II OSK 1241/21

II OSK 1241/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1118/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-01-20
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 282
art. 3 pkt 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 64 ust. 3
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1118/20 w sprawie ze skargi M. B. i W. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od W. B. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1118/20 oddalił skargę M. B. i W. B. (dalej skarżący) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej MWKZ) z [...] września 2019 r. nr [...] wpisującą do rejestru zabytków nieruchomych willę [...] przy ul. [...] w J. wraz z pozostałościami historycznej posesji.
Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organów, że wpisana do rejestru zabytków Willa [...] z pozostałościami historycznej posesji posiada wszelkie walory uzasadniające objęcie jej ochroną konserwatorską, o której mowa w art. 3 pkt 2 w zw. pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2020 r. poz. 282 ze zm.; dalej uozoz). Obiekt ten wzniesiony w latach 20 tych XX w. wprawdzie ulegał po 1945 r. przekształceniom, niemniej nadal wraz z parcelą pozostaje historycznym przykładem letniskowej zabudowy drewnianej J., to jest tzw. stylu nadświdrzańskiego. Degradacja i częściowa wymiana materiału budowlanego pozostaje jednak bez wpływu na zachowane wartości zabytkowe. Willa zachowała bowiem zarówno pierwotną bryłę, formę, jak i wygląd architektoniczny. To, że w obecnym stanie zachowania wymaga przeprowadzenia remontu, nie wpływa na posiadane wartości przede wszystkim historyczne i naukowe.
2. Skarżący W. B. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego:
a) art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 uozoz poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zachowanie budynku położonego przy ul. [...] w J., określanego jako willa [...], oraz działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], na której posadowiony jest przedmiotowy budynek, leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową, co doprowadziło do zakwalifikowania jako zabytku obiektów, które nie spełniają ustawowych kryteriów zabytku;
b) art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 uozoz poprzez niewłaściwe zastosowanie i dokonanie wpisu do rejestru zabytków willi [...], położonej przy ul. [...] w J., wraz z pozostałościami historycznej posesji, które to obiekty nie posiadają cech zabytku, co stanowi rażąco nieproporcjonalne działanie organu konserwatorskiego polegającego na ograniczeniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością oraz wynikającą z prawa własności zasadę in dubio pro libertate;
2) przepisów postępowania:
a) art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez niepełne rozpoznanie sprawy, polegające na nierozpoznaniu istoty zarzutów strony skarżącej dotyczących naruszenia przez organy konserwatorskie art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 9 ust. 1 uozoz poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie za zabytek działki ew. nr [...] z obrębu [...], położonej w J., co doprowadziło do wpisania do rejestru zabytków nieruchomości, która nie posiada wartości historycznej, artystycznej ani naukowej;
b) art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa poprzez niewłaściwe rozpoznanie sprawy w odniesieniu do wady postępowania organów ochrony zabytków, które dopuściły się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa, polegającego na niewłaściwej i niespójnej wewnętrznie ocenie wartości zabytkowej willi [...] oraz działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...];
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i e w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 uozoz, art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 9 ust. 1 uozoz - poprzez oddalenie skargi zasługującej na uwzględnienie ze względu na naruszenie przez organ II instancji wskazanych przepisów prawa materialnego;
d) art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa - przez oddalenie skargi zasługującej na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organ administracji II instancji zarówno zasady zaufania, jak i przepisów dotyczących postępowania dowodowego oraz dowolną ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonych decyzji, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
4. Skarżący w piśmie z 8 lutego 2024 r. zawarł uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej, załączając orzeczenie mykologiczno-budowlane sporządzone 1 lutego 2024 r.
5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
5.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.
5.2. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 Ppsa przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
5.3. Istotą postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie było wykazanie, że willa [...] oraz nieruchomość gruntowa, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek, spełniają ustawowe kryteria zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c uozoz. W świetle art. 3 pkt 1 uozoz konieczne było zatem wykazanie przez organ, że sporny obiekt jako świadectwo minionej epoki posiada takie wartości historyczne, artystyczne i naukowe, które uzasadniają objęcie go ochroną konserwatorską w interesie społecznym.
5.4. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że organy prawidłowo zastosowały w sprawie wskazane wyżej przepisy. W tej kwestii po pierwsze należy stwierdzić, że w doktrynie konserwatorskiej uznaje się znaczenie struktur drewnianych ze wszystkich okresów jako część kulturowego dziedzictwa światowego a minimalna interwencja w tkankę historycznej struktury drewnianej może oznaczać, że ochrona i konserwacja wymagają kompletnego lub częściowego demontażu i ponownego montażu w celu umożliwienia naprawy konstrukcji drewnianych (m.in. Zasady Ochrony Historycznych Budynków Drewnianych - ICOMOS Międzynarodowy Komitet Drewna, Wytyczne Generalnego Konserwatora Zabytków dotyczące ochrony zabytków drewnianych i konstrukcji drewnianych w obiektach zabytkowych).
5.5. W niniejszej sprawie organy obu instancji wykazały, że sporny obiekt posiada walory artystyczne (w szczególności dekoracyjne - bryła urozmaicona narożnymi ryzalitami oraz uzupełniona czterema werandami, snycerska dekoracja elewacji), wartości historyczne (tj. nawiązanie do stylu architektonicznego wypracowanego przez Michała Andriolli) i stanowi świadectwo rozwoju i przemian urbanistycznych [...] miejscowości letniskowych wzdłuż [...], a jego lokalizacja dokumentuje rozwój przestrzenny i budowlany miejscowości. Obiekt posiada niewątpliwie wartości naukowe (tj. zachowana substancja zabytkowa, która umożliwia badanie specyfiki tzw. stylu nadświdrzańskiego i przemian zachodzących od chwili jego ukształtowania do czasu powstania budynku) jest bowiem źródłem wiedzy w zakresie stosowanych rozwiązań materiałowych, konstrukcyjnych oraz stylistycznych i technicznych. Teren posesji jest zaś ostatnim reliktem historycznej [...], stanowi więc element historycznej koncepcji przestrzennej i funkcjonalnej, co uzasadnia wpis również historycznych pozostałości posesji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadniony jest zatem wpis posesji do rejestru zabytków nieruchomych nawet jeżeli ewidencyjnie działka w swym obecnym kształcie odbiega od pierwotnego kształtu parceli. Błędem organu było wprawdzie odwoływanie się do różnorodności i bogactwa roślinności na posesji, jednak nie miało to wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia w sprawie.
5.6. Należy również podzielić stanowisko organów jak i Sądu I instancji, że degradacja i częściowa wymiana materiału budowlanego pozostaje bez wpływu na zachowane wartości zabytkowe. Kluczowe znaczenie ma bowiem ta okoliczność, że willa zachowała pierwotną bryłę, formę jak i wygląd architektoniczny. Stopień zniszczenia substancji ww. zabytku nie jest zatem tak daleko posunięty, aby pozbawić go posiadanych wartości zabytkowych tj. historycznej, artystycznej i naukowej. Nie jest tak jak twierdzi skarżący, że wartości zabytkowe wynikają wprost z procentowego zachowania oryginalnej substancji budowlanej. Przecież zgodnie z uozoz za zabytek mogą być uznane także ruiny dawnej zabudowy, jeżeli wykazują określone cechy i właściwości. Ochronie może więc podlegać także zdegenerowana substancja nieruchomości, co jest powszechnie przyjętą prawną praktyką nie tylko w Polsce, ale i na świecie (por. wyroki NSA z: 7 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 896/16, 21 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2207/20).
5.7. Reasumując nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 uozoz. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela bowiem stanowisko organów ochrony konserwatorskiej oraz Sądu I instancji, że istniały jednoznaczne przesłanki przemawiające za takim zakresem wpisu z uwagi na ochronę dziedzictwa architektonicznego.
5.8. Niezasadnie w skardze kasacyjnej zarzuca się tym samym naruszenie art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 uozoz poprzez rażąco nieproporcjonalne działanie organu konserwatorskiego polegające na ograniczeniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością. Z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Równocześnie Konstytucja nakłada na państwo obowiązek ochrony dziedzictwa narodowego. Własność nie jest prawem absolutnym. Prawo to może podlegać ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa i takim ograniczeniem jest konieczność ochrony zabytków wynikająca m.in. z uozoz. Wprawdzie wpis do rejestru zabytków ogranicza prawo własności właściciela w wielu kwestiach (m.in. w zakresie konieczności uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków - art. 36 ust. 1 pkt 1 uozoz), jednak powyższe ograniczenia mają na celu uchronienie nieruchomości zabytkowej przed jej nadmierną eksploatacją lub przebudową albo zniszczeniem. Oceniając dopuszczalność ograniczenia nie bierze się pod uwagę interesu ekonomicznego właściciela jako przeciwwagi do wartości zabytkowych, które mają pierwszeństwo z uwagi na interes publiczny. W rozpoznawanej sprawie nie można zatem mówić o naruszeniu zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) i o tym, że organ administracji w sposób dowolny ograniczył własność strony skarżącej poprzez wpisanie ww. obiektu do rejestru zbytków. Wpis do rejestru zabytków tego obiektu został należycie uzasadniony i nie nosi cech dowolności, a cel wpisu, jakim jest zachowanie stanowiącej wyjątkowo cenny przykład architektury tzw. stylu nadświdrzańskiego jest wystarczającym uzasadnieniem dla ograniczenia prawa własności skarżących.
5.9. Nie zasługują na uwzględnienie również zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez niepełne rozpoznanie sprawy polegające na nierozpoznaniu istoty zarzutów strony skarżącej dotyczących naruszenia przez organy konserwatorskie art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 9 ust. 1 uozoz oraz niewłaściwe rozpoznanie sprawy w odniesieniu do wady postępowania organów ochrony zabytków, które dopuściły się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa poprzez oddalenie skargi zasługującej na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organ administracji II instancji zarówno zasady zaufania, jak i przepisów dotyczących postępowania dowodowego oraz dowolną ocenę dowodów zgromadzonych. Sąd Wojewódzki wyjaśnił podstawę prawną, na której oparł swoje orzeczenie oraz w sposób szczegółowy i wyczerpujący ocenił zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem. Także uzasadnienie zaskarżonego wyroku, w którym odniesiono się do zarzutów w takim zakresie w jakim było to konieczne, spełnia wszystkie przesłanki określone w art. 141 § 4 Ppsa. Jak słusznie przy tym wskazuje Minister w odpowiedzi na skargę, nie było rolą Sądu Wojewódzkiego ustalanie stanu faktycznego sprawy i udawadnianie wartości zabytkowych obiektu, a wyłącznie kontrola ustaleń organu. Ponadto postępowanie prowadzone przez organy konserwatorskie jednoznacznie wykazało, że obiekt wraz z pozostałościami historycznymi posesji posiada takie wartości artystyczne, historyczne i naukowe, które wskazują na konieczność objęcia ich wpisem do rejestru zabytków. Ocena organów nie opierała się na dowolności i niepełnej ocenie materiału dowodowego.
5.10. Natomiast w świetle bezzasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b i e w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 uozoz, art. 31 ust. 3 i art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 9 ust. 1 uozoz.
5.11. Przedstawione przez stronę skarżącą ekspertyzy dotyczące stanu technicznego obiektu nie potwierdzały, aby przedmiotowy zabytek nie posiadał wartości historycznej, artystycznej lub naukowej w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Natomiast aktualny stan obiektu wynikający z ww. orzeczenia mykologiczno-budowlanego skarżący może powoływać w ewentualnym postępowaniu dotyczącym skreślenia obiektu z rejestru zabytku, gdzie badany jest właśnie aktualny stan zabytku i wpływ stopnia zniszczenia na zachowanie wartości zabytkowych.
5.12. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.