprawie: rozpatrzenia protestu wniesionego do projektu ustaleń "zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta D., dla terenów położonych w dzielnicy Z. - rejonie ul. [...] - [...]",
4/ przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie za prawidłowy stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organ administracji w zakresie:
- spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D., zwłaszcza w części dotyczącej możliwości przekształceń bez kolizji z funkcjami wiodącymi terenów sąsiednich - art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,
- uzyskania wymaganych uzgodnień i opinii zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,
- zachowaniu przez organ gminny zasady proporcjonalności w ważeniu interesów poszczególnych osób i interesu publicznego, zwłaszcza mając na względzie lokalizację w zabudowie jednorodzinnej zespołów garaży oraz parkingów spełniających funkcję komercyjną,
5/ przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak w uzasadnieniu elementów wymaganych prawem, tj. przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w zakresie, w jakim Sąd przyjął, iż:
- nie dopatrzył się naruszenia obowiązującej procedury podjęcia zaskarżonej uchwały, a wskazał zaledwie przykładowo na art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, oraz
- nie miał podstaw do uznania, iż projekt planu nie uzyskał uzgodnień i opinii wymaganych przepisami art. 18 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bez wskazania dowodów i wyjaśnienia motywów uzasadniających przekonanie Sądu o spełnieniu wymogów określonych ww. przepisami, oraz
- nie wyjaśnił przyczyn braku uprawnienia do badania legalności uchwały z dnia [...] Rady Miejskiej w D., nr [...], o odrzuceniu protestu, przeprowadzając jednocześnie rozważania hipotetyczne i alternatywne, bez jednoznacznego wskazania legalnego rozstrzygnięcia danej sprawy,
- a w konsekwencji w zakresie, w jakim Sąd postawił hipotezę, że gdyby powyższe okoliczności faktyczne uznane przez Sąd arbitralnie odpowiadały rzeczywistemu stanowi rzeczy, to "... brak byłoby podstaw do przyjęcia, że zmiana planu została uchwalona w warunkach nieważności, o jakiej mowa w art. 27 ust. 1 tej ustawy", nie stwierdzając jednak w sposób niewątpliwy i zdecydowany, na podstawie dowodów znajdujących się w aktach, że takich podstaw nie ma w rozstrzyganej sprawie,
- nie wyjaśnił motywów nie wzięcia pod rozwagę ustaleń dokonanych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 31 sierpnia 2005 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, II SA/Ka 2898/03,
- nie odniósł się do zarzutu przeprowadzenia zmiany miejscowego planu w celu zalegalizowania stanu istniejącego, niezgodnego z prawem,
6/ przepisu art. 227, art. 231 i art. 232 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przerzucenie na skarżących ciężaru dowodu co do wykazania przyczyn przystąpienia przez organ gminny do zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego i przebiegu procedury planistycznej; dowody w sprawie albo zostały złączone do akt przez skarżących, albo na ich żądanie przez organ gminny; żaden dowód nie został naprowadzony przez Sąd z urzędu.
II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - w następującym zakresie:
1/ przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną wykładnię, t.j. przyjęcie, że nie narusza interesu prawnego skarżących statuowanego przepisami art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dotyczącym zdrowia, bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz prawa własności i art. 3 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 i art. 144 k.c. oraz art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, zmiana funkcji terenu, na którym skoncentrowane jest zaspokajanie potrzeb życiowych skarżących, oraz nie wpływa na pogorszenie warunków ich życia, wzrost i utrwalenie uciążliwego oddziaływania w stosunkach sąsiedzkich i nie stanowi ograniczenia możliwości niezakłóconej realizacji zwykłych spraw życia codziennego, w sytuacji gdy na terenie bezpośrednio sąsiadującym przewiduje się możliwość modernizacji zespołów garaży oraz dopuszcza się urządzenia infrastruktury komunikacyjnej - wjazdy, wyjazdy oraz miejsca postojowe, a droga dojazdowa o nawierzchni szczelnej, pozwalającej na bezpieczne dla ludzi i środowiska odprowadzanie odpadów ropopochodnych, nie jest wykonana,
2/ przepisu art. 24 ust 1, 3 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że zastrzeżenia złożone do projektu zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, określone przez skarżących jako zarzuty, nie wypełniają dyspozycji tego przepisu,
3/ przepisu art. 18 ust. 2 pkt 8 - 10 oraz pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że nie doszło do naruszenia procedury uchwalania zamiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego,
4/ przepisu art. 27 ust. 1 w związku z art. 24, art. 18 ust. 2 pkt 8-10 oraz art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię, tj. przyjęcie, że nie wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w całości.
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., iż w przeświadczeniu skarżących Sąd rozpoznający skargę na uchwałę organu gminy jest zobligowany do zbadania jej zgodności z prawem pod kątem wszechstronnego rozważenia wszystkich jej przepisów i ustalenia, czy żaden z nich nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA w Warszawie z dnia 10.11.2005 r., II GSK 254/05). W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie dokonał oceny, czy postępowanie administracyjne było prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów samorządu gminnego oraz czy organy te nie przekroczyły swobodnej oceny przy ważeniu interesów poszczególnych osób oraz interesu społecznego.
Zdaniem skarżących nie można przypisać zaskarżonemu wyrokowi przymiotu orzeczenia praworządnego i sprawiedliwego, jako że jego uzasadnienie nie jest ani jednoznaczne precyzyjne, ani wyczerpujące w zakresie ustalania obowiązującego stanu prawnego i dokonywania oceny prawidłowości zastosowania tego prawa przez organ gminny. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie spełnia ustawowych wymagań. Niezależnie od poprawności twierdzeń zawartych w skardze i słuszności prezentowanych tam poglądów, obowiązkiem Sądu było wyjaśnić motywy uznania przebiegu procedury planistycznej za zgodny z art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd powinien wskazać wyczerpująco, a nie przykładowo przepisy, na których podstawie "nie dopatrzył się, aby zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem obowiązującej procedury...", jak również wyspecyfikować "ciąg czynności" świadczący o słuszności takiej konstatacji. "Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy" powinno także obejmować odniesienie się do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania administracyjnego przez prowadzący je organ. Skarga złożona do NSA w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powoduje, iż Sąd, nie związany jej granicami, bada czy zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Badanie to obejmować musi nie tylko wskazane w skardze naruszenia, ale także analizę prawną jej przepisów pod kątem ustalenia czy zaskarżona uchwała nie narusza, innym swoim przepisem, interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który złożył skargę. Jest to środek służący do ochrony innych podmiotów przed skutkami wykorzystania przez gminę swojej samodzielności poza granice wyznaczone przepisami prawa, ze szkodą dla uprawnień jednostki w sferze administracji publicznej
Skarżący wielokrotnie podnosili, że wprowadzenie lub utrzymanie w zabudowie jednorodzinnej lokalizacji zespołów garaży i parkingów dla potrzeb mieszkańców zabudowy wielorodzinnej, podczas gdy istnieje możliwość zlokalizowania tej funkcji w obszarze właśnie zabudowy wielorodzinnej, a tym samym niedopuszczenia do dalszej degradacji terenu zabudowy jednorodzinnej, stanowi naruszenie jego interesu jako członka wspólnoty oraz indywidualnego podmiotu uprawnionego z tytułu ochrony prawa własności oraz prawa do życia w bezpiecznych warunkach otoczenia.
Wiele razy skarżący podnosili okoliczność wadliwego zakwalifikowania ich zastrzeżeń rozpoznania ich jako protestu, a niejako zarzutu. Wskazali przy tym, na czym opiera się ich twierdzenie, iż zastrzeżenia złożone do projektu planu wyczerpują dyspozycję przepisu art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Do zarzutów tych nie odniósł się Sąd I instancji i oparł swoje rozstrzygnięcie w zasadzie wyłącznie na tym, że zaskarżona uchwała w tytule i treści oznaczyła zastrzeżenia skarżących jako protest. Dopuszczona bowiem przez Sąd możliwość innej kwalifikacji została przesądzona od razu na niekorzyść skarżących, bez przeprowadzenia badania stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę W. Z., który wcześniej nie wniósł wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie w pełni spełnia powyższe wymagania część bowiem zarzutów w niej postawionych nie została stosownie uzasadniona, co nie pozwoliło na odniesienie się do nich w sposób merytoryczny a co za tym idzie ich ocenę ich trafności.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 170 p.p.s.a, zgodnie, z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, które je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Skarżący zarzucają naruszenie tego przepisu powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Ka 2898/03. W wyroku tym Sąd badał jednak zgodność wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z planem zagospodarowania przestrzennego miasta D. (Dz.Urz. Woj. K.. z [...] r. nr [...], poz. [...]), gdy przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest zupełnie inna uchwała Rady Miejskiej w D. z dnia [...] (Dz.Urz. Woj. Ś. Nr [...], poz. [...]) w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sprawie rozstrzygniętej powyższym wyrokiem nie mają zatem wpływu na rozstrzygnięcie sprawy niniejszej. Zarzut naruszenia art. 170 p.p.s.a. jest więc niezasadny.
W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarżąca podniosła, iż Sąd poprzez niezbadanie w pełnym zakresie zgodności z prawem uchwały naruszył w związku z tym wymienione przez nią stosowne przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 18, 24, oraz 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze kasacyjnej nie wskazano jednak, na czym miałoby polegać naruszenie powyższych przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, co uniemożliwia merytoryczne ustosunkowanie się do tych zarzutów.
Rozważenia natomiast wymaga zarzut naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie, z którym Wójt, Burmistrz albo Prezydent Miasta bada spójność rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenna gminy określoną w studium. Jak wynika z akt administracyjnych nadesłanych przez organ, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta D.- zatwierdzone uchwałą Rady Miejskiej w D. Nr [...] z dnia [...] wraz z aktualizacją - uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] klasyfikuje przedmiotowy obszar jako przeznaczony do adaptacji stanu istniejącego z możliwością przekształceń bez kolizji z funkcjami terenów sąsiednich i otaczających zgodnie z przyjętymi kierunkami zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie omawianego obszaru w studium z adaptacją istniejących garaży, co zostało przewidziane w § 14 (teren oznaczony symbolem G) zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w D. z dnia [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wykazuje zatem cech niespójności. Zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2 a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. należy zatem uznać za nieusprawiedliwiony.
Sąd nie mógł się natomiast odnieść do zbyt ogólnego zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie uzgodnienia projektu planu z właściwymi organami w związku z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż również ten zarzut nie został właściwe uzasadniony. Skarżąca nie wskazała bowiem jakich w szczególności uzgodnień i opinii zabrakło w procesie dokonywania przedmiotową uchwałą zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Całkowicie niezrozumiałe jest także uzasadnienie podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 227, 231 i 232 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez, jak podniesiono, przerzucenie na skarżących ciężaru dowodu, co do wykazania przyczyn przystąpienia przez organ gminny do zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego i przebiegu procedury planistycznej. Z powyższego względu Sąd również nie mógł się odnieść do tych zarzutów.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia procedury podejmowania zaskarżonej uchwały - podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 24 ust. 1, 3, 4 oraz 18 ust. 2 pkt 8-10 oraz pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście stwierdzenia przez Sąd I instancji braku uprawnienia do badania legalności uchwały Rady Miejskiej w D. z dnia [...] o odrzuceniu protestu skarżącej, jest nietrafny. Podzielić należy w tym względzie pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż skarga na uchwałę w przedmiocie odrzucenia protestu nie przysługuje (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2000 r., I SA 2017/1999 oraz przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku postanowienie SN z 15 października 2002 r., III RN 163/01). Kwestia kwalifikacji zastrzeżeń skarżącej do projektu planu nie ma natomiast znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro jak to wyżej wskazano skarga do sądu na uchwałę w przedmiocie odrzuceniu protestu nie przysługuje, a nawet, gdyby założyć, iż uchwałą tą odrzucono zarzut, to i tak nie została ona zaskarżona do sądu administracyjnego. Poza tym skarżąca powołując szereg przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które jej zdaniem miałyby zostać naruszone w trakcie podejmowania zaskarżonej uchwały nie wskazała, na czym to naruszenie miałoby polegać, poza podniesioną kwestią kwalifikacji zastrzeżeń, co do projektu tej uchwały. W takiej sytuacji zgodzić się należy z ustaleniami Sądu I Instancji, który nie dopatrzył się uchybienia procedury w trakcie podejmowania przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w D.. Ponadto skarżąca nie wskazała, iż podniesione przez nią naruszenia procedury podejmowania uchwały miały jakikolwiek wpływ na wynik postępowania zakończonego zaskarżoną uchwałą jak tego wymaga art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Wobec powyższego za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., poprzez niewyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały Rady Miejskiej w D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odrzucenia protestu
Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia przepisu art. 1 ust. 2 pkt 3 i 5 i art. 3 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dotyczącym zdrowia, bezpieczeństwa ludzi, mienia i prawa własności oraz art. 140 i art. 144 k.c. oraz art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 3 i 32 ust. 1 Konstytucji RP należy zgodzić się ze poglądem wyrażonym przez Sąd I instancji, iż zaskarżona uchwała nie narusza prawa własności skarżącej. Jak bowiem wynika z wyjaśnień skarżącej złożonych na rozprawie przed Sądem I instancji, teren garaży oddalony jest od jej działki około 20 m, dojazd do tych garaży nie prowadzi koło jej działki a zmiana planu zagospodarowania przestrzennego polega jedynie na adaptacji istniejących zespołów garażowych z możliwością ich przebudowy i rozbudowy, co nie może wpłynąć znacząco na zmianę stanu istniejącego w zakresie uciążliwości garaży na posesję skarżącej (podnoszone immisje). Zabezpieczenie przed negatywnym oddziaływaniem ewentualnej dalszej rozbudowy garaży może zaś nastąpić na etapie pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze, zarzuty naruszenia wymienionych wyżej przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz Konstytucji RP należy uznać za pozbawione podstaw.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.