II OSK 1242/24

II OSK 1242/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Jan Szuma /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gl 1570/23 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-02-19
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 471
art. 25
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3, art. 81a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 2, art. 49b ust. 2, art. 28, 29 i 30
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1570/23 w sprawie ze skargi T. K. i J. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lipca 2023 r., nr WINB-WOA.7721.390.2022.KC w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1570/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę T. K. i J. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 12 lipca 2023 r., nr WINB.WOA.7721. 390.2022.KC, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 2 września 2022 r., nr 216/2022, którą nakazano skarżącym rozebrać budynek rekreacji indywidualnej z toaletą polową, zlokalizowany na działce nr [...] przy ul. [...] w K., gmina M. .
W motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów, że sporny obiekt budowlany stanowi budynek rekreacji indywidualnej w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, dalej "P.b."), który jest trwale związany z gruntem poprzez posadowienie na fundamencie z betonowych płytek, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający dach. Sąd uznał, że okoliczność technicznej możliwości przeniesienia obiektu nie neguje cechy trwałego związania z gruntem, skoro jego wielkość, konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego związania.
Sąd pierwszej instancji zaaprobował ustalenie organów, że obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej w okresie między 1996 r. a 2002/2003 r., co wynika z analizy ortofotomap, przy czym w całym tym okresie budowa budynku rekreacji indywidualnej wymagała uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami P.b., którego ani skarżący, ani ich poprzednik prawny nie posiadali.
W ocenie Sądu organy prawidłowo zastosowały P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. na podstawie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471, dalej "zm.P.b."), gdyż postępowanie wszczęte w 2007 r. nie zostało zakończone przed wejściem w życie nowelizacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podzielił stanowisko organów, że legalizacja samowoli budowlanej jest niemożliwa ze względu na sprzeczność lokalizacji obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy M. przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z 28 marca 2014 r. (Dz. U. Woj. [...], dalej: plan miejscowy), który dla działki ustala przeznaczenie jako tereny zieleni śródleśnej (K/11.ZS) z zakazem lokalizacji budynków i budowli, co wyklucza legalizację wedle art. 49b ust. 2 P.b.
Sąd pierwszej instancji uznał również, że materiał dowodowy został zgromadzony w sposób wyczerpujący zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej "K.p.a."), przy czym organy zasadnie oparły ustalenia faktyczne na ortofotomapach z serwisu Geoportal oraz informacjach uzyskanych od Starostwa Powiatowego w Ż. i Urzędu Gminy M. , natomiast obowiązek dowodzenia nie ma charakteru nieograniczonego i nie wymaga poszukiwania dowodów na okoliczności niemające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli T. K. i J. K. zarzucając naruszenie:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przeprowadzonych w sprawie, dokonanej wybiórczo, wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że obiekt wraz z urządzeniami powstał w latach pomiędzy 1996 a 2002/2003, czyli kiedy konieczne było uzyskanie pozwolenia na jego budowę, pomimo tego, że organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy w oparciu o twierdzenia skarżących, a zamiast tego dokonały ustaleń w oparciu o wadliwie zebrany i niepełny materiał dowodowy;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku dokonania wadliwej kontroli legalności działania organów stwierdził, że obiekt został posadowiony na fundamencie, to jest betonowych płytkach w sytuacji, gdy faktycznie obiekt ten nie jest posadowiony na fundamentach, a na betonowych bloczkach, co już było ustalone przez Powiatowego Inspektora w decyzji z dnia 8 marca 2021 r., nr 49/2021, a co za tym idzie – nie nosi on cech trwałego związania z gruntem i cech budynku;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że obiekt stanowi samowolę budowlaną, gdyż zastosowanie mają przepisy P.b. obowiązujące w okresie od 1996 r. do 2002/2003 r., a co za tym idzie, zamierzenie inwestycyjne wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którym ani skarżący, ani poprzedni właściciel nieruchomości się nie legitymowali;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku dokonania wadliwej kontroli legalności działania organów stwierdził, że z przekazanych przez Starostwo Powiatowe w Ż. i Gminę M. informacji wynika, że w archiwach tych urzędów nie odnaleziono żadnych dokumentów ani danych dotyczących pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia dotyczących zabudowań na działce skarżących i że wobec tego organy nadzoru budowlanego, na podstawie zgromadzonych dowodów, słusznie stwierdziły, że obiekty budowlane będące przedmiotem postępowania zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. Tymczasem w ocenie skarżących z informacji zawartej w piśmie Starosty Powiatu Ż. do Powiatowego Inspektora z dnia 15 czerwca 2022 r., wynika, że do 11 lipca 2003 r. na terenie Powiatu Ż. postępowania w sprawach zabudowy mieszkaniowej, gospodarczej i garażowej były prowadzone przez odpowiednie Urzędy Gminy (w granicach swojej administracji), które po zmianie kompetencji nie przekazały do Starostwa żadnych dokumentów, pozostawiając je w swoich zasobach;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 75 K.p.a. poprzez stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, z jednej strony, w ślad za brzmieniem tego przepisu, że jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a z drugiej strony nie wzięcie pod uwagę twierdzeń skarżących, co do faktów, że sporny obiekt został posadowiony na ich nieruchomości przed 1995 r.; ponadto nie wzięcie pod uwagę, że w skardze został powołany dowód z zeznań świadka i z przesłuchania stron (wnioski dowodowe następnie zostały przez pełnomocnika skarżących cofnięte w myśl art. 106 § 3 P.p.s.a.), a to oznacza, że skarżący powołali dowody, które mają wykazać datę posadowienia obiektu na ich nieruchomości (tym samym nie został zebrany cały materiał dowodowy);
6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 75 i art. 81a K.p.a. poprzez oparcie się przez Sąd pierwszej instancji jedynie na dowodzie z ortofotomap znajdujących się w Geoportalu z 1996 r. oraz 2002 r. oraz na informacjach uzyskanych od Starostwa Powiatowego w Ż. i Gminy M. , w sytuacji gdy informacje te stanowiły odpowiedź na zapytanie Powiatowego Inspektora dotyczące jedynie okresu 1996-2020 r., a po drugie z informacji zawartej w piśmie Starosty Powiatu Ż. do Powiatowego Inspektora z dnia 15 czerwca 2022 r. wynika, że do 11 lipca 2003 r. na terenie Powiatu Ż. postępowania w sprawach zabudowy mieszkaniowej, gospodarczej i garażowej były prowadzone przez odpowiednie Urzędy Gminy (w granicach swojej administracji), które po zmianie kompetencji nie przekazały do Starostwa żadnych dokumentów, pozostawiając je w swoich zasobach; organy nie zwróciły się jednak do właściwego Urzędu Gminy o te dokumenty;
7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 81a K.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji i rozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżących;
8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 81a K.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji i rozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżących, w sytuacji, gdy Powiatowy Inspektor w piśmie do Starosty Powiatu Ż. z dnia 31 maja 2022 r., zadał pytanie odnośnie dokumentów dotyczących obiektów objętych niniejszą sprawą za okres od 1996 r. do 2020 r. i tym samym nie zostało przez organy zbadane, czy w zasobach archiwalnych organów architektoniczno-budowlanych znajduje się jakaś dokumentacja budowlana inwestycji w okresie sprzed 1996 r.;
9. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że data posadowienia spornego obiektu przez poprzedniego właściciela nieruchomości oraz data przeprowadzenia jego remontu nie miała znaczenia dla rozpoznania sprawy;
10. art. 49b P.b. (według stanu prawnego sprzed 19 września 2020 r.) poprzez jego zastosowanie, pomimo tego, że w niniejszym stanie faktycznym sprawy zastosowanie powinna mieć ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (dalej "P.b.1974") wraz z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (dalej "r.MGTiOŚ");
11. art. 3 pkt 2 P.b. (według stanu prawnego sprzed 19 września 2020 r.) poprzez jego zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji i uznanie spornego obiektu za budynek w rozumieniu tego przepisu i tym samym niezastosowanie przez organ r.MGTiOŚ i nieuznanie obiektu za barakowóz;
12. art. 3 pkt 5 P.b. (według stanu prawnego sprzed 19 września 2020 r.) poprzez jego ewentualne zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji i ewentualne uznanie obiektu za obiekt tymczasowy, który, zgodnie z obowiązującymi w okresie od 1996 do 2003 r. przepisami, wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, a następnie od 24 grudnia 1997 r. wymagał zgłoszenia – w przypadku spełnienia przesłanek wskazanych w przepisach prawa budowlanego;
13. art. 48 ust. 1, 3 i 4 P.b. (według stanu prawnego sprzed 19 września 2020 r.) poprzez jego zastosowanie, pomimo że w stanie faktycznym sprawy zastosowanie powinna mieć ustawa P.b.1974 wraz z r.MGTiOŚ, co doprowadziło do oddalenia skargi i tym samym do konieczności dokonania przez skarżących rozbiórki obiektu posadowionego na działce nr [...];
14. art. 28, 29 i 30 P.b. (obowiązującego w 2009 r.) poprzez ich zastosowanie i tym samym przyjęcie błędnej kwalifikacji obiektu, jako budynku rekreacji indywidualnej, w sytuacji, gdy na dzień jego posadowienia pełnił on funkcję barakowozu do celów prac w polu;
15. § 9 ust. 3 pkt 3 r.MGTiOŚ poprzez jego niezastosowanie i wobec tego stwierdzenie, że przedmiotowe obiekty stanowią samowolę budowlaną;
16. § 32 ust. 2 pkt 3 lit. c planu miejscowego poprzez jego błędne zastosowanie i wobec tego błędne stwierdzenie przez Sąd, że obiekt objęty niniejszym postępowaniem nie może być posadowiony na nieruchomości skarżących z uwagi na to, że nieruchomość skarżących położona jest w jednostce oznaczonej jako K/11.ZS – tereny zieleni śródleśnej, na których został ustalony zakaz lokalizacji budynków i budowli, w sytuacji, gdy z wywodu prawnego zawartego w skardze kasacyjnej wynika, że obiekt nie jest budynkiem ani budowlą, a zatem nie mamy do czynienia z zabudową nieruchomości.
Wskazując na powyższe T. K. i J. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji obu instancji (art. 188 P.p.s.a.), względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach (art. 185 § 1 P.p.s.a.). Wystąpili także o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Skarżący wnieśli też o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów: z fotografii obiektu, w tym obrazujących bloczki betonowe i widok z zewnątrz – na okoliczność posadowienia obiektu na bloczkach betonowych, a nie na płytach betonowych oraz obudowania barakowozu deskami drewnianymi oraz z wydruku strony internetowej Gminy M. o przetargu na opracowanie ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. – na okoliczność projektowanych zmian w aktach planistycznych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina M. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zd. drugie ustawy P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarżący sformułowali szereg zarzutów kasacyjnych, które można pogrupować na zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz zarzuty naruszenia prawa materialnego. Pierwszą grupę zarzutów stanowią zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z przepisami postępowania administracyjnego: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 75 K.p.a. oraz art. 81a K.p.a., dotyczące niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym okresu powstania spornego obiektu budowlanego, jego charakteru technicznego oraz niepełnego zebrania materiału dowodowego.
Odnosząc się do zarzutów proceduralnych dotyczących ustalenia okresu powstania obiektu budowlanego, stwierdzić należy, że zarzuty te nie są usprawiedliwione. Wbrew twierdzeniom skarżących, nie powinno budzić wątpliwości w świetle zebranych w aktach sprawy zdjęć z ortofotomapy z poszczególnych dat, to jest z roku 1996, kiedy obiekt na mapach nie widnieje, oraz z lat 2002-2003, kiedy obiekt został na tych mapach ujawniony, że obiekt powstał na przestrzeni lat 1996-2003. Skarżący kwestionują wartość dowodową ortofotomap wskazując, że przed rokiem 1996 takie mapy nie były sporządzane, jednakże argument ten nie podważa ustaleń poczynionych przez organy i potwierdzonych przez Sąd pierwszej instancji. Skoro obiekt nie był widoczny na ortofotomapie z 1996 r., a został ujawniony na mapie z lat 2002-2003, to właśnie w tym okresie doszło do jego posadowienia na nieruchomości. Co istotne, sami skarżący w toku postępowania przyznali, że nabyli nieruchomość w 2002 r., a według ich wiedzy przed sprzedażą działki barakowóz został poddany remontowi poza terenem nieruchomości, a następnie ponownie przewieziony i usytuowany w dotychczasowym miejscu. Okoliczności te potwierdzają ustalenia organów co do okresu powstania obiektu.
T. K. i J. K. zarzucają także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne ustalenie, że sporny obiekt został posadowiony na fundamencie, to jest na betonowych płytach, podczas gdy faktycznie obiekt jest posadowiony na betonowych bloczkach. Zarzut ten łączy się bezpośrednio z zarzutem naruszenia prawa materialnego, to jest art. 3 pkt 2 P.b. poprzez uznanie spornego obiektu za budynek w rozumieniu tego przepisu. Nie sposób podzielić tego zarzutu i wynikającego z niego twierdzenia, że obiekt nie nosi cech obiektu trwale związanego z gruntem i nie jest możliwe uznanie go za budynek.
W tym kontekście należy przywołać stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności w wyrokach z dnia 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1739/22 oraz z dnia 10 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 696/22 i II OSK 697/22 (orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym o trwałości związania z gruntem decyduje taki sposób posadowienia obiektu, który zapewnia całej konstrukcji pełną stabilność, uniemożliwiając czynnikom zewnętrznym przesunięcie czy wręcz zniszczenie. Za trwale związane z gruntem uznaje się więc budowle posadowione na jego powierzchni, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się więc do posadowienia obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Podkreśla się także, że trwałości związania z gruntem nie niweczy możliwość jego demontażu i przeniesienia w inne miejsce, gdyż jest to jedynie okoliczność mogąca przesądzać o tymczasowości takiego obiektu, a nie o trwałości związania z gruntem.
Kluczowe znaczenie ma stanowisko wyrażone w powołanych wyrokach, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma decydującego znaczenia związanie obiektu budowlanego z fundamentem zagłębionym w ziemię, czy też wielkość zagłębienia fundamentu w gruncie. Przede wszystkim pojęcie fundamentu nie powinno być rozumiane wyłącznie w sensie techniczno-budowlanym. O trwałości związania z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. nie decyduje technologia wykonania fundamentu. Fundament ma zapewnić trwałość całej konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie. Fundament jest zatem elementem konstrukcyjnym, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt. Parametry fundamentu i sposób jego posadowienia w gruncie zależą od wielkości przenoszonych obciążeń, które z kolei zależą od wielkości i rodzaju konstrukcji. Fundament może być wykonany z różnych materiałów. Technologie budowlane umożliwiają stosowanie alternatywnych rozwiązań konstrukcyjnych, które pełnią równoważne funkcje. Fundamentem są więc też fundamenty punktowe pozwalające na swobodne oparcie obiektu na cegłach, kamieniach, kostkach lub bloczkach betonowych. Istotna jest trwałość i stabilność całej konstrukcji.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że sporny obiekt budowlany o powierzchni 19,20 m² wraz z toaletą polową o powierzchni 1,23 m², posadowiony na betonowych płytkach czy bloczkach, stanowiący jedną całość pod względem konstrukcyjnym, z wykonanymi przyłączami mediów, przeznaczony do okresowego użytku rodziny bądź pojedynczej osoby, spełnia wszystkie przesłanki definicji budynku określone w art. 3 pkt 2 P.b. Fakt, że obiekt posadowiony jest na betonowych bloczkach, a nie na tradycyjnym fundamencie zagłębionym w ziemi, nie ma decydującego znaczenia dla jego kwalifikacji jako budynku. Bloczki betonowe, na których umiejscowiony jest obiekt, pełnią funkcję fundamentu zapewniającego stabilność konstrukcji. Nie można zgodzić się z poglądem skarżących, że bloczki te pełnią jedynie funkcję podpór i izolacji obiektu od podłoża. W świetle przywołanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, o tym czy dany obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia go w inne miejsce, ale to, czy wielkość tego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania.
W rozpoznawanej sprawie charakterystyka obiektu, jego parametry techniczne, sposób posadowienia oraz przeznaczenie rekreacyjne jednoznacznie wskazują, że mamy do czynienia z budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. Nie ma przy tym znaczenia, że skarżący określają go mianem "barakowozu" i twierdzą, że był on wykorzystywany do celów prac polowych. Decydująca jest obiektywna charakterystyka obiektu, a nie subiektywne określenie nadane mu przez właścicieli. Jak trafnie ustalił Wojewódzki Inspektor, ze zgromadzonych w sprawie dowodów wynika, że barakowóz stracił swoje pierwotne właściwości i wskutek robót budowlanych, w tym unieruchomienia i stabilnego posadowienia na gruncie, uzyskał atrybuty budynku letniskowego.
Kolejna grupa zarzutów dotyczy naruszenia przepisów postępowania w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Skarżący zarzucają naruszenie art. 75 K.p.a. oraz art. 81a K.p.a. poprzez nieuwzględnienie ich twierdzeń co do daty posadowienia obiektu przed 1995 r. oraz nierozstrzygnięcie wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony. Zarzuty te również nie są usprawiedliwione. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo zgromadziły i oceniły materiał dowodowy, co trafnie zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Fakt, że organy nie zwróciły się o dokumenty sprzed 1996 r. wynika z okoliczności, że na podstawie ortofotomap ustalono, iż obiekt powstał po tej dacie. Ponadto, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, nawet gdyby przyjąć twierdzenia skarżących, że obiekt znajdował się na nieruchomości przed 1995 r., to został z niej w całości usunięty, o czym świadczy ortofotomapa z 1996 r., na której obiekt nie jest widoczny. Ponowne posadowienie obiektu po jego remoncie stanowi wykonanie nowego obiektu budowlanego wymagające stosownego pozwolenia.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 81a K.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony. Przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy po wyczerpaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. W niniejszej sprawie zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności ortofotomapy, informacje uzyskane od Starostwa Powiatowego w Ż. i Gminy M. oraz ustalenia z kontroli przeprowadzonej dnia 20 lipca 2021 r., pozwolił na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Nie zachodzi zatem sytuacja niedających się usunąć wątpliwości, o której mowa w art. 81a K.p.a.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego pisma Starosty Powiatu Ż. z dnia 15 czerwca 2022 r., z którego wynika, że do 11 lipca 2003 r. postępowania w sprawach zabudowy były prowadzone przez Urzędy Gminy, które nie przekazały dokumentów do Starostwa, stwierdzić należy, że okoliczność ta nie podważa ustaleń organów. Powiatowy Inspektor zwrócił się zarówno do Starostwa Powiatowego, jak i do Gminy M. , uzyskując informację o braku dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę lub zgłoszenia dla przedmiotowego obiektu. Fakt, że część dokumentacji mogła pozostać w archiwach gminnych nie oznacza automatycznie, że taka dokumentacja w ogóle istniała. Warto dodać, że skarżący składając skargę kasacyjną, choć mieli ku temu prawne możliwości (na przykład przez wystąpienie do organu), nie podjęli żadnych starań w kierunku wykazania, że istnieje lub choćby może istnieć jakaś dokumentacja dotycząca obiektów budowlanych na ich działce, która mogłaby mieć znaczenie dla sprawy.
Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, skarżący kwestionują zastosowanie art. 49b P.b. w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., twierdząc, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy P.b.1974 wraz z r.MGTiOŚ. Zarzut ten opiera się na błędnym założeniu, że obiekt został posadowiony przed wejściem w życie P.b. z 1994 r. Jak już wykazano powyżej, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, że obiekt powstał w okresie od 1996 r. do 2002/2003 r., a zatem pod rządami obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji prawidłowo zastosowano przepisy tej ustawy, w tym art. 49b P.b. regulujący postępowanie w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej obiektów wzniesionych bez wymaganego zgłoszenia.
Skarżący powołują się na § 9 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia z 1975 r., zgodnie z którym ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej nie wymagało ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych oraz badań geologicznych. Argumentują, że sporny obiekt można zakwalifikować jako barakowóz używany do prac polowych, jako najbardziej podobny do barakowozu używanego przy robotach budowlanych. Zarzut ten nie może odnieść skutku z dwóch powodów. Po pierwsze, jak ustalono, obiekt powstał po wejściu w życie P.b. z 1994 r., co wyklucza zastosowanie przepisów rozporządzenia z 1975 r. Po drugie, nawet gdyby hipotetycznie przyjąć możliwość zastosowania tego rozporządzenia i zakładając, że niegdyś sporny obiekt był mobilnym barakowozem, to i tak zasadnicze znaczenie ma to, że w obecnym stanie, gdy prowadzone jest postępowanie przed organami nadzoru budowlanego, nie może być on zakwalifikowany jako barakowóz w rozumieniu przywołanego przepisu. Obecnie funkcjonalnie i konstrukcyjnie jest to budynek rekreacji indywidualnej o charakterze stałym, trwale związany z gruntem, wyposażony w przyłącza mediów, przeznaczony do okresowego wypoczynku.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 3 pkt 5 P.b. poprzez ewentualne uznanie obiektu za tymczasowy. Skarżący nie rozwinęli tego zarzutu, jednakże należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał, iż nawet gdyby uznać obiekt za tymczasowy, to zgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego powstania, budowa tymczasowych obiektów budowlanych wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a od dnia 24 grudnia 1997 r. zgłoszenia. Ponadto, tymczasowy obiekt budowlany nierozebrany w określonym przepisami terminie, od dnia rozpoczęcia budowy przestaje być obiektem, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie obiekt jest użytkowany od ponad dwudziestu lat, co wyklucza jego tymczasowy charakter.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 32 ust. 2 pkt 3 lit. c planu miejscowego, skarżący twierdzą, że skoro obiekt nie jest budynkiem ani budowlą, to nie narusza zakazu zabudowy obowiązującego na terenach zieleni śródleśnej. Zarzut ten opiera się na błędnym założeniu co do charakteru obiektu. Jak wykazano powyżej, sporny obiekt stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b., a zatem jego lokalizacja na terenach objętych zakazem zabudowy jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego. Okoliczność ta wyklucza możliwość legalizacji obiektu w trybie art. 49b ust. 2 P.b., co prawidłowo stwierdziły organy nadzoru budowlanego.
Odnosząc się do zawartych w skardze kasacyjnej wniosków dowodowych Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 243² § 1 K.p.c. brał pod uwagę materiały dołączone do skargi kasacyjnej, jakkolwiek uznał, że nie mają one wpływu na wynik sprawy. Po pierwsze, wskazać należy, że Sąd, zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., przeprowadza jedynie dowody uzupełniające z dokumentów. Zdjęcia przedłożone przez skarżących obrazują sporny obiekt budowlany. Ich analiza, w zakresie oceny zwizualizowanych w nich elementów, prowadziłaby de facto do czynności zbliżonej do oględzin, której w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie można przeprowadzać. Niemniej jednak, ubocznie należy zauważyć, że przedstawione fotografie nie ukazują stanu faktycznego w sposób istotnie odmienny od tego, który legł u podstaw zakwalifikowania przedmiotowego obiektu jako obiektu niewpisującego się w definicję budynku. Wreszcie, nie mają również znaczenia projektowane prace związane z przygotowaniem planu ogólnego Gminy M. , opisane na wydrukach przedłożonych wraz ze skargą kasacyjną. Dotyczą one zdarzeń przyszłych, pozostających bez wpływu na ocenę legalności wydanych decyzji administracyjnych.
Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej opierają się na błędnym założeniu, że sporny obiekt nie stanowi budynku oraz że został posadowiony przed wejściem w życie P.b. z 1994 r. Tymczasem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że obiekt powstał w latach 1996-2003, stanowi budynek rekreacji indywidualnej trwale związany z gruntem i został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały przepisy o postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej, a wobec niezgodności obiektu z planem miejscowym, zasadnie nakazały jego rozbiórkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie naruszając przepisów postępowania ani prawa materialnego wymienionych w skardze kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.