II OSK 1243/22

II OSK 1243/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Broda
Robert Sawuła
Roman Ciąglewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1736/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-16
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 50, art. 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1065
§ 12 ust. 3 oraz § 3 pkt 17 i 18
Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1736/21 w sprawie ze skargi W. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 czerwca 2021 r. nr 776/2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1736/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. P. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 czerwca 2021 r. nr 776/2021, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego polegającego na błędzie w subsumpcji poprzez:
I. Niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i oddalenie skargi na decyzję Nr 776/2021 Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 czerwca 2021 r. w stanie faktycznym i prawnym nie pozwalającym na zatwierdzenie projektu zamiennego wobec zakresu istotnych odstępstw inwestycji, zrealizowanej przez T. G. w stosunku do zakresu robót zatwierdzonych decyzją o pozwoleniu na budowę nr UA-l-8381/1034/86, wydaną przez Urząd Dzielnicowy Warszawa Mokotów w dniu 28 lipca 1986 r.;
II. Niewłaściwe zastosowanie przepisu § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) poprzez uznanie, że zrealizowana bez pozwolenia na budowę nowa część kondygnacji nadziemnej (+1) nie powoduje naruszenia przepisów, chociaż bez wątpliwości narusza ona przepis § 12 ust. 3 cyt. Rozporządzenia;
III. Niewłaściwe zastosowanie przepisu § 3 pkt 17 i pkt 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) poprzez uznanie, że zrealizowana kondygnacja podziemna nie ma charakteru kondygnacji nadziemnej, chociaż spełnia ona warunki uznania jej za kondygnację nadziemną, co bez wątpliwości narusza przepis § 3 pkt 17 i pkt 18 cyt. rozporządzenia;
IV. Niewłaściwe zastosowanie przepisu § 3 pkt 17 i pkt 18 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w związku z § 42 pkt 2 ppkt 2a) obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego rejonu Starego Mokotowa dla obszaru C13MW/MN (dalej w skardze kasacyjnej: MPZP), poprzez brak uznania zrealizowanej kondygnacji podziemnej jako kondygnacji nadziemnej, nieprzewidzianej w zakresie robót zatwierdzonych decyzją o pozwoleniu na budowę nr UA-l-8381/1034/86, wydaną przez Urząd Dzielnicowy Warszawa Mokotów, co skutkuje sprzecznością z ustaleniami z § 42 pkt 2 ppkt 2a) powołanego wyżej MPZP;
V. Niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że T. G. wykonała prace w ramach samowoli budowlanej wyłącznie na swojej działce nr [...] bez przekroczenia granic działki [...] pomimo istnienia legalnego przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] a [...]zgodnego z wypisem z rejestru gruntów i wyrysem z mapy ewidencyjnej, stanowiącym podstawę aktualnego wpisu w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki nr [...] oraz pomimo odmiennych stwierdzeń co do naruszenia tej granicy w znajdującej się aktach sprawy dokumentacji mgr inż. arch. A. G. z dnia 13 lutego 2019 r.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Dołączyła Opinię geodezyjną z 15 lutego 2022 r. sporządzoną przez geodetę inż. M. G.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania T. G. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z Analizy geodezyjnej z 11 stycznia 2022 r. sporządzonej przez geodetę inż. M. G.
W piśmie z dnia 12 maja 2022 r. pełnomocnik skarżącej ustosunkował się do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę kasacyjną.
W dniu 27 stycznia 2025 r. wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo z dnia 22 stycznia 2025 r., sporządzone osobiście przez wnoszącą kasację. Powołując się na potrzebę uaktualnienia stanu obecnego poinformowała, że T. G. wykonała w 2023 r. prace budowlane według Projektu zamiennego, zatwierdzonego decyzją Nr 776/2021 MWINB z dnia 29 czerwca 2021 r. Skarżąca stwierdziła, że wykonanie prac nie powoduje ustania powodów dla złożenia skargi kasacyjnej. Jej zdaniem, decyzja MWINB została wydana z naruszeniem przepisów prawa i wykonanie prac budowlanych przez T. G. nie usuwa wady decyzji MWINB. Następnie skarżąca przytoczyła argumentację popierającą wywód zawarty w skardze kasacyjnej.
Na rozprawie w dniu 5 lutego 2025 r. pełnomocnik uczestniczki T. G. radca prawny A. L. złożyła pismo informujące o zmianie adresu Kancelarii Radcy Prawnego A. L. Przedłożyła ostateczną decyzję PINB dla m.st. Warszawy z dnia 23 lipca 2024 r., udzielającą T. G. pozwolenia na użytkowanie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, usytuowanego na nieruchomości przy ul. Ł. [...] w W.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Skuteczność zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane", jest uwarunkowana tym, czy zachodziły podstawy do zatwierdzenia przedłożonego przez T. G. Projektu budowlanego zamiennego. Z art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego wynika bowiem, że zatwierdzenie projektu zamiennego jest możliwe w sytuacji, gdy przewidziane w nim rozwiązania pozwalają na przyjęcie, że wykonane roboty zostaną doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.
Odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów § 12 ust. 3 oraz § 3 pkt 17 i 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), rozpocząć należy od uwagi, że usytuowanie rozbudowy budynku mieszkalnego w granicy zostało przewidziane w decyzji Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Mokotów z dnia 28 lipca 1986 r., nr UA-I-8381/1034/86, o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego oraz zezwoleniu na wykonanie dobudowy podpiwniczonego tarasu z garażem w parterze oraz dobudowy tarasu na piętrze.
Jest zatem oczywiste, że ewentualne wykonanie robót przewidzianych w tej decyzji, zgodnie z projektem, a więc bez odstępstw, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, oznaczałoby brak podstaw do wszczynania postępowania organu nadzoru budowlanego.
Skoro zaś w trakcie wykonywania robót, w latach 1988-1989, doszło do odstąpień od warunków pozwolenia na budowę, należy przeprowadzić czynności określane jako tryb naprawczy, na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, w odniesieniu do robót stanowiących odstępstwa.
Przed dalszymi rozważaniami konieczne jest spostrzeżenie, że zarówno z decyzji zobowiązującej do przedłożenia projektu budowalnego zamiennego, jak i z ustaleń organów wynika, czego wnosząca kasację nie kwestionuje, że wykonane z odstąpieniem roboty nie stanowią samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
Wracając do zasadniczego wątku niniejszej analizy zaaprobować należy utrwalone w orzecznictwie, a przyjęte przez organy i Sąd pierwszej instancji stanowisko, że przedmiot czynności naprawczych wyznacza ta część robót budowlanych, które nie były objęte zakresem udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę.
Wydana na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego decyzja powinna obejmować zakresem swojego rozstrzygnięcia całość zamierzenia budowlanego. Projekt budowlany zamienny jest dokumentem odrębnym od projektu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, sporządzanym po wydaniu tego pozwolenia i stwierdzeniu odstępstw od zatwierdzonego nim projektu. Są to więc projekty budowlane co najwyżej w części takie same, nie te same. W obrocie prawnym nie mogą zaś istnieć równolegle dwa projekty dotyczące tej samej inwestycji: pierwotny i zamienny, toteż projekt zamienny nie jest uzupełnieniem projektu pierwotnego, lecz wchodzi w miejsce dotychczasowego projektu pierwotnego. W efekcie projekt budowlany zamienny podlega sprawdzeniu w całości (por. np. wyroki NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2682/17 i II OSK 2686/17; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2322/12).
Podkreślić jednak trzeba, że zakres postępowania naprawczego zależy od tego, co w danej sprawie winno ulec naprawie, a więc co spowodowało konieczność prowadzenia tego postępowania. Okoliczności, które nie były podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie których uprzednio zrealizowano daną inwestycję, nie są przedmiotem postępowania naprawczego (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2740/15). Przyjęcie w projekcie budowlanym zamiennym rozwiązań uprzednio zatwierdzonych nie narusza więc art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2904/19). Istotą postępowania naprawczego prowadzonego w tym trybie jest bowiem legalizacja istotnych odstępstw od zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2534/15; wyrok NSA z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 922/16; wyrok NSA z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2222/15; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1251/15), a nie korygowanie czy zmienianie rozwiązań w uprzednio zatwierdzonym decyzją ostateczną projekcie budowlanym, od których odstępstw nie stwierdzono (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 174/19).
Następnie należy odnotować, że wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego został złożony 23 lipca 2020 r. W tej sytuacji, na mocy § 3 w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2285), do zamierzenia budowlanego będącego przedmiotem sprawy, stosuje się przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), dalej także: "rozporządzenie" lub "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie", w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie noweli, a więc od dnia 1 stycznia 2018 r.
Dopuszczalność samego usytuowania rozbudowy w granicy, rozstrzygnięta w decyzji o pozwoleniu na rozbudowę (dobudowę), nie została zakwestionowana ani w trybie instancyjnym, ani w trybie kontroli sądowej. Innym zagadnieniem jest uchylenie decyzji Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Mokotów z dnia 28 lipca 1986 r., nr UA-I-8381/1034/86, decyzją Prezydenta m.st. Warszawy, z dnia 30 kwietnia 2020 r., wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Decyzja Prezydenta była konsekwencją decyzji PINB z dnia 31 stycznia 2020 r., nakładającej na T. G. obowiązek przedłożenia projektu zamiennego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, z uwagi na dokonanie istotnych odstępstw od decyzji o pozwoleniu na rozbudowę. W decyzji PINB z dnia 31 stycznia 2020 r., określającej m.in. zakres odstępstw, nie zakwestionowano samego usytuowania rozbudowy w granicy działki nr 36.
W rezultacie uprawnione jest przyjęcie, że usytuowanie rozbudowy (dobudowy) w granicy nie stanowiło odstąpienia od pozwolenia na rozbudowę i jak trafnie uznały organy oraz Sąd pierwszej instancji, nie podlega działaniom naprawczym. Wskutek rozbudowy budynku w części tarasu od strony północnej, polegającej na wykonaniu pomieszczenia pokoju z włączeniem go do powierzchni budynku wraz z tarasem, nie doszło do zmiany lokalizacji budynku względem granicy działki sąsiedniej.
W Projekcie budowlanym zamiennym wykonanym przez mgr inż. arch. A. G. przewidziano likwidację okien wykonanych w ścianach rozbudowy wykonanej niezgodnie z decyzją o pozwoleniu na rozbudowę (pomieszczenia pokoju włączonego do powierzchni budynku). Przewidziana w Projekcie forma ścian oddzielenia przeciwpożarowego została, tak jak cały Projekt zamienny, pozytywnie zaopiniowana przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczenia pożarowego.
W tej sytuacji, nie ma podstaw do przyjęcia, że usytuowanie rozbudowy w granicy narusza przepisy § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Natomiast, w celu doprowadzenia rozbudowy do zgodności z prawem, konieczne jest spełnienie dalszych wymogów wynikających z usytuowania budynku w granicy.
W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 stycznia 2018 r., wymogi dotyczące ścian obiektów usytuowanych w granicy zawarte są w przepisach § 12 ust. 2-4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Pamiętać przy tym trzeba, że do decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych i o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio. Jak stanowi § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2.
Proces naprawczy nie poprzedza, w takim stopniu jak decyzja o pozwoleniu na budowę, wykonania robót budowlanych, ale jest przejawem kontroli następczej. Jest jednak niewątpliwe, że także w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, niezależnie od wyboru normy odniesienia zawartej w § 12 rozporządzenia, należy dopuścić usytuowanie w granicy tylko ściany bez okien i drzwi.
W stanie faktyczno-prawnym niniejszej sprawy nie można uzależniać usytuowania budynku w granicy od tego, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje taką możliwość (§ 12 ust. 2 rozporządzenia). Raz jeszcze bowiem przypomnieć trzeba, że usytuowanie rozbudowy w granicy działki zostało dopuszczone w decyzji o pozwoleniu na rozbudowę. Dodać można również po raz kolejny, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja zobowiązująca do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, określająca zakres odstępstw, do których nie zaliczono usytuowania w granicy nieruchomości.
Nie jest także możliwe zastosowanie wprost przepisu § 12 ust. 4 pkt 2 w związku z § 12 ust. 1 rozporządzenia. Na mocy decyzji Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Mokotów z dnia 28 lipca 1986 r., nr UA-I-8381/1034/86, uprawniono inwestora do rozbudowy (dobudowy) obiektu budowlanego, a nie do nadbudowy, do której na skutek odstępstw doszło.
Bez względu jednak na to, czy sytuacja faktyczna w niniejszej sprawie odpowiada wprost określonej normie wywiedzionej z przepisów § 12, w związku z tym, że usytuowanie w granicy nie może być kwestionowane, obowiązkiem inwestora jest, w ramach doprowadzenia do zgodności z prawem, zlikwidowanie w ścianie granicznej okien.
Zakaz umieszczania okien w ścianach budynków usytuowanych w granicy nieruchomości funkcjonuje w polskim systemie prawnym od wielu lat. Na potrzeby niniejszego wywodu warto zauważyć, że reguła ta obowiązywała także w dacie udzielenia pozwolenia na rozbudowę oraz w trakcie wykonania robót budowlanych (§ 12 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.).
Uwzględniając wskazane uwarunkowania faktyczne i prawne, przyjąć należało, że wymóg likwidacji okien w ścianach usytuowanych w granicy nieruchomości, w niniejszym postępowaniu naprawczym, dotyczącym odstępstw od pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego), należy odczytać z zespołu norm § 12 rozporządzenia w związku z § 207 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, według którego, budynek i urządzenia z nim związane powinny być projektowane i wykonane w sposób ograniczający możliwość powstania pożaru, a w razie jego wystąpienia zapewniający ograniczenie rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie obiekty budowlane lub tereny przyległe.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, Projekt zamienny uwzględnia to stanowisko. Według Projektu budowlanego zamiennego (rys. nr A/PBZ-07, A/PBZ-08, s. 88-89), w ścianie budynku od granicy działki sąsiedniej nie są przewidziane okna. Nadto, Projekt zamienny został pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę do spraw przeciwpożarowych.
Wbrew zatem zarzutowi kasacji, Projekt budowlany odpowiadający wywiedzionej z unormowań § 12 rozporządzenia normie, w zakresie wymagań jakim odpowiadać powinna ściana oddzielenia pożarowego, w omówionym zakresie prowadził do stanu rozbudowy zgodnego z prawem, a więc uprawniał organ do zatwierdzenia projektu zamiennego na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu § 3 pkt 17 i pkt 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2022 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z § 42 pkt 2 ppkt 2a) (powinno być: "§ 42 ust. 2 pkt 2 lit. a") Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa, dalej: "Plan miejscowy", przez brak uznania zrealizowanej kondygnacji podziemnej jako kondygnacji nadziemnej, nieprzewidzianej w zakresie robót zatwierdzonych decyzją Urzędu Dzielnicowego Warszawa Mokotów, nr UA-I-8381/1034/86, o pozwoleniu na budowę.
Najpierw skonstatować należy, że doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), co do zasady, oznacza także doprowadzenie do stanu zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy. Zgodność budowy z prawem to przecież także zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podobnie jednak jak w przypadku badania zgodności robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi, konieczne jest zastrzeżenie, że zakres postępowania naprawczego zależy od tego, co w danej sprawie winno ulec naprawie, a więc co spowodowało konieczność prowadzenia postępowania naprawczego. Okoliczności, które nie były podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie których uprzednio zrealizowano daną inwestycję, nie są przedmiotem postępowania naprawczego.
Przypomnieć zatem trzeba po raz kolejny, że decyzją Urzędu Dzielnicowego Warszawa Mokotów, z dnia 28 lipca 1986 r., nr UA-I-8381/1034/86, zatwierdzono plan realizacyjny inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego, segmentu północnego, przy ul. Ł. [...] w W. oraz zezwolono na wykonanie dobudowy podpiwniczonego tarasu z garażem w parterze oraz dobudowy tarasu na piętrze.
Nie kwestionując znaczenia rozwiązań projektowych przyjętych w odniesieniu do garażu, nie można wykluczyć takiego rozumienia rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, według którego, taras stanowiący jednocześnie strop garażu, a więc tzw. stropodach, miał być usytuowany na poziomie parteru budynku mieszkalnego. W takiej sytuacji wykonanie dodatkowego pokoju na poziomie parteru, oraz ewentualna zmiana kwalifikacji garażu jako kondygnacji nadziemnej w miejsce podziemnej, nie ma wpływu na zgodność Projektu zamiennego z § 42 ust. 2 pkt 2 lit. a Planu miejscowego.
Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do zagadnienia wskaźnika intensywności zabudowy stwierdził, że stosunek powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni działki budowlanej (tak zdefiniowany został w § 2 pkt 11 Planu wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy) nie powiększył się wskutek sankcjonowanego w postępowaniu odstępstwa. Dodać można, że w skardze kasacyjnej nie podważono ustalenia Sądu pierwszej instancji, według którego, do powierzchni wszystkich kondygnacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na rozbudowę którego inwestor uzyskał pozwolenie, wliczeniu podlegała powierzchnia zaprojektowanego tarasu. Na tej podstawie Sąd pierwszej instancji wywnioskował, że po zabudowaniu tarasu, prowadzącemu do realizacji dodatkowego pomieszczenia, organy nie mogą przypisać doniosłości prawnej z punktu widzenia wymagań, o których mowa w § 42 ust. 2 pkt 2 lit. a Planu miejscowego.
Jak już wyżej wskazano, w trakcie procedury określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 stosowany jest odpowiednio. Badanie w trakcie kontroli następczej zgodności z prawem obiektów zrealizowanych z odstępstwami od pozwolenia na budowę nie może polegać na sprawdzeniu ich zgodności z unormowaniami planu miejscowego, w zakresie w jakim w okresie wykonania robót rozwiązania projektowe były rozstrzygnięte ostateczną decyzją, i ocenione w tej decyzji jako zgodne z ówczesnymi wymogami udzielenia pozwolenia na budowę.
Ustalenie § 42 ust. 2 pkt 2 lit. a Planu miejscowego, tak jak cała Uchwała Nr LXX/2187/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa, weszło w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, tj. z dniem 25 marca 2010 r.
Tymczasem sporna rozbudowa została wykonana w latach 1988-1989 r.
Niezależnie od tego, konieczne jest odnotowanie, że w skardze kasacyjnej, podobnie jak w skardze nie wykazano, że doliczenie powierzchni dodatkowego pokoju spowodowałoby przekroczenie wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy, wynoszącego w myśl § 42 ust. 2 pkt 2 lit. a Planu miejscowego – 1,5.
Ustalenie to znajduje potwierdzenie w Projekcie budowlanym zamiennym (Projektowane zagospodarowanie terenu - pkt 8.7.2.2.1).
Nie jest skuteczny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że T. G. wykonała prace w ramach samowoli budowlanej wyłącznie na swojej działce nr [...] bez przekroczenia granic działki [...].
Analizę w tej mierze rozpocząć można od uwagi, że doprowadzenie robót do stanu zgodności z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie może być oderwane od dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza to jednak obowiązku zbadania przez organ nadzoru budowlanego w każdym przypadku na nowo tej okoliczności poprzez zażądanie przedłożenia przez inwestora oświadczenia lub dokumentów wykazujących tytuł cywilnoprawny inwestora.
Jeśli bowiem okoliczność ta była przedmiotem ustalenia w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a wykonane z odstępstwami roboty zostały wykonane na nieruchomości, co do której tytuł prawny inwestora został poprzednio ustalony, w trybie naprawczym zasadne jest ponowne badanie w tym zakresie tylko w sytuacji, gdy zaistniała zmiana stanu faktycznego i prawnego.
W niniejszej sprawie roboty stanowiące odstępstwa od pozwolenia na budowę zostały wykonane na terenie lokalizacji rozbudowy ustalonej decyzją o pozwoleniu na rozbudowę i dobudowę. Jedyne elementy wystające poza lico ściany oddzielenia pożarowego usytuowanej w granicy działki nr [...], stanowiącej własność inwestorki T. G., tj. gzyms i rynna zostały w Projekcie zamiennym wskazane do likwidacji.
Skoro T. G. w dalszym ciągu pozostaje właścicielką działki nr [...], to posiada także prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane.
Innym zagadnieniem jest ewentualne przekroczenie granic działek nr [...] i [...] przy rozbudowie, na którą T. G. uzyskała pozwolenie.
Należy zgodzić się z poglądem, według którego, co do zasady, w sytuacji gdy wykonywanie robót budowlanych spowodowało naruszenie dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego, to doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie powinno nastąpić w postępowaniu przed sądem powszechnym na podstawie odpowiednich przepisów Kodeksu cywilnego, np. art. 144, 145, 147, 151, 222 K.c. (por. Andrzej Gliniecki, [w:] "Prawo budowlane, Komentarz", pod red. A. Glinieckiego, WK 2016, pkt 7 do art. 51). W uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1918/13, zwrócono uwagę na to, że w razie przekroczenia, bez winy umyślnej, granic sąsiedniego gruntu, zastosowanie znajduje art. 151 K.c. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przy wznoszeniu budynku lub innego urządzenia przekroczono bez winy umyślnej granice sąsiedniego gruntu, właściciel tego gruntu nie może żądać przywrócenia stanu poprzedniego, chyba że bez nieuzasadnionej zwłoki sprzeciwił się przekroczeniu granicy albo że grozi mu niewspółmiernie wielka szkoda. Może on żądać albo stosownego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej, albo wykupienia zajętej części gruntu, jak również tej części, która na skutek budowy straciła dla niego znaczenie gospodarcze.
Podkreślić jednak trzeba, że w skardze kasacyjnej nie podważono stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zaaprobował ustalenia organów w przedmiocie usytuowania budowy garażu w granicy, bez przekroczenia granicy działek nr [...] i nr [...]. Jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, z materiału dowodowego poddanego przez WINB właściwej ocenie (art. 80 K.p.a.), nie wynika by realizacja spornych robót budowlanych stanowiących przedmiot postępowania naruszała prawo własności skarżącego jako właściciela działki nr [...]. Roboty zostały wykonane w miejscu zlokalizowanego pierwotnie w granicy działki garażu.
Organy nadzoru budowlanego nie były uprawnione do podważenia rezultatów opinii geodezyjnej sporządzonej przez geodetę uprawnionego mgr inż. Z. O., załączonej do zatwierdzonego Projektu zamiennego (s. 108-113). Stanowisko geodety w tym zakresie zostało przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego. Zauważyć można, że wnosząca kasację nie zakwestionowała skutecznie ustaleń organu odwoławczego co do nienaruszenia przebiegu granicy przez północną ścianę budynku T. G. Organ odwoławczy przytoczył zaś twierdzenie zawarte w opinii biegłego załączonej przez samą skarżącą do odwołania. Biegły sądowy, wykonując opinię na potrzeby toczącego się między stronami postępowania cywilnego w przedmiocie naruszenia granicy między działkami nr [...] i [...], stwierdził, że w związku z istnieniem dokumentów geodezyjnych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stanowiących podstawę wpisów w Księdze wieczystej, nie jest w stanie jednoznacznie ustalić, czy północna ściana budynku z gzymsem i rynną, stanowiącego własność T. G. zajmuje część nieruchomości W. P.
Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji zatwierdzającej Projekt budowlany zamienny istotne jest w świetle przywołanych okoliczności to, że organ odwoławczy miał obowiązek uwzględnić stan prawny wynikający z pozostających w obrocie prawnym danych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego. Rozstrzygnięcie trwającego sporu granicznego nie należało do właściwości organów nadzoru budowlanego rozpoznających niniejszą sprawę w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego).
W omawianym zakresie odnotować można, że skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała szczegółowych okoliczności wskazanych w odpowiedzi na skargę kasacyjną, dotyczących przebiegu postępowania geodezyjnego. Z opisu tej procedury wynika zaś, że geodeta uprawniony, niezależnie od Opinii dołączonej do Projektu zamiennego, wykonał Operat techniczny korekty granicy nieruchomości KW [...], z dnia 27 kwietnia 2021 r. Operat ten został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Weryfikacja Operatu nastąpiła protokołem z dnia 18 maja 2021 r., na podstawie art. 12b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Opis ten potwierdza, że w trakcie postępowania w niniejszej sprawie organ odwoławczy oparł swoje ustalenia, co do przebiegu granicy, na wiążących danych zawartych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym.
W związku z przedłożeniem przez wnoszącą kasację Opinii geodezyjnej z dnia 15 lutego 2022 r., sporządzonej przez geodetę uprawnionego inż. M. G., warto zauważyć że dowód ten nie może podważyć stanowiska o braku podstaw do podzielenia zasadności zarzutu naruszenia art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.
Przede wszystkim, w myśl art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest dopuszczalne przeprowadzenie w postępowaniu przed sądem administracyjnym dowodu z opinii biegłego. Nadto, nie można podnosić zarzutu nieuwzględnienia przez organy ustaleń i ocen zawartych w tej opinii, skoro została ona wykonana po zakończeniu postępowania administracyjnego, a nawet po wydaniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji.
W skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Niezależnie od tego można skonstatować, że załączona do kasacji opinia geodezyjna oraz dokumenty z postępowania skargowego prowadzonego przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie uprawniają do potraktowania ich jako wyczerpujących podstawę wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.).
Nie są wykluczone sytuacje, w których na etapie sądowym można ocenić, że zarówno zaistnienie wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, jak i naruszenie prawa przez organ administracyjny, są oczywiste.
Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Ponadto, zaistnienie podstawy wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jest uwarunkowane tym, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, są istotne dla sprawy. Ustalenie istotnego znaczenia jest zagadnieniem podlegającym ocenie. Ocena ta także nie jest oczywista.
Wreszcie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie i po przyjęciu określonego stanowiska prawnego co do zaistnienia okoliczności wznowieniowej, pozostałaby, w razie uznania, że okoliczność z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. ma miejsce, ocena dopuszczalności uchylenia decyzji dotychczasowej z punktu widzenia art. 146 § 2 K.p.a. w związku z art. 151 § 2 K.p.a. Takie rozważenie, w przypadku okoliczności niewątpliwych, np. fałszywe dowody (art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.), czy też wydanie decyzji w wyniku przestępstwa (art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a.), wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.) z pewnością mieści się w ramach sądowej kontroli administracji. Inaczej jest w przypadku skomplikowanych i spornych stanów faktyczno-prawnych, który ma miejsce w niniejszej sprawie.
Na wymóg oczywistości warto zwrócić uwagę w kontekście art. 145 § 2 i 3 K.p.a., mimo że przepisy te odnoszą się do postępowania nadzwyczajnego.
Przyjęcie koncepcji odmiennej oznaczałoby niedopuszczalną "drogę na skróty", sprzeczną z ustrojową rolą sądownictwa administracyjnego. Wiązałoby się przecież z przeprowadzeniem, w ramach postępowania sądowego, nie postępowania kontrolującego legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, ale postępowania zastępującego w pełnym zakresie tryb wznowienia postępowania nadzwyczajnego, która to możliwość, jak wyżej wskazano, nie wynika z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.
Tego rodzaju roli nie można zatem przypisać sądowi administracyjnemu rozpoznającemu skargę na decyzję administracyjną (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt II OSK 276/21).
Tym bardziej niedopuszczalne jest aby sąd kasacyjny, orzekający w granicach podstaw kasacji, działał tak jak organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1289/17; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2345/21).
Powyższe uwagi wskazują także na niedopuszczalność przeprowadzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu z Analizy geodezyjnej z dnia 11 stycznia 2022 r., wykonanej przez geodetę uprawnionego inż. M. G., przedłożonej przez uczestniczkę postępowania z odpowiedzią na skargę kasacyjną.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.