II OSK 1245/24

II OSK 1245/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1559/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-02-26
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 29 ust. 1 pkt 5, art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2519
art. 5 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Dz.U. 2019 poz 1311
§ 11
Rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla  środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód  opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych
Dz.U. 2023 poz 775
art, 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 153, art. 188, art. 206, art. 207 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1559/23 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 19 lipca 2023 r. nr IFXIV.7843.7.1.2023 w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy oczyszczalni ścieków 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1559/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi M. K. (dalej jako Skarżący) uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z 19 lipca 2023 r. nr IFXIV.7843.7.1.2023 oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Częstochowy z 17 kwietnia 2023 r., nr 70 w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy oczyszczalni ścieków.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent Miasta Częstochowy decyzją z 17 kwietnia 2023 r. numer 70 wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia budowy oczyszczalni ścieków złożonego 13 kwietnia 2023 r. przez Skarżącego.
Ww. zgłoszenie dotyczyło budowy przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków na nieruchomości przy ul. [...] w C., stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...].
Podstawę prawną decyzji Prezydenta Miasta stanowiły art. 82 ust. 2, art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2023 r. poz. 682; dalej "p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a.
Prezydent wyjaśnił, że dokonał weryfikacji zgłoszenia pod względem jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Miasta Częstochowy z dnia 18 lutego 2021 r. numer 552.XXXIX.2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar położony w Częstochowie, w dzielnicy Częstochówka-Parkitka, w rejonie ulic: Małopolskiej, Obrońców Westerplatte oraz Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego (Dz. U. Woj. Śl. z 2021 r. poz. 1288; dalej "m.p.z.p."). Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. w zakresie ochrony wód podziemnych oraz gruntu ustala się zakaz wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Wobec tego wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ww. ustalenia m.p.z.p.
W odwołaniu od decyzji inwestor podkreślił, że sprzeciw stanowi naruszenie przepisów prawa, w szczególności przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W m.p.z.p. w tej części miasta i na ul. [...] nie ma linii oznaczających planowanie kanalizacji sanitarnej.
W piśmie z 12 maja 2023 r. Skarżący uzupełnił odwołanie przedkładając informację Kierownika Nadzoru Wodnego Wód Polskich w Częstochowie o braku wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego z 6 kwietnia 2023 r.
Decyzją z 19 lipca 2023 r. numer IFXIV.7843.7.1.2023 Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Częstochowy z 17 kwietnia 2023 r.
Wojewoda wskazał, że działka inwestycyjna zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym w m.p.z.p. symbolem 5MN. Zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. dla całego obszaru objętego planem w zakresie ochrony wód podziemnych oraz gruntu ustala się zakaz wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi. Powyższe oznacza, że nieruchomość inwestycyjna położona jest na obszarze, na którym realizacja przydomowych oczyszczalni ścieków, z rozsączaniem (wprowadzaniem) oczyszczonych co prawda, ale jednak ścieków, do gruntu nie jest dopuszczalna. W związku z tym brak jest możliwości realizacji przez Skarżącego zgłoszonej inwestycji na wskazanym terenie.
Zdaniem Wojewody nie ma sprzeczności ww. zapisów m.p.z.p. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2519; dalej "u.u.c.p.g."). Regulacja ta dopuszcza możliwość wyposażenia nieruchomości w szczelny zbiornik na nieczystości ciekłe (szambo) lub budowę na niej przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli przyłączenie danej działki do sieci kanalizacyjnej byłoby technicznie lub ekonomicznie nieuzasadnione. Niemniej przepis ten nie może być stosowany z pominięciem prawa miejscowego. Organy gminy, w zakresie przysługującego im władztwa planistycznego, mogą wprowadzić zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków na określonych obszarach, np. celem ochrony zasobów wód podziemnych przed zanieczyszczeniem, jak ma to miejsce w niniejszym przypadku. Skarżący nie może więc domagać się realizacji inwestycji polegającej na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków, powołując się na art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g., z pominięciem zapisów prawa miejscowego. Zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a zatem także aktów prawa miejscowego. Organ nie może, nie narażając się na zarzut rażącego naruszenia prawa, odmówić stosowania uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, powołując się na zapis ustawowy.
W piśmie z 21 sierpnia 2023 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę na decyzję Wojewody zaskarżając ją w całości. W skardze sformułowano zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:
1. § 8 ust. 1 m.p.z.p. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie polegające na uznaniu, że zawarty w nim zakaz dotyczy również oczyszczonych ścieków pochodzących z przydomowych oczyszczalni, spełniających wymagania zawarte w przywołanych poniżej powszechnie obowiązujących przepisach;
2. § 11 rozporządzenia ministra gospodarki morskiej i żeglugi śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1311; dalej "rozporządzenie z 12 lipca 2019 r.") poprzez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, że w przypadku Skarżącego niedopuszczalne jest odprowadzanie ścieków oczyszczonych pochodzących z przydomowych oczyszczalni, pomimo nieustalenia czy ścieki te spełniają wymagania zawarte w przywołanym przepisie;
3. art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w przypadku braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej właściciel nieruchomości może być pozbawiony wyboru pomiędzy zastosowaniem zbiornika bezodpływowego a przydomowej oczyszczalni na podstawie przepisów prawa miejscowego.
Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. polegającego na jego nieuzasadnionym zastosowaniu i zgłoszeniu sprzeciwu wobec zamiaru dokonania przez Skarżącego inwestycji na działce, której dotyczy zaskarżona decyzja;
2. art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewykonanie obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, polegającego na niezbadaniu rzeczywistego wpływu oczyszczalni biologicznej typu [...] na środowisko, a w szczególności braku ustaleń odnośnie charakteru i składu ścieków pochodzących z tej oczyszczalni pod kątem spełnienia wymagań zawartych w powszechnie obowiązujących przepisach;
3. art. 7a K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zachodzą wątpliwości co do treści normy prawnej zawartej w m.p.z.p., ograniczającej prawa strony do zagospodarowania nieruchomości będącej jej własnością;
4. art. 8 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zakaz sformułowany w § 8 m.p.z.p. jest wadliwy i zbyt ogólny, co powoduje, że w sposób zbyt daleko idący ogranicza uprawnienia mieszkańców w zakresie zabudowy należących do nich działek. Gdyby zastosować jego literalną wykładnię w istocie nie byłaby możliwa jakakolwiek zabudowa na terenie objętym m.p.z.p. M.p.z.p. nie zawiera także precyzyjnych wymagań odnośnie charakteru odprowadzanych ścieków, tj. nie różnicuje sytuacji poszczególnych podmiotów w zależności od tego czy mamy do czynienia ze ściekami oczyszczonymi czy nie. Niezależnie od zastosowanego rozwiązania ścieki trafiają do wód lub do gruntu albo za pośrednictwem sieci kanalizacyjnej i będącej jej częścią składową oczyszczalni ścieków, lub przewoźnika ścieków, czy bezpośrednio jak ma to miejsce w przypadku przydomowych oczyszczalni.
Organy obu instancji w ogóle pominęły kwestię zbadania czy rozwiązania techniczne proponowane przez skarżącego pozwalają na uzyskanie efektu ekologicznego w postaci oczyszczenia ścieków do takiego stopnia, by spełniały wymagania określone w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, w tym w rozporządzeniu z 12 lipca 2019 r. Zarówno Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Okręgu Częstochowskiego S.A. w Częstochowie jak i Wody Polskie nie zgłaszały sprzeciwu względem budowy planowanej przydomowej oczyszczalni ścieków. Analiza i wykładnia celowościowa ww. rozporządzenia prowadzi do wniosku, że ustawodawca dopuszcza stosowanie przydomowych oczyszczalni ścieków, jeżeli spełniają one konkretne wymagania techniczne. Jednym z nich jest, aby na terenie aglomeracji ścieki takie nie przekraczały dopuszczalnych wartości substancji zanieczyszczających dla RLM aglomeracji określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Innymi słowy ścieki powinny spełniać takie wymagania jak ogół ścieków odprowadzanych z danego terenu przede wszystkim za pośrednictwem sieci kanalizacyjnej.
W ocenie skarżącego podjęcie przez organy orzekające w sprawie inicjatywy dowodowej w zakresie oceny funkcjonowania planowanej przydomowej oczyszczalni miało kluczowe znaczenie ze względu na niedookreśloność wymagań zawartych w m.p.z.p. kreujących zakaz wprowadzania ścieków do gruntu lub wód. Rozwiązania techniczne stosowane w przydomowych oczyszczalniach są korzystniejsze od zbiorników bezodpływowych biorąc pod uwagę efekt ekologiczny.
Zdaniem skarżącego ograniczenia wprowadzone w m.p.z.p. nie znajdują prawnego umocowania i w istocie naruszają hierarchię aktów prawnych obowiązującą w polskim systemie prawa. W m.p.z.p. nie zawarto w sposób literalny zakazu budowania przydomowych oczyszczalni ścieków. Na poparcie swojego stanowiska Skarżący przywołał orzeczenia sądów administracyjnych.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 26 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1559/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z 19 lipca 2023 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Częstochowy z 17 kwietnia 2023 r. w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy oczyszczalni ścieków.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 5 p.b. budowa przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia. Stosownie zaś do art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw do zgłoszenia, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.
Skarżący zgłosił zamiar budowy oczyszczalni ścieków przeznaczonej do oczyszczania ścieków sanitarnych (domowych) z wykorzystaniem technologii niskoobciążonego osadu czynnego z możliwością zastosowania dodatkowego złoża biologicznego, o wydajności do 7,50 m3 na dobę, na nieruchomości przy ul. [...] w C., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]. W ustawowym terminie decyzją z 17 kwietnia 2023 r. Prezydent wniósł na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. sprzeciw do ww. zgłoszenia, powołując się na sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z § 8 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. Wojewoda uznał sprzeciw Prezydenta do zgłoszenia za uzasadniony.
Zdaniem Sądu, zasadniczą zatem kwestią dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., było ustalenie, czy objęta zgłoszeniem skarżącego budowa przydomowej oczyszczalni ścieków narusza ustalenia m.p.z.p.
Sąd za niesporne uznał, że działka o nr [...] objęta zamiarem inwestycyjnym Skarżącego zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym w m.p.z.p. symbolem 5 MN, oznaczającym tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W rozdziale 3 m.p.z.p. określono szczególne warunki zagospodarowania oraz ograniczenia w użytkowaniu obszarów objętych planem ze względu na zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. W § 8 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. w zakresie ochrony wód podziemnych oraz gruntu ustalono zakaz wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, zaś w § 8 ust. 3 pkt 2 – nakaz uszczelnienia powierzchni narażonych na zanieczyszczenie oraz ujęcia i zagospodarowania ścieków, w tym wód opadowych i roztopowych zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Analizowane postanowienie nie dotyczy żadnej strefy ochronnej ujęć wody, a ma charakter generalny, ogólny. Sąd zauważył, że w rozdziale 2 m.p.z.p. dotyczącym zasad kształtowania ładu przestrzennego oraz zabudowy w § 7 ust. 2 pkt 1 wskazano, że "jeżeli inne ustalenia planu nie stanowią inaczej, w granicach terenów dopuszcza się lokalizację dróg wewnętrznych, ścieżek rowerowych, parkingów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej". W części zaś poświęconej zasadom modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej m.p.z.p. wprowadza ustalenia w zakresie odprowadzania ścieków. W § 15 ust. 4 m.p.z.p. ustalono odprowadzanie ścieków bytowych do istniejącej i projektowanej sieci kanalizacji sanitarnej z uwzględnieniem przepisów u.u.c.p.g. W żadnym zapisie m.p.z.p. nie wprowadzono zakazu lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków. Co więcej w przywołanym § 15 ust. 4 plan w zakresie ustaleń dotyczących odprowadzania ścieków wskazuje na konieczność uwzględnienia przepisów u.u.c.p.g. Stosownie zaś do art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Sąd stwierdził, że z regulacji powyższej wynika, że jeśli przydomowa oczyszczalnia ścieków spełnia wymogi techniczne stawiane tym urządzeniom, jej eksploatacja jest prawnie dopuszczalna, a korzystający z tego urządzenia spełnia kryteria utrzymania czystości i porządku na nieruchomości.
Dalej Sąd wskazał, że przepisy m.p.z.p. należy tak interpretować, aby jego postanowienia tworzyły spójną oraz logiczną systemowo całość (por. wyrok NSA z 5.02.2020 r., II OSK 1016/19, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Należy przy tym kierować się dyrektywą, iż organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania postępował racjonalnie (por. wyroki NSA z 16.12.2020 r., II OSK 2614/20 oraz z 28.04.2020 r., II OSK 1804/19 - opubl. w CBOSA). Ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego o charakterze reglamentacyjnym nie mogą być interpretowane rozszerzająco, tzn. interpretacja tego rodzaju postanowień planu nie może powodować rozszerzania nakładanych na właścicieli gruntów ograniczeń (por. wyrok NSA z 5.10.2022 r., II OSK 2935/19; wyrok WSA w Poznaniu z 12.12.2019 r., IV SA/Po 719/19 – opubl. w CBOSA).
Zauważył ponadto, że uchwała rady gminy o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, który jak wynika z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem prawa, choć jego obowiązywanie jest ograniczone pod względem terytorialnym do obszaru gminy. Uchwała taka, jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych (por. wyrok NSA z 28 lutego 2003 r., I SA/Lu 882/02, opubl. w CBOSA). Poszanowanie to oznacza również, iż interpretacja przepisów prawa miejscowego nie może dokonywać się w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Co więcej, stosowanie prawa miejscowego powinno odbywać się w sposób, który sprzyja uzyskaniu efektu spójności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie (por. wyrok WSA w Łodzi z 9 września 2008 r., II SA/Łd 814/07, opubl. W CBOSA).
Wobec tego, Sad stwierdził, że przepis § 8 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. winien być interpretowany z uwzględnieniem § 7 ust. 2 pkt 1 i § 15 ust. 4 m.p.z.p. oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 u.u.c.p.g. W konsekwencji nie można było z zapisu § 8 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. wywodzić zakazu budowy przydomowych oczyszczalni ścieków (także tych, które wprowadzają oczyszczone ścieki do gruntu), w przypadku gdy w m.p.z.p. nie ustalono wyraźnego zakazu lokalizacji tych urządzeń, a budowa i eksploatacja tych urządzeń - jeżeli spełniają wymagania określone w przepisach odrębnych - jest dopuszczalna ustawowo. Na chwilę obecną brak jest zatem podstaw do sprzeciwienia się realizacji inwestycji Skarżącego w oparciu o zarzut sprzeczności z postanowieniami m.p.z.p.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisu § 8 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. Dokonanie błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, należy zakwalifikować jako naruszenie wyrażonej w art. 6 K.p.a. zasady praworządności. Wskutek dokonania błędnej wykładni § 8 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. w rozpoznawanej sprawie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Organy obu instancji zaniechały dokonania analizy, czy objęta zgłoszeniem skarżącego przydomowa oczyszczalnia ścieków spełnia wymagania określone w przepisach odrębnych. Organ odwoławczy zaś, bez przeprowadzenia merytorycznej oceny istotnych okoliczności sprawy, dowodów zgromadzonych w aktach sprawy jak i przepisów prawa, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Zdaniem Sądu, wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa procesowego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poczynione przez organy nieprawidłowe i niepełne ustalenia faktyczne skutkowały przedwczesnym zastosowaniem przepisów art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 2 p.b. Dopiero w sytuacji, gdy organ rzetelnie wyjaśni stan faktyczny sprawy może dokonać oceny odnośnie do wystąpienia przesłanek do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Śląski podnosząc zarzuty naruszenia:
1. § 8 ust. 3 pkt 1 w związku z § 7 ust. 2 pkt 1 i § 15 ust. 4 uchwały Nr 552.XXXIX.2021 Rady Miasta Częstochowy z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar położony w Częstochowie, w dzielnicy Częstochówka-Parkitka, w rejonie ulic: Małopolskiej, Obrońców Westerplatte oraz Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2021 r., poz. 1288), dalej jako: m.p.z.p., w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 399), dalej jako: "u.c.p.g.", poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zakaz wprowadzania ścieków do wód lub ziemi, zawarty w § 8 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p., ma charakter ogólny i z regulacji tej nie można wywodzić zakazu budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, które wprowadzają oczyszczone ścieki do gruntu, a budowa i eksploatacja tych urządzeń jest dopuszczalna ustawowo na mocy art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., podczas gdy zakaz zawarty w § 8 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. nie jest sprzeczny z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., lecz zawiera uzasadnioną podstawę ograniczenia możliwości wyposażenia nieruchomości w takie rodzaje przydomowych oczyszczalni ścieków, których działanie powoduje wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi, co doprowadziło Sąd I instancji do uznania, że realizacja inwestycji objętej zgłoszeniem nie narusza postanowień m.p.z.p.;
2. art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.), dalej jako: "Prawo budowlane", poprzez przyjęcie, że realizacja inwestycji objętej zgłoszeniem strony przeciwnej nie narusza postanowień m.p.z.p., a zatem nie zachodzi przesłanka do wniesienia sprzeciwu, podczas gdy budowa przydomowej oczyszczalni ścieków wprowadzającej do zmieni ścieki oczyszczone narusza zakaz wprowadzania ścieków do wód lub ziemi, zawarty w § 8 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p.;
3. art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez uchylenie decyzji organów I i II instancji wraz ze wskazaniem wytycznych co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy, podczas gdy wniesienie sprzeciwu może nastąpić w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia zamiaru zrealizowania inwestycji, a termin ten ma charakter materialnoprawny, a zatem ponowne rozpoznanie zgłoszenia jest bezprzedmiotowe;
4. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. polegające na zobowiązaniu organów we wskazaniach co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, do podjęcia czynności obarczonych potencjalną wadą nieważnościową, co skutkuje niewykonalnością zaskarżonego wyroku, ze względu na fakt, iż w świetle art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej utraciły kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy na skutek upływu materialnoprawnego terminu do wniesienia sprzeciwu;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 7a, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez uznanie, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy były nieprawidłowe i niepełne, podczas gdy oba organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, a jedynie dokonały odmiennej niż Sąd oceny zebranego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło Sąd I instancji do uchylenia decyzji Wojewody Śląskiego i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Częstochowy.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Wojewoda Śląski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do jej istoty poprzez oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wystąpił o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na ww. skargę kasacyjną M. K. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skarga kasacyjną na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Wojewodę Śląskiego ma usprawiedliwione podstawy.
Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 8 ust. 3 pkt 1 uchwały Nr 552.XXXIX.2021 Rady Miasta Częstochowy z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Nie można zgodzić się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musiałby wprost zawierać zakaz realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków aby inwestycja tego rodzaju mogła być uznana za sprzeczną z miejscowym planem. Zakaz realizacji przydomowych oczyszczalni ścieków może też być konsekwencją innego rodzaju zakazów zawartych w miejscowym planie. Tego rodzaju zakazem jest zakaz wprowadzania ścieków do wód lub ziemi. Celem użytkowania przydomowej oczyszczalni jest oczyszczanie ścieków. Rezultatem użytkowania takiej oczyszczalni są oczyszczone ścieki odprowadzane do ziemi. Wynika to wprost z załączonej do skargi wniesionej do Sądu I instancji dokumentacji techniczno-ruchowej oczyszczalni biologicznej. Na stronie 8 tego opracowania w pkt 2.7 widnieje zapis: "Dzięki bardzo wysokiemu efektowi oczyszczenia ścieków, istnieje wiele możliwości odprowadzenia oczyszczonych ścieków do środowiska. Można dobrać rozwiązanie idealne do istniejących warunków gruntowo-wodnych". Przepis miejscowego planu zagospodarowania jest jednoznaczny w swym brzmieniu. Wynika z niego zakaz wprowadzania ścieków do wód lub ziemi. Przepis ten nie może być wykładany w sposób, który w efekcie doprowadzi do tego, że w istocie nie będzie on zastosowany.
Zakaz wynikający z miejscowego planu dotyczy każdego rodzaju ścieków, w tym także ścieków oczyszczonych. Jeśli wprowadzając taki zakaz Rada Gminy przekroczyła tzw. władztwo planistyczne albo jeśli zakaz ten jest niezgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego można zaskarżyć żądając wyeliminowania z planu tego zakazu. Dopóki w miejscowym planie zawarty jest zakaz wprowadzania ścieków do wód lub ziemi zakaz ten powinien być przestrzegany. To z kolei oznacza niedopuszczalność budowy przydomowych oczyszczalni ścieków. Tym samym rozstrzygnięcia organów administracji wydane w sprawie były prawidłowe i brak jest podstaw do kwestionowania ich prawidłowości.
Zarzut naruszenia § 8 ust. 3 pkt 1 uchwały Nr 552.XXXIX.2021 Rady Miasta Częstochowy z dnia 18 lutego 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej, a w konsekwencji dokonywanie oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów było zbędne.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a. oraz art. 206 P.p.s.a. i art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.