II OSK 124/22

II OSK 124/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Piotr Broda /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 119/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2021-09-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1, art. 140, art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 59 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 71 a ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 września 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 119/21 w sprawie ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 24 listopada 2020 r. nr SKO.4150.274.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 119/21, oddalił skargę A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej: SKO) z dnia 24 listopada 2020 r. nr SKO.4150.274.2020 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Dnia 9 maja 2019 r. A.P., złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na szwalnię (w ramach postępowania legalizacyjnego), przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. [...] na dz. nr [...], obręb [...]. Do akt sprawy wnioskodawczyni dołączyła decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. (dalej: PINB) nr 169/2019 z 25 lutego 2019 r., który na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b. nałożył na nią obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie m.in. zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania ww. lokalu dotyczącej części użytkowej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolejny wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na działalność gospodarczą (usługi krawieckie), przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na dz. nr [...], obr. [...] został przez A.P. złożony w dniu 4 lutego 2020 r. W wyniku ponownie prowadzonego postępowania Prezydent Miasta Ł. (dalej: Prezydent) wezwał wnioskodawcę do wyjaśnienia, czy zaznaczona na mapie część budynku mieszkalnego dotyczy tej samej części budynku mieszkalnego, która samowolnie została przekształcona na szwalnię. Uzyskana odpowiedź byłą twierdząca.
Z uwagi na powyższe Prezydent decyzją z dnia 29 lipca 2020 r. nr DAR-UA-VIII.1105.2020 z 29 lipca 2020 r. umorzył postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na działalność gospodarczą (usługi krawieckie), przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. [...], na działce nr [...], obr [...].
Rozpoznając wniesione odwołanie SKO decyzją z 24 listopada 2020 r. nr SKO.4150.274.2020 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż wszczęcie wnioskiem z 4 lutego 2020 r. kolejnego postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy należało umorzyć. Bez znaczenia jest zdaniem organu odwoławczego okoliczność, czy będą to usługi krawieckie, czy stolarnia. Nie jest możliwe bowiem wydanie kolejnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, za wyjątkiem sytuacji, gdy taki obowiązek nałoży na inwestora organ nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie inwestor taki wniosek już złożył i postępowanie w tym przedmiocie się toczy.
Na decyzję SKO skargę wniosła A.P. zarzucając jej naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nierozpatrzenie zebranego materiału w sposób kompleksowy; 2) art. 59 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej: u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, iż skarg nie załgiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnił treść art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji innych niż inwestycje celu publicznego ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei przepisy art. 59 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. stanowią, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Podniesiono, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego może dotyczyć wyłącznie obiektów, które nie stanowią samowoli budowlanej, a zatem ich dotychczasowy, a objęty wolą zmiany sposób użytkowania jest zgodny z prawem. Ponadto ustalenie warunków zabudowy, w oparciu o przepisy art. 59 u.p.z.p. może odnosić się tylko do planowanej (przyszłej) zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a nie zmiany już zrealizowanej. Jeżeli wnioskodawca ubiega się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w celu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, która już nastąpiła, to obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość.
Sąd I instancji wskazał, że nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie wniosek inwestora z 4 lutego 2020 r. dotyczy tej samej inwestycji, co do której toczy się postępowanie legalizacyjne i co do której ostatecznie organy administracji odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na szwalnię. Potwierdzają to dokumenty zgromadzę w aktach sprawy. Nie ma bowiem znaczenia, że pierwotnie wniosek dotyczył szwalni, a obecnie inwestor złożył wniosek dotyczący usług krawieckich. Reasumując Sąd wojewódzki zauważył, że tożsamość inwestora, terenu inwestycyjnego i przedmiotu inwestycji, ale przede wszystkim fakt, że w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania tej samej części obiektu budowlanego toczy się postępowanie przed organem nadzoru budowlanego, zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem stanowi przeszkodę do wydania kolejnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciła:
I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja organu została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 i art. 105 § 1 k.p.a., polegającym na zaniechaniu przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nierozpatrzeniu zebranego materiału w sposób wszechstronny, czego skutkiem było powielenie stanowiska organu I instancji polegającego na błędnym uznaniu, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania nieruchomości dotyczy inwestycji objętej postępowaniem legalizacyjnym prowadzonym przez PINB, co w ocenie organu stanowiło o słuszności umorzenia postępowania przed organem I instancji, w sytuacji kiedy ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż przedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczy inwestycji planowanej w przyszłości na tożsamej nieruchomości, polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, jednorodzinnego z przeznaczeniem na działalność gospodarczą - usługi krawieckie;
II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1) art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że dla planowanej inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z działalności gospodarczej o charakterze produkcyjnym w postaci szwalni na działalność gospodarczą o charakterze usługowym w postaci usług krawieckich, nie ma podstaw do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, w sytuacji kiedy z przytoczonego wyżej przepisu wprost wynika, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy - a zatem nie sposób uznać za właściwe postępowanie organu I instancji, który stwierdził bezprzedmiotowość postępowania w niniejszej sprawie; 2) art. 71 a ust. 1 pkt 2 p.b. przez jego niewłaściwą wykładnię i bezzasadne przyjęcie, iż nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego, w sytuacji gdy powyższy przepis nie wyłącza możliwości złożenia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla nowej, planowanej w przyszłości inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego.
Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz obu poprzedzających ten wyrok decyzji organów I i II instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za pierwszą i drugą instancję, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania D.J.wniosła o jej oddalenie w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.
W ocenie Sądu skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do obiektu, w którym dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania i w tym zakresie toczy się już postępowanie legalizacyjne. W ocenie skarżącej kasacyjnie wydanie decyzji o warunkach zabudowy zawsze jest możliwe jeżeli dotyczy niezrealizowanej inwestycji, w tym przypadku zmiany sposobu użytkowania, która jeszcze nie miała miejsce.
Należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy może co do zasady dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Zatem ogólna zasada, na którą powołuje się skarżąca, że inwestor może ubiegać się o ustalenie warunków zagospodarowania danego terenu nawet kilkakrotnie przedstawiając we wnioskach różne warianty zamierzenia inwestycyjnego ma zastosowanie do zamierzeń inwestycyjnych, a nie do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku dopuszczalne jest wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego (por. np. wyrok NSA z 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2162/16, LEX nr 2345617 oraz orzeczenia przywoływane w tym wyroku). Skoro niedopuszczalne jest, aby w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor z własnej inicjatywy domagał się wydania decyzji o warunkach zabudowy bez wykazania, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego postanowieniem wydanym przez organ nadzoru w trybie art. 48 ust. 3 pkt 1 p.b., to wydanie w takiej sytuacji decyzji o warunkach zabudowy dla zrealizowanej inwestycji stanowi rażące naruszenie prawa - art. 59 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 3585/19, LEX nr 3518346). W sytuacji gdy doszło już do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, musi pozostać w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. Stąd też nie jest możliwe wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania, jeżeli w stosunku do tej samej części obiektu toczy się już postępowanie legalizacyjne w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania. Najpierw musi być ustalony niesporny legalny sposób użytkowania przedmiotowego obiektu, aby można skutecznie złożyć wniosek o jego zmianę. To znaczy, że należy doprowadzić sposób użytkowania budynku do stanu zgodnego z prawem, a następnie można dokonać zmiany jego sposobu użytkowania. Nie można bowiem dokonywać zmiany nielegalnego sposobu użytkowania, w oparciu o inicjowane przez stronę postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nie zwracając przy tym uwagi na toczące się już przed organem nadzoru budowlanego postępowanie legalizacyjne. Tym samym niezasadne są zarzuty kasacyjne naruszenia art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i art. 71a ust. 1 i 2 p.b.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, także zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 i art. 105 § 1 k.p.a.), uznać należy za niezasadny. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Dalsze prowadzenie postępowania przez organy administracji było niecelowe. Ocena materiału dowodowego jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności. Dokonując oceny materiału dowodowego organy nie naruszyły zasad logiki, jak również ocena ta nie jest sprzeczna z doświadczeniem życiowym. Możliwość przedstawienia odmiennej oceny dowodów od tej, którą prezentuje organ administracji, nie oznacza, że ocena dokonana przez organ administracji jest oceną błędną. To, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów, nie oznacza jednak, że nie jest nieograniczony w swoim zakresie. Organ nie ma obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony. Z powołanych w zarzucie przepisów nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, że organy administracji obowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, w sytuacji gdy ta ostatnia środków takich nie przedstawiła. Fakt, że skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organów administracji, nie stanowi wytaczającej podstawy do kwestionowania prawidłowości przeprowadzonego w tym zakresie postępowania.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.