II OSK 124/23

II OSK 124/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Piotr Broda /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1355/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-10-18
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7,art. 8, art. 77, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 1 , art. 134 § 1, art. 141 § 4,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 86 pkt 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1474
art 11, art. 11 d. ust. 1 pkt 5, art. 11 f ust. 1 pkt 3, 4, 8, art. 23,
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1355/22 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 11 maja 2022 r. znak: DLI-II.7621.68.2020.ML.11 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1355/22, oddalił skargę J.J. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 11 maja 2022 r. znak: DLI-II.7621.68.2020.ML.11 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewoda Małopolski decyzją z 26 marca 2018 r. nr 01/2018 zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. Budowa obwodnicy miejscowości B. w nowym przebiegu w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] od km [...] wraz z rozbudową drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinkach: od km [...] i od km [...] (ul. [...]) oraz budową i przebudową niezbędnej infrastruktury technicznej w miejscowościach W. i B. gmina [...] oraz miejscowości K, gmina [...], powiat [...], województwo małopolskie.
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia 28 lutego 2019 r. znak: DLI-II.4621.13.2018.MW.12 utrzymał ww. decyzję w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 967/19 oddalił skargę na decyzję z 28 lutego 2019 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1439/20 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.
J.J. wnioskiem z dnia 15 grudnia 2020 r. wystąpił m.in. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z 26 marca 2018 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 28 lutego 2019 r. w części zatwierdzającej podział dz. nr [...], wskazując, że przy wydzielaniu przeznaczonej pod drogę dz. nr [...], nie zapewniono dostępu do drogi publicznej dla dz. nr [...], pozostawionej we władaniu skarżącego.
Minister Rozwoju i Technologii decyzją z dnia 11 maja 2022 r, znak: DLI-II. 7621.68.2020.ML.11 odmówił stwierdzenia nieważność decyzji z 26 marca 2018 r. i z 28 lutego 2019 r. we wnioskowanym zakresie. W uzasadnieniu wskazano, że wydane w odniesieniu do kontrolowanych decyzji wyroki sądów administracyjnych nie stanowią przeszkody do rozpoznania wniosku skarżącego, bowiem skargi w ww. sprawach złożyły inne podmioty. Przechodząc do rozpoznania wniosku organ zauważył, że kontrolowane decyzje nie spełniają żadnej z przesłanek do stwierdzenia ich nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a.
Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Minister Rozwoju i Technologii podkreślił, że pojęcie dostępu do drogi publicznej nie może być utożsamiane jedynie z dostępem faktycznym. Dostęp ten musi być legalny. Jak wynika natomiast ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz z analizy poglądowych opracowań kartograficznych dz. nr [...], przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie posiadała ona prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej. Okoliczność tę potwierdził także inwestor w piśmie z dnia 9 sierpnia 2021 r. wskazując, że sytuacja dostępu dz. nr [...] (przed podziałem) do drogi publicznej w stosunku do sytuacji dz. nr [...] (po podziale - pozostająca własnością skarżącego) nie uległa zmianie, bowiem zarówno przed, jak i po podziale działka ta nie miała prawnego dostępu do drogi publicznej. Przedmiotowa inwestycja drogowa w żaden sposób nie spowodowała zatem utraty dostępu tej działki do drogi publicznej, ponieważ formalnie taki dojazd nie istniał. Komunikacja odbywała się w sposób nieuregulowany i nieformalny po gruntach nie stanowiących drogi. Jak wyjaśnił inwestor dojazd do działki skarżącego i innych działek usytuowanych po sąsiedzku odbywał się w sposób nieuregulowany i nieformalny po terenach nieurządzonych wzdłuż potoku [...], co potwierdził także Wójt Gminy [...] w piśmie z 29 listopada 2018 r. Niezależnie od tego, mając na względzie faktyczne potrzeby mieszkańców, inwestor w ww. piśmie z 9 sierpnia 2021 r. wyjaśnił, że na przedmiotowym odcinku obwodnicy miejscowości B. został wyznaczony szerszy pas drogi obwodowej, aby umożliwić dojazd, m.in. do działki skarżącego nr [...]. Obecna szerokość terenu w pasie drogi obwodowej wynosi ponad 3 m i zapewnia możliwość swobodnego jego użytkowania, jako drogi dojazdowej dla pojazdów rolniczych.
Skargę na ww. decyzję złożył J.J. wnosząc o stwierdzenie w całości jej nieważności - w zakresie dotyczącym dz. nr [...] i stwierdzenie nieważności kontrolowanych decyzji z 26 marca 2018 r. i z 28 lutego 2019 r. Decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm.), dalej: specustawa drogowa, poprzez rażące naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej (niezastosowanie tego przepisu) polegające na braku uwzględnienia interesów osób trzecich i nierozważenia alternatywnych możliwości przeprowadzenia inwestycji, jak również niezagwarantowanie wszystkim stronom dostępu do drogi publicznej, w sytuacji, w której strony ten dostęp utraciły na skutek wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej; 2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 23 specustawy drogowej w zw. z art. 120 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), dalej: u.g.n., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 120 u.g.n. i uznanie, że tylko prawnie uregulowany dostęp do drogi publicznej uzasadnia zastosowanie tego przepisu, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu powinna również uwzględniać dostęp faktyczny do drogi publicznej, co skutkowało rażącym naruszeniem tego przepisu; 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 23 specustawy drogowej w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dla zastosowania tego przepisu koniecznym jest żeby dostęp dzielonej działki do drogi publicznej był "legalny", "zgodny z prawem" i zakwestionowaniu faktycznego dostępu do drogi publicznej, co jest niezgodne z literalnym rozumieniem tego przepisu; 4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 23 specustawy drogowej w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 64 ust. 2 i art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady równości i nieuprawnione różnicowanie sytuacji właścicieli na tych, którzy przed dokonaniem podziału mieli zapewniony dostęp do drogi publicznej oraz tych, którzy takiego dostępu nie posiadali, mimo że przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie daje podstaw do takiego rozumowania; 5) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 23 specustawy drogowej w zw. z art. 100 u.g.n. oraz § 13 i § 3 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. Nr 268 poz. 2663), dalej: rozporządzenie, poprzez niezastosowanie art. 100 u.g.n. w zw. z § 13 i § 3 ust. 2 pkt 6 rozporządzania, co stanowi rażące naruszenie prawa.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę uznał za niezasadną. Sąd I instancji wskazał, że ramach specustawy drogowej ustawodawca zakłada konieczność minimalizowania negatywnych skutków inwestycji drogowej dla sąsiednich nieruchomości, czego wyrazem jest art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h tej ustawy. Celem wskazanej normy jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem. Sąd wyjaśnił także treść art. 29 ust. 1 i ust. 2 u.g.n.
W ocenie Sądu wojewódzkiego w sprawie nie doszło do naruszenia cytowanych przepisów, bowiem jak wyjaśnił organ w zaskarżonej decyzji dz. nr [...], przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie posiadała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, a jedynie pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez drogi wewnętrzne. Ponadto organ, wbrew zapatrywaniu skarżącego, a co wynika z akt administracyjnych sprawy, rozważał również możliwość innego usytuowania obwodnicy. Niemniej ani organ, ani Sąd, w przypadku, gdy zaproponowany przez inwestora kształt inwestycji nie narusza przepisów prawa, nie są władne do ingerowania i korygowania trasy drogi, gdyż, co do zasady, o przebiegu drogi decyduje inwestor.
Ponadto Sądowi I instancji z urzędu wiadomo, że skarżący wystąpił o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z przedmiotowej drogi wojewódzkiej, jednak wniosek ten został załatwiony odmownie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 1173/20 oddalił skargę skarżącego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2020 r. w przedmiocie odmowy zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że skoro skarżący, jak wykazały orzekające organy, ma zapewniony dojazd do swojej dz. nr [...] przez sąsiednią dz. nr [...], a następnie przez drogę serwisową drogi wojewódzkiej nr [...] oraz dz. nr [...] , to niezasadna jest argumentacja skarżącego o utracie dostępu do drogi publicznej. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 1703/21 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.
Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 93 ust. 3 u.g.n., który to przepis ustanawia generalny zakaz podziału nieruchomości, w przypadku, gdy projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Jak już wyżej wskazano, nieruchomość skarżącego leżąca nieopodal spornej inwestycji - dz. nr [...] i ma zapewniony dostęp do dróg publicznych, poprzez drogi wewnętrzne. W świetle powyższych rozważań, nie doszło również do naruszenia przepisów art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy oraz art. 64 ust. 2 i art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady równości i nieuprawnione różnicowanie sytuacji właścicieli na tych, którzy przed dokonaniem podziału mieli zapewniony dostęp do drogi publicznych oraz tych, którzy takiego dostępu nie posiadali, mimo że przepis u.g.n. nie daje podstaw do takiego rozumowania.
Reasumując Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wskazał, że Minister Rozwoju i Technologii zbadał wszechstronnie sprawę, zgodnie z regułami postępowania określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które to okoliczności, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
J.J. wniósł skargę kasacyjną do powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej: p.p.s.a naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego tj.:
1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11 f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, poprzez rażące naruszenie art. 11 f ust. 1 pkt 4 ww. ustawy ( niezastosowanie tego przepisu) polegające na braku uwzględnienia interesów osób trzecich i nierozważenia alternatywnych możliwości przeprowadzenia inwestycji, jak również niezagwarantowanie wszystkim stronom dostępu do drogi publicznej, w sytuacji, w której strony ten dostęp utraciły na skutek wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej;
2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11 f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej, poprzez rażące naruszenie art. 11 f ust. 1 pkt 3 ww. ustawy ( niezastosowanie tego przepisu);
3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 23 specustawy drogowej w zw. z art. 120 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 120 u.g.n. i uznanie, że tylko prawnie uregulowany dostęp do drogi publicznej uzasadnia zastosowanie tego przepisu, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu powinna również uwzględniać dostęp faktyczny do drogi publicznej, co skutkowało rażącym naruszeniem tego przepisu;
4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 23 specustawy drogowej w związku z art. 93 ust. 3 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dla zastosowania tego przepisu koniecznym jest żeby dostęp dzielonej działki do drogi publicznej był "legalny", "zgodny z prawem" i zakwestionowaniu faktycznego dostępu do drogi publicznej, co jest niezgodne z literalnym rozumieniem tego przepisu;
5) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 23 specustawy drogowej w zw. z art. 93 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 64 ust. 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady równości i nieuprawnione różnicowanie sytuacji właścicieli na tych, którzy przed dokonaniem podziału mieli zapewniony dostęp do drogi publicznych oraz tych, którzy takiego dostępu nie posiadali, pomimo iż przepis u.g.n. nie daje podstaw do takiego rozumowania;
6) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit g. w zw. z art. 11 d. ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 11 i ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., poprzez ich niezastosowanie i niespełnienie wymagań określonych w tych przepisach;
7) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 86 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm.) w zw. z art. 11a ust. 4 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej, poprzez ich nie zastosowanie oraz nie zastosowanie się do wymagań dotyczących ochrony środowiska (ppkt 3.10 zrealizować drogi technologiczne (serwisowe) w zakresie umożliwiającym dostęp do działek odciętych poprzez budowę drogi obwodowej. Drogi serwisowe winny posiadać nawierzchnię z kruszywa), tym samym wydanie zaskarżonej decyzji sprzecznej z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. WSA dopuścił się naruszenia art. 93 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez ich niezastosowanie (...) polegające na pominięciu i nie dokonania wykładni czy organ wydający decyzję w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w prawidłowy sposób uwzględnił warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych;
II. przepisów postępowania tj.:
1) art. 1 p.p.s.a w związku z art. 7, art. 77, art. 80 oraz w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy i naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz niezauważenia przez WSA, że organy administracji nie podjęły wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności leżących u podstaw wydanych decyzji, skutkiem czego było wydanie wyroku oddalającego skargę, podczas gdy prawidłowym rozstrzygnięciem powinno być wydanie wyroku kasatoryjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a.;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego naruszenie poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia prawnego wyroku WSA i niedokonanie pogłębionej analizy przepisów prawa, WSA powołał się jedynie na przepisy prawa materialnego bez uzasadnienia dlaczego je zastosował;
3) art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez jego naruszenie i nie rozpatrzenie przez WSA zarzutów podniesionych w skardze (tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11 f ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 23 specustawy drogowej, w zw. z art. 93 ust. u.g.n., a także w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący zrzekając się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania od organu według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a strona wniosła o dopuszczenie następujących dowodów: oświadczenia K.T. z dnia 1 listopada 2022 r. oraz mapy, a także raportu o stanie terenu z 5 listopada 2022 r. na okoliczność potwierdzającą, że w omawianej sprawie nie ma dróg wewnętrznych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. zauważyć należy, że twierdzenia skarżącego kasacyjnie o nienależytym przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie są nieusprawiedliwione. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki wyjaśnił, jakie reguły proceduralne obowiązują w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 k.p.a. Mianowicie rzeczą organów nadzoru było przesądzenie, czy zakwestionowana decyzja ZRID z dnia 26 marca 2018 r. obarczona była wadliwością kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., co determinuje stwierdzenie nieważności decyzji. Dokonując weryfikacji decyzji w tym zakresie, organy obu instancji miały obowiązek uwzględnić materiał dowodowy, który był podstawą udzielonej zgody na realizację inwestycji drogowej. Analiza dokumentacji oraz ustalenia z niej wynikające pozwoliły na wyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności. Zarówno organy obu instancji, jak też Sąd Wojewódzki, przedstawiły argumentację wskazującą na brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji ZRID w trybie art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie stanowiska Sądu Wojewódzkiego w zakresie dotyczącym sposobu przeprowadzenia postępowania.
Niezasadny okazał się także zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., Nr 3, poz. 39). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki prawidłowo odniósł się do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, w sposób rzetelny oraz obiektywny, wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia, poddając się tym samym kontroli instancyjnej.
Nie znajduje uzasadnienia także zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez nie rozpatrzenie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Powołany przepis może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II GSK 2349/17, z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1695/17). Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie absolutnie nie miała miejsca. Sąd I instancji odniósł się bowiem do wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na ocenę czy w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji ZRID i ocenił w tym zakresie stanowisko organów. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej odniósł się również do wskazanego zarzutu skargi.
Odnosząc się z kolei do zarzutów kasacyjnych naruszenia przepisów prawa materialnego należy zauważyć, że skarga kasacyjna zupełnie pomija, iż w niniejszej sprawie przedmiotem oceny sądów administracyjnych nie jest to czy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ZRID) ma jakiekolwiek wady prawne. Przedmiotem kontroli jest decyzja Ministra Rozwoju i Technologii wydana w trybie stwierdzenia nieważności, w którym następuje jedynie zbadanie czy kwestionowana decyzja ZRID zawiera, nie jakiekolwiek, ale kwalifikowane wady enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Nie wystarczy zatem wskazanie, że Minister naruszył wymienione w zarzutach kasacyjnych przepisy i stwierdzenie, że naruszenie to miało charakter rażącego naruszenia prawa, bez jednoczesnego wykazania, że uchybienie to należało zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Wymagało to zatem wykazania, że wskazane braki decyzji były nośnikiem rażącego naruszenia prawa, a więc przywołania konkretnej normy prawnej i wykazania, że doszło do jej rażącego naruszenia przez organ administracyjny przy wydaniu decyzji.
Należy również zauważyć, że w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności, nie jest prowadzone postępowanie dowodowe co do istoty sprawy już rozstrzygniętej decyzją dotychczasową, postępowanie wyjaśniające dotyczy ustalenia przesłanek nieważności, a ocena zaistnienia tych przesłanek odbywa się wedle stanu faktycznego i prawnego z daty decyzji. Stąd bez znaczenia są dowody zawnioskowane do przeprowadzenia w skardze kasacyjnej.
Jak wynika z akt postępowania administracyjnego działka skarżącego na dzień wydania kwestionowanej decyzji ZRID nie posiadała bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, posiadała jedynie dostęp po terenach nie stanowiących dróg, przy czym nie był to dostęp prawnie uregulowany. W tej sytuacji podzielić należało stanowisko organów, że brak było podstaw do zaprojektowania dla skarżącego zjazdu z drogi publicznej objętej decyzją ZRID, tak aby zapewnić jej dojazd do drogi publicznej.
Spośród naruszonych norm prawa materialnego w podstawie skargi kasacyjnej wskazano na art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej podnosząc nieuwzględnienie interesów osób trzecich i nierozważenie alternatywnych możliwości przeprowadzenia inwestycji. Pojęcie "uzasadnionego interesu osób trzecich" w rozumieniu art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej należy interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, czyli zgodność z przepisami prawa. Tymczasem skarżący kasacyjnie powołuje się jedynie na interes subiektywny, upatrując go w uszczupleniu swoich praw i pogorszeniu warunków korzystania z należącej do niego nieruchomości. Oceniając to czy decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycje drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem. Naruszenia wskazanego przepisu skarżący kasacyjnie upatruje w braku wykonania dojazdu (zjazdu) do swojej nieruchomości. Należy wskazać, że z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej wynika, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów. Z treści przytoczonego przepisu nie wynika by organ administracji miał nałożyć na inwestora obowiązek budowy zjazdu na nieruchomość położoną przy budowanej lub przebudowywanej drodze publicznej. Nie przemawia za tym ani wykładnia literalna powołanego przepisu, ani wykładnia systemowa i funkcjonalna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego racjonalna wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że konieczność budowy lub przebudowy zjazdu powstaje wówczas, gdy zjazd na nieruchomość już istnieje ale w wyniku budowy lub przebudowy drogi utraciłby on swoją funkcjonalność lub nie spełniałby wymogów jakie zjazd musi spełniać prowadząc na drogę o określonej kategorii. W kontrolowanej sprawie nawet skarżący nie przeczy, że takiego zjazdu nie posiadał. Organ orzekający w trybie specustawy drogowej nie posiada także kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca), który wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. II OSK 762/13, LEX nr 1367353). Stąd stwierdzić należy, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej w sprawie nie doszło do naruszenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu wskazanego w nim przepisu.
Nie miało miejsca także rażące naruszenie art. 120 u.g.n. poprzez przyjęcie, że tylko prawnie uregulowane dostęp do drogi publicznej uzasadnia zastosowanie tego przepisu. O ile dopuszczalne jest zawarcie w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rozstrzygnięcia o ustanowieniu służebności drogowej w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom objętym podziałem, dokonywanym w celu nabycia oznaczonych nieruchomości pod drogi, to podzielić należy pogląd, że nie dotyczy to takiej sytuacji, gdzie nieruchomość nie posiadała przed podziałem prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej. Wskazany przepis przewiduje, że jeżeli zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w decyzji o wywłaszczeniu ustanawia się niezbędne służebności oraz ustala obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom. Obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń ciąży na występującym z wnioskiem o wywłaszczenie. Przy czym niebezpieczeństwo, szkoda lub niedogodność, o których mowa w treści art. 120 u.g.n. muszą być skutkiem wywłaszczenia lub realizacji celu wywłaszczenia. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że zachodzi niebezpieczeństwo, szkoda lub niedogodność, o których mowa w treści art. 120 u.g.n. nie świadczy, że istnieją podstawy do ustanowienia służebności drogowej (por. Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2024). Sąd Wojewódzki odniósł się do podnoszonego przez skarżącego kasacyjnie zagadnienia związanego z utratą dostępu do drogi publicznej, a Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko Sądu Wojewódzkiego uznaje za prawidłowe. Realizacja przedmiotowej inwestycji nie pozbawiła dostępu do drogi publicznej nowopowstałej działki nr [...]. Działka ta w dalszym ciągu posiada taki sam dostęp do drogi publicznej jaki miała przed podziałem, gdzie komunikacja odbywała się w sposób nieuregulowany i nieformalny po gruntach nie stanowiących drogi, zatem nie było podstaw do zastosowania w sprawie art. 120 u.g.n.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu kasacyjnego dotyczącego rażącego naruszenia art. 93 ust. 3 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że znajduje zastosowanie tylko gdy dostęp do drogi publicznej z dzielonej działki był legalny. W myśl art. 93 ust. 3 u.g.n., podział nieruchomości nie jest dopuszczalny wtedy, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Jednakże za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. W niniejszej sprawie materiał dokumentacyjny potwierdza, że skarżący po dokonanym podziale działki miał zapewniony dostęp do drogi publicznej na niezmienionych projektowaną inwestycją zasadach.
Nie sposób również przyjąć, że dokonana przez Sąd Wojewódzki wykładnia powołanych powyżej przepisów u.g.n. naruszała konstytucyjną zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zasada ta nie oznacza, że wobec wszystkich należy stosować te same normy prawne. Zasada równości jest zachowana, jeżeli adresaci norm prawnych znajdują się w różnych sytuacjach i adekwatnie do tych sytuacji stanowione są regulacje prawne. Równość wymaga, by osoby znajdujące się w takiej samej sytuacji traktować tak samo, a osoby znajdujące się w odmiennej sytuacji - odmiennie. Zatem odmienne traktowanie właścicieli nieruchomości objętych decyzją ZRID, którzy nie mieli legalnie istniejącego dostępu do drogi publicznej nie stanowi naruszenia tej zasady. Nie doszło również do naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa własności skarżącego, albowiem rozstrzygnięcie zawarte w kwestionowanej decyzji ZRID miało swoje umocowanie ustawowe.
Niezasadny jest także zarzut kasacyjny rażącego naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g specustawy poprzez nienakazanie wykonania drogi technologicznej do działki skarżącego. Zgodnie z powołanym przepisem decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (w razie potrzeby) zawierać powinna postanowienia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg, co oznacza, że nie jest to wymóg obligatoryjny decydujący o zgodności decyzji ZRID z prawem. Przepis ten wbrew intencjom skarżącego nie nakłada na inwestora obowiązku budowy dróg w innym przebiegu oraz innym zakresie niż zaprojektował to inwestor. Nadmienić należy tylko, że kwestionowana decyzja ZRID nakładała na inwestora obowiązek rozbudowy innych drób publicznych na działkach wymienionych w pkt 2 decyzji. Natomiast fakt, że skarżący życzyłby sobie przedłużenie drogi technologicznej do terenu swojej nieruchomości tak aby była ona bezpośrednio skomunikowana z nowo budowaną drogą nie oznacza, że doszło do rażącego naruszenia tego przepisu.
Niezasadne są także zarzuty kasacyjne wskazujące na niezgodność decyzji ZRID z postanowieniami decyzji środowiskowej (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 5 i art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 11a ust. 4 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej w zw. z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...). W ocenie skarżącego kasacyjnie organ zatwierdzając przedłożony przez inwestora projekt budowlany dokonał wadliwej oceny jego zgodności z postanowieniami decyzji środowiskowej w zakresie skomunikowania należącej do skarżącego działki z drogą publiczną. Analiza treści decyzji ZRID nie pozostawia w tym zakresie żadnych wątpliwości. Decyzja ZRID zawiera wszystkie wymagania zawarte we wskazanej decyzji środowiskowej w zakresie skomunikowania terenów objętych decyzją z drogą publiczną. Decyzja środowiskowa nakładała obowiązek zrealizowania dróg technicznych (serwisowych) w zakresie umożliwiającym dostęp do działek odciętych poprzez budowę drogi obwodowej. Przy czym drogi serwisowe winny posiadać nawierzchnię z kruszywa. Wszystkie wymagania w tym zakresie zostały spełnione w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Jak już wyżej wskazano przedmiotowa inwestycja nie zmieniła sytuacji nieruchomości należącej do skarżącego kasacyjnie w zakresie skomunikowania z drogą publiczną, stąd też inwestor nie miał obowiązku zaprojektowania dojazdu do nieruchomości skarżącego. Nie podważono zatem skutecznie stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którą prawidłowa jest ocena Ministra, że decyzja ZRID nie jest dotknięta żadną z wad z art. 156 § 1 k.p.a., w tym wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.