II OSK 1242/25

II OSK 1242/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1536/24 - Wyrok WSA w Krakowie z 2025-01-10
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 30 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 1536/24 w sprawie ze skargi E. W. na czynność Burmistrza Miasta Z. z dnia 14 lutego 2011 r. w przedmiocie włączenia do gminnej ewidencji zabytków karty adresowej zabytku - budynku położonego przy ul. [...] w Z. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 10 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 1536/24, po rozpoznaniu skargi E.W., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności Burmistrza Miasta Z. z 14 lutego 2011 r. polegającej na włączeniu do Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Z. (dalej: GEZ) karty adresowej budynku położonego przy ul. D. w Z. (dz. ew. nr [...], obr. [...]) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
W motywach orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że włączenie przedmiotowego obiektu do GEZ nastąpiło w 2011 r., natomiast jedyna znajdująca się w aktach karta adresowa zabytku została sporządzona dopiero 1 grudnia 2018 r. W aktach sprawy brak jest karty adresowej z daty włączenia obiektu do ewidencji, co stanowi naruszenie art. 22 ust. 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej uozoz) w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Kultury z 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2004 r. Nr 124, poz. 1305), obowiązującego na datę włączenia do GEZ przedmiotowego budynku. Sąd Wojewódzki uznał, że z uwagi na brak dokumentu stanowiącego podstawę wpisu, kontrola sądowa skarżonej czynności jest niemożliwa, a czynność ta nie odpowiada prawu.
2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Burmistrz Miasta Z. (dalej: skarżący), zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz oraz § 18 i § 18b rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, że budynek położony przy ul. D. w Z. nie spełniał warunków ustawowych pozwalających na uznanie go za zabytek oraz, że ww. przepisy wymagały przed ujęciem obiektu w gminnej ewidencji zabytków udokumentowania wartości zabytkowej obiektu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
3.2. Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej Ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, albowiem strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia.
3.3. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności, jednakże swoje rozstrzygnięcie oparł na wadliwych przesłankach, całkowicie pomijając kluczową dla oceny legalności tej czynności kwestię proceduralną, przesądzoną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.
3.4. Sąd Wojewódzki rozpoznając sprawę w 2025 r., miał obowiązek uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18 (Dz. U. poz. 951). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz (przepis o analogicznej konstrukcji do art. 22 ust. 5 pkt 2 uozoz, mającego zastosowanie w sprawie) w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał jednoznacznie przesądził, że procedura włączania obiektu do ewidencji, która pozbawia właściciela możliwości zajęcia stanowiska i zakwestionowania ustaleń organu, narusza fundamentalne standardy demokratycznego państwa prawnego. Należy podkreślić, że wyrok Trybunału ma charakter zakresowy, co oznacza, że z obrotu prawnego usunięte zostało niekonstytucyjne rozumienie przepisu. Sądy administracyjne, dokonując wykładni prawa, są zobowiązane do stosowania Konstytucji RP bezpośrednio i uwzględniania orzeczeń Trybunału (por. wyrok NSA z 27 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1573/22). Obowiązek ten został wielokrotnie potwierdzony w późniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazywał, że wyrok o sygn. akt P 12/18 musi być brany pod uwagę przy ocenie legalności czynności włączania obiektów do ewidencji zabytków, dokonanych przed jego wydaniem (zob. np. m.in. wyroki NSA z: 18 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1765/17, 11 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1126/22, 21 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 423/21, 18 marca 2025 r. sygn. akt II OSK 467/24, 21 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 3843/19, 17 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 318/21 i II OSK 2176/23, 16 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1283/24, sygn. akt II OSK 907/24, sygn. akt II OSK 1283/24, 5 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 404/24, 18 września 2025 r. sygn. akt II OSK 801/25, sygn. akt II OSK 815/25, sygn. akt II OSK 868/25). Konsekwencją prawną wyroku TK jest konieczność uznania, że każda czynność włączenia obiektu do GEZ dokonana przed jego wydaniem w procedurze niezapewniającej właścicielowi udziału, była czynnością wadliwą.
3.5. W realiach niniejszej sprawy czynność Burmistrza Miasta Z. z 14 lutego 2011 r. została podjęta w procedurze, która nie zapewniała właścicielowi nieruchomości żadnych gwarancji procesowych. Właściciel nie został zawiadomiony o zamiarze włączenia jego nieruchomości do ewidencji, nie miał możliwości przedstawienia swojego stanowiska, zgłoszenia dowodów ani zakwestionowania ustaleń organu. Procedura ta, w świetle ww. wyroku P 12/18, musi być uznana za niekonstytucyjną. Zatem czynność włączenia obiektu do GEZ, jako dokonana z rażącym naruszeniem standardów proceduralnych wynikających z Konstytucji RP, nie mogła się ostać. Sąd I instancji, stwierdzając jej bezskuteczność, wydał orzeczenie odpowiadające prawu, aczkolwiek z całkowicie błędnym uzasadnieniem.
3.6. Ze względu na zaistniałe uchybienia procesowe dotyczące postępowania w przedmiocie ujęcia nieruchomości w GEZ nie stanowi zatem przedmiotu oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzenie istnienia walorów zabytkowych obiektu na tym etapie postępowania (por. m.in. wyroki NSA z: 16 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 907/24; 5 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 404/24; 30 października 2024 r. sygn. akt II OSK 2272/23; 19 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1771/22; 5 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 94/22).
3.7. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. Zaskarżony wyrok, mimo wadliwego uzasadnienia, w ostatecznym rezultacie odpowiada prawu, co w świetle art. 184 Ppsa musiało skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej.