II OSK 1238/21

II OSK 1238/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Rząsa
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6369 Inne o symbolu podstawowym 636
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1889/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-02-16
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 135, art. 145, art. 151, art. 183, art. 184, art. 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77, art. 80, art. 189f, art. 189d
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2067
art. 36, art. 107, art. 107d
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: straszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (aktualnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1889/20 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 5 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 16 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1889/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi X Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 5 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Ministra na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z 14 grudnia 2019 r. nr [...] Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków (MWKZ) działając na podstawie art. 107d ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2067, aktualny t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm., dalej: u.o.z.) nałożył na X sp. z.o.o. w [...] (nr KRS [...]) karę pieniężną w kwocie 450.000 zł z tytułu wykonania bez pozwolenia konserwatorskiego robót budowlanych, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. przy wpisanym do rejestru zabytków budynku [...] przy ul. [...] w [...]. Organ wskazał, że [...] jest wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] na podstawie decyzji z 24 czerwca 1997 r. Nieruchomość ta, zgodnie z księgą wieczystą [...] stanowi własność skarżącej. W wyniku przeprowadzonej w dniu 17 października 2019 r. przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie (MKZ) kontroli stwierdzono, że bez pozwolenia konserwatorskiego przeprowadzono roboty budowlane polegające na: rozbiórce pokrycia i konstrukcji dachu, rozbiórce drewnianych stropów nad parterem i pierwszym piętrem, demontażu zabytkowego wystroju wnętrz, demontażu stolarki okiennej, wykonaniu nad częścią pomieszczeń nowych stropów żelbetowych oraz nowej ściany poprzecznej. Realizacja tych robót wymagała pozwolenia konserwatorskiego a wobec jego braku Spółka podlega karze.
Wymierzając administracyjną karę pieniężną oraz ustalając jej wysokość na podstawie art. 189d k.p.a. MWKZ wziął pod uwagę wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony ważnego interesu publicznego jakim jest ochrona zabytku, stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna do powstania naruszenia prawa oraz działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa, wartość zabytkową budynku, jego stan zachowania oraz stopień w jakim obiekt utracił wartości zabytkowe w wyniku podjętych bez pozwolenia konserwatorskiego działań. Miarkując wysokość kary uwzględniono pismo pełnomocnika właściciela z 21.11.2019 r., protokół i dokumentację fotograficzną z kontroli przeprowadzonych przez MKZ w dniu 09.01.2015r., 12.08.2019 r., 17.10.2019 r., 08.11.2019 r. oraz przedstawicieli PINB w dniu 11.10.2019 r.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z 5 sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję MWKZ. Minister stwierdził, że nie budzi jego wątpliwości to, że ukarana Spółka wykonała w zabytkowym budynku dworu roboty budowlane bez uzyskania pozwolenia MWKZ. Spółka samowolnie dokonała rozbiórki stropu. Zdemontowany został także fragment dachu od strony zachodniej i południowej, pomimo wstrzymania przez MKZ decyzją nr [...] z 18 października 2019 r. robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego pozwolenia. W zaleceniach pokontrolnych z 9 września 2019 r. organ ochrony zabytków wskazał, że realizacja ww. prac wymaga uzyskania pozwolenia MKZ na podstawie dokumentacji projektowej. Pomimo decyzji nr [...] z 29 października 2019 r. odmawiającej wydania pozwolenia na rozbudowę z przebudową i remontem elewacji budynku [...] stwierdzono, że w dniu 22 listopada 2019 r. w budynku prowadzone były prace budowlane. Organ ustalił, że inwestor rozebrał dach z więźbą dachową. Zdemontowano jedną klatkę schodową. W większości w budynku została zdemontowana stolarka okienna i drzwiowa, która została zutylizowana. Trzy pary drzwi zostały zabezpieczone. Usunięto piece. Na piętrze wzniesiono ściany w historycznych miejscach. Spółka prowadziła zatem roboty budowlane w zabytkowym dworze z pełną świadomością i już po poinformowaniu przez organ ochrony zabytków, że wymagane jest uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego. Spółka prowadziła także roboty pomimo ich wstrzymania.
Zdaniem Ministra z zebranego materiału dowodowego wynika, że na skutek wykonanych bez pozwolenia prac dokonano rozbiórki elementów konstrukcyjnych i elementów wyposażenia zabytkowego dworu, spośród których część była oryginalna i pochodziła z okresu budowy np. ozdobna secesyjna krata z motywem roślinnym, co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna stanowiąca załącznik do protokołu kontroli z 8 listopada 2019 r. Natomiast przeprowadzenie robót za wiedzą organu ochrony zabytków i na podstawie uzyskanego pozwolenia, pozwoliłoby na weryfikację i dokonanie oceny, które z elementów kwalifikują się do zachowania i odrestaurowania.
Skoro przedmiotem działalności ukaranej Spółki jest m.in. kupno i sprzedaż nieruchomości na własny rachunek oraz wynajem i zarządzanie nieruchomościami własnymi lub dzierżawionymi (dane z KRS), to Spółka powinna posiadać świadomość i dochować należytej staranności, aby uczynić zadość obowiązkom wynikającym z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W omawianej sprawie doszło natomiast do samowolnego demontażu i usunięcia oryginalnych elementów zabytkowego dworu. Organ pierwszej instancji ustalił, że roboty trwały pomimo poinformowania o konieczności uzyskania pozwolenia, a także po wydaniu decyzji nakazującej wstrzymanie prac. Waga i okoliczności naruszenia są zatem istotne.
W ocenie Ministra w omawianym przypadku nie można stwierdzić że miało miejsce zagrożenie życia i zdrowia, ponieważ z załączonej do odwołania dokumentacji medycznej nie wynika, że wypadkowi uległ pracownik Spółki podczas prac wykonywanych w budynku. Spółka nie przedstawiła dowodu zgłoszenia tego wypadku organowi nadzoru budowlanego, a ponadto dokonała samowolnej rozbiórki elementów konstrukcyjnych budynku. Spółka nie podjęła dobrowolnie działań mających na celu uniknięcie skutków naruszenia prawa. Oceniając przesłankę dotyczącą uzyskania korzyści przez ukaraną spółkę, która wykonała prace bez pozwolenia konserwatorskiego, to zdaniem Ministra należy do nich niewątpliwie zaliczyć koszty finansowe związane z koniecznością opracowania dokumentacji projektowej, która obligatoryjnie stanowiłaby załącznik do wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego. Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego nie wystąpiły pozostałe przesłanki wymienione w art. 189d.
Minister wskazał, że roboty budowlane prowadzone przy zabytkowym dworze były prowadzone nie tylko bez pozwolenia konserwatorskiego ale także bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, o czym organ ochrony zabytków został poinformowany w dniu 14 listopada 2019 r. przez PINB, który prowadził w tym przedmiocie postępowanie. Ponadto o prowadzeniu prac w dworze MKZ został poinformowany przez Y. Y. członka Małopolskiej Wojewódzkiej Rady Ochrony Zabytków (pismo z 4 listopada 2019 r.). Z powyższych względów należy w ocenie Ministra uznać, że nałożenie na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 450.000 zł jest adekwatne do popełnionego naruszenia.
Odnosząc się do zarzutów Spółki Minister wyjaśnił, że wszystkie roboty budowlane podejmowane przy obiektach zabytkowych, nawet jeśli są skutkiem siły wyższej czy koniecznością usunięcia skutków siły wyższej a nawet katastrofy budowlanej powinny być uzgodnione z organem ochrony zabytków. Rozstrzygnięcia wydawane przez organ nadzoru budowlanego także nie zwalniają z obowiązku uzyskania wymaganych przepisami prawa pozwoleń organu ochrony zabytków. Ponadto wbrew twierdzeniu Spółki znajdujące się w aktach sprawy protokoły kontroli zabytkowego dworu zawierają informacje o wykonanych bez pozwolenia pracach, co było powodem nałożenia kary pieniężnej. Przedstawiona przez Spółkę decyzja PINB nr [...] z 19 maja 2020 r. dotyczy postępowania legalizacyjnego i nakłada obowiązek doprowadzenia zabytkowego budynku dworu do stanu zgodnego z dokumentacją techniczną uzgodnioną z Miejskim Konserwatorem Zabytków pismem z 29 stycznia 2020 r. znak: [...]. Z treści księgi wieczystej wynika, że Spółka nabyła zabytkowy dwór na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu 29 września 2014 r. Podczas kontroli przeprowadzonej przez MWKZ w dniu 9 stycznia 2015 r. stwierdzono, że dwór był częściowo użytkowany. Wyremontowane były 3 lokale mieszkalne, w tym instalacje grzewcze. Dwa mieszkania na piętrze miały natomiast stan przeciętny. Wewnątrz znajdowały się posadzki i fragmentarycznie parkiet (np. na klatce schodowej w złym stanie z ubytkami i częściowo przegniły), nad podcieniami ceramiczna posadzka w stanie przeciętnym. Na ścianach widoczne były zawilgocenia zagrzybienia i zniszczenia powłok malarskich oraz spękania (dotyczyło to głównie powierzchni nieużytkowanych). Na drewnianych stropach widoczne były miejscowe ugięcia, w kilku miejscach odspojona była podsufitka, a deski w tych miejscach były dotknięte korozją biologiczną. Podczas kontroli stwierdzono, że stolarka okienna była częściowo wtórna, prawdopodobnie wymieniona w latach 60-tych, zaś częściowo oryginalna w bardzo złym stanie (na klatce schodowej). Dach posiadał pokrycie z blachy w stanie dość dobrym, nieszczelności naprawione zostały w 2011 r. Więźba dachowa znajdowała się w dość dobrym stanie nie stwarzającym zagrożenia. Wbrew twierdzeniu Spółki w 2015 r. stan zabytkowego [...], tj. już po nabyciu jego własności, nie był tak zły jak przedstawia się to w odwołaniu. Z protokołu kontroli z 9 stycznia 2015 r. wynika również, że budynek nie groził bezpośrednim zagrożeniem w postaci katastrofy budowlanej, w tym nie groziło zawaleniem pokrycie dachowe, które zostało naprawione i uszczelnione. Dokumentacja fotograficzna będąca załącznikiem do ww. protokołu kontroli z dnia 9 stycznia 2015 r. potwierdza, że w budynku częściowo zachowała się oryginalna stolarka okienna i drzwiowa.
W ocenie organu odwoławczego w omawianej sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary wymienione w art. 189f k.p.a. Powoływana przez Spółkę ustawa Prawo przedsiębiorców nie ma zastosowania w przypadku egzekwowania obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Skargą X sp. z o.o. w [...] zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7, art. 77 § 1, art. 78 ust. 1 oraz art. 80 k.p.a.; art. 7a k.p.a.; art. 77 § 1 oraz 80 art. w zw. art. 81a i art. 79a w zw. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.; art. 8 k.p.a.; art. 10 k.p.a.; art. 15 k.p.a.; art. 189d k.p.a.; art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.; art. 15 k.p.a.; art. 189f k.p.a.; art. 6 ustawy Prawo przedsiębiorców; art. 36 ust. 1 oraz art. 107d ust. 1 u.o.z. art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: P.b.) w związku z § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 22 czerwca 2017 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187); art. 2 ust.1 u.o.z. w zw. z art. 31 ust. 5 P.b.; art. 2 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 70 ust. P.b.; art. 10 ustawy Prawo przedsiębiorców.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest częściowo zasadna.
Sąd podniósł, że skarżąca uważa, że organy nie wskazały jakie konkretnie roboty i w jakim okresie wykonane uznawane są za naruszające art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., w którym jest mowa o prowadzeniu prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych. Odwołując się do art. 3 pkt 7 P.b. Spółka stwierdza, że za roboty budowlane nie można uznać zdjęcia skrzydeł okiennych, zdemontowania i zabezpieczenia balustrady, czy wykonania częściowej rozbiórki zerwanego dachu i przegniłej więźby. Nieprecyzyjność organów nie pozwala na prawidłową ocenę sprawy. Powyższego stanowiska Sąd nie podzielił. Wskazał, że przede wszystkim jest niekwestionowane, że w dacie 12 sierpnia 2019 r. przeprowadzona została przy udziale skarżącej oraz organów konserwatorskich, wizja m.in. [...]. Protokół z tej kontroli, co również nie jest i nie może być kwestionowane przez żadną ze stron sporu, wskazuje m.in. na to, że budynek pokryty był dachem drewnianym krytym głównie papą (w bardzo złym stanie technicznym) i że istnieją stropy drewniane (również w bardzo złym stanie technicznym). Już proste porównanie tych zapisów ze stanem budynku ustalonym przez organy konserwatorskie i PINB w listopadzie 2019 r. wskazuje, że w okresie pomiędzy sierpniem a listopadem wykonano m.in. demontaż pokrycia i więźby dachu, rozebrano stropy drewniane, wylano częściowo stropy żelbetowe, aby stężyć całą konstrukcję budynku, która na skutek rozbiórki stropów pozbawiona została połączeń poprzecznych (zostały jedynie mury obwodowe). Nadto dokonano demontażu klatek schodowych.
W ocenie Sądu w kontekście tego można oczywiście twierdzić, jak czyni to Spółka, że owe prace to nie roboty budowlane, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. jednakże będzie to w sposób oczywisty błędne stanowisko, zaprzeczające w istocie rzeczywistości. Już dokonanie przez skarżącą przy budynku czynności, których zakwestionować skutecznie nie może, należało uznać co najmniej jako roboty budowlane związane z remontem budynku, a w praktyce z jego częściową przebudową (demontaż więźby, wylanie nowych stropów żelbetowych w miejsce drewnianych). W ocenie Sądu skarżąca Spółka zobowiązana była uzyskać pozwolenie konserwatorskie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. jak również pozwolenie na budowę, albowiem prowadzone roboty budowlane wykonywane były przy zabytku wpisanym indywidualnie do rejestru zabytków. Tym samym jest zdaniem Sądu rzeczą oczywistą, pomimo pewnych braków w jasnym i jednoznacznym wyjaśnieniu przez organ kwestii zakresu wykonanych robót, że Spółka naruszyła art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., bowiem w dacie wykonywania robót budowlanych (a więc pomiędzy sierpniem a listopadem 2019 r.) z całą pewnością nie dysponowała zgodą konserwatorską. Co więcej, wydano względem Spółki decyzję odmawiającą zgody na wykonanie proponowanych prac przy zabytku, jak również wydano decyzję wstrzymującą prowadzone roboty budowlane i nakazującą zabezpieczenie zabytku. W ocenie Sądu jest więc niewątpliwe, że w sprawie doszło do naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. inna sprawa z jakich powodów i z jaką motywacją oraz jaki wpływ na taki przebieg zdarzeń miały organy konserwatorskie i czy zabytkowa substancja zabytku ucierpiała wskutek tych działań Spółki.
Uwzględniając powyższe uwagi zdaniem Sądu istniała co najmniej formalna podstawa do wszczęcia i prowadzenia przeciwko Spółce postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, zatem w tym zakresie działania organów nie mogą zostać uznane za błędne bądź bezpodstawne, jak stara się to przedstawiać Spółka. Skoro tak, to w przypadku tego rodzaju postępowań (kar za naruszenie przepisów o ochronie zabytków), na mocy odesłania z art. 107g u.o.z. stosuje się do nich przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc regulację określającą warunki i zasady wymierzania sankcji administracyjnej. Ustawodawca zatem wprost a nie odpowiednio o tym przesądza, czym z kolei wiąże organy.
Dalej Sąd podniósł, że z obu zaskarżonych decyzji zdaje się wynikać wniosek, że już sam fakt naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. generuje bezwzględny obowiązek ukarania Spółki. Zgodnie więc z art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Powyższy przepis ustanawia regułę obligatoryjnego odstąpienia od wymierzenia kary, jeżeli ziszczą się przesłanki w nim powołane. Ponadto, w art. 189f § 2 k.p.a. ustawodawca przewiduje fakultatywne odstąpienie od wymierzenia kary tj. wskazuje, że w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Organ w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia - art. 189f § 3 k.p.a.
Zdaniem Sądu istnieje pewne podobieństwo pomiędzy pojęciem znikomości wagi naruszenia prawa i znikomą społeczną szkodliwością czynu, znaną z prawa karnego. Wspólną cechą obu pojęć jest przede wszystkim małe negatywne oddziaływanie czynu przez prawo zakazanego na sferę publiczną i społeczną. Odnosząc się zatem do tego zagadnienia należy zdaniem Sądu wyraźnie wskazać, że nie każde, nawet oczywiste, naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. (brak zgody konserwatorskiej na prace przy zabytku) wyłącza zastosowanie instytucji odstąpienia od wymierzenia kary (obligatoryjnego bądź fakultatywnego) pomimo formalnego stwierdzenia naruszenia prawa poprzez brak uzyskania zgody konserwatora w formie decyzji. Istnieje i istnieć musi jako swoisty wentyl bezpieczeństwa przed nadmiernym formalizmem prawa, pewna grupa zachowań podmiotów zobowiązanych, które pomimo formalnego naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. nie wyłączają właśnie odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej z tego tytułu. Znikomości wagi naruszenia, o którym traktuje art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie można przy tym postrzegać jedynie z punktu widzenia samego faktu zaistnienia deliktu administracyjnego (braku pozwolenia konserwatora), ale skutków jakie owo naruszenie wywołało lub wywołuje w przestrzeni publicznej, społecznej czy prywatnej. Wskazuje na to wyraźnie dalszy człon art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. uzależniający odstąpienie od potwierdzenia faktu usunięcia naruszenia prawa (a więc jego skutków). Nie każde zatem naruszenie obowiązku z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. skutkuje automatycznym obowiązkiem wymierzenia przez organ kary administracyjnej. Nie ma tu w ocenie Sądu prostej zależności.
Sąd wskazał, że w omawianej kwestii na pierwszy plan wysuwa się zatem przyjęte przez organ niemalże aprioryczne założenie, że zawsze tam gdzie występuje naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., zawsze tam będzie i kara. W realiach niniejszej sprawy Sąd takie stanowisko zanegował, nie przesądzając jednak sposobu zakończenia niniejszego postępowania w przyszłości. Podniósł, że ponownie badając sprawę organ przede wszystkim przedstawi jasną i jednoznaczną ocenę, dlaczego w ustalonych okolicznościach sprawy, na które niewątpliwie składa się zdegradowany stan zabytku w momencie wizji z 12 sierpnia 2019 r., podjęte przez skarżącą próby uzyskania zgody konserwatorskiej (finalnie uzyskana), zdarzenia pogarszającego jeszcze bardziej stan zabytku (udokumentowana wichura i wypadek pracownika) oraz postawy skarżącej prezentowanej w sprawie, prymat musi wziąć potrzeba uwypuklenia i napiętnowania, poprzez ukaranie, samego faktu nie pozyskania przed wykonaniem robót budowlanych zgody konserwatora, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. w ocenie Sądu o ile nie można wykluczyć, że brak owej zgody w konkretnych okolicznościach sprawy może powodować, że czyn taki zasługuje na ukaranie, to jednak wymaga to szczegółowego wyjaśnienia z jakich przyczyn potrzeba takiego właśnie oddziaływania jest konieczna (dlaczego naruszenie obowiązku jest tak znaczne). Dlaczego interes publiczny musi zostać przedłożony ponad interes prywatny Spółki.
Sąd wyjaśnił również, że organy w ogóle nie odniosły się do możliwości fakultatywnego odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, do czego zobowiązują je przywołane przepisy prawa. Stanowi to uchybienie mające wpływ na wynik sprawy, bowiem rozważenia wymaga nie tylko obligatoryjne odstąpienie od wymierzenia kary, ale także odstąpienie fakultatywne.
Kontynuując niniejsze rozważania nie można zdaniem Sądu nie zauważyć, że w art. 189d k.p.a. ustawodawca przewidział przesłanki jakimi kierować powinien się organ prowadząc postępowanie i wymierzając karę. Przesłanki te należy odczytywać stosownie do chronionego obowiązku, sankcjonowanego prawnie karą za jego naruszenie. Nie można w ocenie Sądu na tle niniejszej sprawy, zwłaszcza z uwagi na znaczący rozmiar nałożonej kary, uznać że organ odwoławczy w sposób należyty uwzględnił istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności i by w sposób właściwy wziął je pod uwagę przy wymierzaniu kary (ustalaniu jej wysokości).
Sąd podkreślił, że sens ochrony przewidzianej w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. polega na tym, aby m.in. roboty budowlane wykonywane przy obiekcie wpisanym indywidualnie do rejestru zabytków, nie odbywały się bez zgody, a zatem i wiedzy organu konserwatorskiego, który uprawniony i zobowiązany jest do czuwania nad prawidłowym zachowaniem substancji zabytkowej. Owo ograniczenie obywatela (podmiotu publicznego), połączone z pewnymi koncesjami na jego rzecz (np. ulgi w podatkach), mają zapewnić możliwość pieczy państwa nad zabytkiem pozostającym w rękach prywatnych. W związku z powyższym, uwzględniając sens regulacji art. 36 ust. 1 u.o.z. jako takiej, należy wskazać, że w każdej sprawie o ukaranie za naruszenie obowiązku uzyskania uprzedniej zgody organu konserwatorskiego przed wykonaniem robót budowlanych przy zabytku, konieczne jest stosowanie art. 189d k.p.a., przewidującego przesłanki wymierzenia kary. Stosownie do jego treści wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę: 1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia; 2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara; 3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe; 4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; 5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; 6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła; 7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana.
W ocenie Sądu, organ nie rozpatrzył ustawowych dyrektyw wymiaru kary w sposób pełny, który uwzględniałby materiał zgromadzony w sprawie. W istocie w sposób wyrywkowy a przez to na niekorzyść Spółki przywołano okoliczności prowadzonych kontroli, które należało szczególnie dobrze przeanalizować i odczytać łącznie z wydawanymi w sprawie decyzjami. Chcąc przypisać Spółce umyślność (na to wskazują obie decyzje organów) należy krok po kroku przeanalizować zdarzenia mające miejsce na przestrzeni sierpnia-listopada 2019 r., szczegółowo wskazując jakie szkody w wyniku prac podjętych bez pozwolenia zaistniały. Dopiero wówczas można byłoby twierdzić czy ma to pozytywny czy negatywny wpływ na wymiar ewentualnej kary. Analizując szerzej tę kwestię należy w ocenie Sądu po pierwsze wskazać, że przewidziana w art. 189d pkt 1 k.p.a. dyrektywa wymiaru kary wymagała od organu przede wszystkim jasnej deklaracji, czy w tym konkretnie przypadku roboty budowlane podjęte przy zabytku przez skarżącą zmierzały do jego ratowania, czy też stanowiły swobodną inicjatywę inwestorską, nastawioną na osiągnięcie korzyści i godzenie się z ryzykiem zniszczenia substancji zabytkowej. W tym zakresie niezbędne było więc ocenienie podjętych działań z perspektywy niezbędności robót budowlanych, jak i precyzyjności zapisów decyzji, nakazującej Spółce zabezpieczenie zabytku. Przydatne w tym względzie mogło się więc okazać ustalenie, w jaki sposób Spółka, będąc zobowiązana przez MKZ do zabezpieczenia murów obiektu w sposób nietrwały do czasu dalszych decyzji i działań, miałaby to wykonać, skoro niemalże z każdego dowodu w sprawie wynika bardzo zły stan stropów i dachu (w praktyce uniemożliwiający bezpieczne wejście na strych). Trudno w tym względzie uznać za uzasadnione wskazania organu, że wypadek na budowie na który powołuje się skarżąca, jak również prowadzone roboty budowlane stwierdzone w dniu 8 listopada 2019 r. nie były na pewno związane z decyzją nakazującą zabezpieczenie budynku (z 18 października 2019 r. nr [...]). Owszem, już w dacie kontroli z 17 października 2019 r. stwierdzono rozbiórkę częściowo zerwanego dachu wraz z więźbą, rozbiórkę stropu traktu północnego, zdemontowanie ścian działowych wtórnych (wykonanych z płyt suprema), demontaż balustrady stalowej (zabezpieczonej jednak do dalszej konserwacji), czy wreszcie odgruzowanie sklepienia kleina nad piwnicą i usunięcie warstwy podłogowej i wykonanie wylewek, czy wreszcie zabezpieczenie stropu kleina poprzez jego podstemplowanie w piwnicy. Działania te, jakkolwiek podjęte z przekroczeniem zawiadomienia o potrzebie jedynie uprzątnięcia zabytku po lokatorach przed jego remontem, a zatem również wykonane bez decyzji konserwatorskiej, są jednak w ocenie Sądu działaniami co najmniej zmierzającymi do zabezpieczenia substancji zabytkowej. Należy przy ocenie tej dyrektywy wymiaru kary ocenić wydane następczo decyzje przez MKZ jak również uwzględnić fakt trwania procedury zmierzającej do uzyskania zgody oraz nadchodzącą zimę. Sąd nie podzielił twierdzeń organu, że wskazywane przez skarżącą zdarzenie z udziałem jej pracownika budowlanego jest niewiarygodne lub nieprawdziwe. Nie ma zdaniem Sądu powodów by kwestionować sam fakt zdarzenia. Trudno bowiem zakładać, że skarżąca mogłaby całe zdarzenie zaaranżować, próbując wykorzystać je dla w własnych potrzeb. Organ nie dostrzega również tego, że owo zdarzenie potwierdza coś, co w sposób oczywisty wynika już z innych zgromadzonych dowodów, tj. zły stan techniczny stropów w budynku i ich wpływ na możliwość wykonania decyzji MKZ.
Sąd uznał jednak, że nie można zgodzić się ze Spółką, która zarzucając naruszenie art. 189d pkt 2 i 3 k.p.a. twierdzi, że organ pominął okoliczność braku wcześniejszych naruszeń przez nią zakazów tego samego rodzaju tj. w istocie nakazu uzyskania decyzji konserwatorskiej przed przystąpieniem do robót budowlanych przy zabytku jak i jej uprzednią niekaralność karą administracyjną za tego rodzaju zachowanie. Wbrew twierdzeniom Spółki Sąd dostrzegł w stanowisku Ministra i MWKZ uwzględnienie powyższych okoliczności na korzyść strony, inna sprawa, że w ocenie organów nie przeważyło to za zmniejszeniem wymiaru kary, co należy uznać za stanowisko co najmniej niedostatecznie uzasadnione.
Sąd nie podzielił również w całości wskazań co do braku przyczynienia się strony do obecnego złego stanu zabytku (art. 189d pkt 4 k.p.a.), co ma - jak można przypuszczać - wpływać na jej sytuację motywacyjną i pilną potrzebę podjęcia robót budowlanych przy zabytku bez stosownej zgody WKZ. Narracja strony w sposób częściowo nieuprawniony wskazuje, że dopiero po wyprowadzce ostatnich mieszkańców możliwe było podjęcie jakichkolwiek działań naprawczych względem zabytku. Jakkolwiek niekwestionowane jest, że zajmowanie poszczególnych mieszkań przez lokatorów kwaterunkowych mogło być sporym utrudnieniem w prowadzeniu robót budowlanych to jednak Sąd wskazuje, że ów zabytek znajduje się w gestii skarżącej od dnia 29 września 2014 r. - akt notarialny Rep. [...] sporządzony przez notariusza G. I. z kancelarii w [...] (vide księga wieczysta, dział II). Już sam ten czas Sąd uznał za wystarczający na co najmniej zainicjowanie postępowania mającego na celu zabezpieczenie substancji zabytkowej przed jej dalszym niszczeniem. Ponadto, co zdaniem Sądu istotne, z oglądu zupełnej treści księgi wieczystej dworu ([...] wynika, że pozostaje on w szeroko rozumianej gestii Spółki i osób z nią związanych tj. A.G.i W. L.t, a więc osób, które zgodnie m.in. z wydrukiem pełnym z KRS pozostawały z obecną Spółką w relacjach właścicielskich i zarządczych. Trudno jest więc twierdzić, że Spółka nie wiedziała jaki obiekt nabywa i w jakim jest on stanie i że całą sytuacją została zaskoczona.
Sąd stwierdził, że również kwestie określone w art. 189d pkt 5 k.p.a. a więc dobrowolne starania Spółki w przedmiocie usunięcia naruszenia zostały przez organ dostrzeżone (w decyzjach wskazano na uzyskanie pozwoleń), jednakże należy wskazać, że nastąpiło to w sposób niewystarczający, bowiem niepowiązany z okolicznościami konieczności wykonania robót budowlanych przy zabytku, które zostały zrealizowane bez pozwolenia. W całości na uwzględnienie zasługuje natomiast w ocenie Sądu podnoszona przez Spółkę kwestia braku osiągnięcia korzyści majątkowej z uwagi na wykonane roboty budowlane (art. 189d pkt 6 k.p.a.). Przede wszystkim tłumaczenie organu jest chybione, bowiem Spółka wystąpiła już w dniu 13 sierpnia 2019r. z wnioskiem o wydanie zgody konserwatorskiej, załączając opracowanie, które niewątpliwie zostało przygotowane odpłatnie. Podobnie w toku postępowania przedkładano zarówno opracowania projektowe i opinie (z założenia odpłatne) jak i podejmowano roboty budowlane, które z natury rzeczy są odpłatne. Wszystko to wskazuje zatem, że Spółka nie tyle nie odniosła jakiejkolwiek korzyści, co dokonała nakładów na swoją własność w celu zabezpieczenia jej przed dalszym niszczeniem. W tym względzie Sąd odrzucił twierdzenia organu jako gołosłowne i niczym nieuzasadnione. Wskazał przy tym, że wszystkie powyższe okoliczności organ weźmie zatem pod uwagę w ponownym postępowaniu.
W okolicznościach przedstawionych powyżej Sąd doszedł do przekonania, że po pierwsze nie rozważono dostatecznie podstaw do odstąpienia od ukarania skarżącej, po drugie wymierzono jej karę w sposób ewidentnie nieproporcjonalny do stwierdzonego przewinienia. W ocenie Sądu w rozumowaniu organów daje się zauważyć przyjęcie błędnego założenia, że każde odstąpienie od obowiązku uzyskania zgody konserwatorskiej jest równoznaczne z koniecznością wymierzenia kary administracyjnej. Sąd to stanowisko odrzucił z powodów wskazanych powyżej. Nadto wymiar kary w jej niewątpliwie górnych granicach nie został jego zdaniem przekonująco uzasadniony.
Za zasadne Sąd uznał zatem zarzuty skargi wskazujące na uchybienia procesowe, poprzez dosyć pobieżne przeanalizowanie sprawy przez organ, wyrywkowe przywołanie wykonanych robót i nie uwzględnienie celu ich wykonania, co powinno rzutować co najmniej na wymiar kary. Wskazał, że w ponownym postępowaniu organ winien szczegółowo przeanalizować zwłaszcza wydane następczo zgody i płynące z nich wnioski co do oceny wykonanych robót i ich wpływu na substancję zabytkową oraz konieczność ich wykonania. Naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. należy bowiem wiązać ze skutkiem owego naruszenia a nie wyłącznie z samym faktem jego dokonania.
Sąd zwrócił także uwagę organowi na potrzebę realizacji obowiązków określonych w art. 10 k.p.a. (zasada informowania). Strona ma bowiem prawo przed zakończeniem postępowania wypowiedzieć się co do istoty sprawy i zgromadzonych w niej dowodów. Jakkolwiek więc zaistniało w tym względzie uchybienie, to jednakże nie miało ono znaczącego wpływu na wynik sprawy, który samoistnie nakazywałby uchylenie decyzji. Sąd wskazał, że skarżąca aktywnie brała udział w postępowaniu, kierując szereg pism procesowych. Wiedziała również o istnieniu protokołu z 9 stycznia 2015 r. już na etapie postępowania przed MWKZ, co wprost wynika z decyzji organu I instancji, który się na ten właśnie dokument powołuje.
Za niezasadny Sąd uznał zarzut strony dotyczący naruszenia art. 31 ust. 5 P.b. (obecnie uchylony z dniem 4 lutego 2021 r.). Zgodnie z jego brzmieniem roboty zabezpieczające i rozbiórkowe można rozpocząć przed uzyskaniem pozwolenia na rozbiórkę lub przed ich zgłoszeniem, jeżeli mają one na celu usunięcie bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Rozpoczęcie takich robót nie zwalnia od obowiązku bezzwłocznego uzyskania pozwolenia na rozbiórkę lub zgłoszenia o zamierzonej rozbiórce obiektu budowlanego. Sąd wskazał, że, po pierwsze, że przepis ten odnosi się do procedury rozbiórki obiektu budowlanego, z którą w żadnym razie nie mamy tu do czynienia. Po drugie, reguluje postępowanie w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę, a nie zgody konserwatorskiej. Po trzecie, z uwagi na przedmiot postępowania tj. indywidualnie chroniony zabytek, rozbiórka takiego obiektu, jako kończąca byt faktyczny zabytku, wymagałaby bezwzględnej zgody konserwatora i to przed jej wykonaniem z uwagi na nieodwracalność skutków.
Sąd nie dostrzegł również naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a. Wskazał, że o ile decyzja Ministra bazuje na pewnej dozie niedookreślenia, zwłaszcza w zakresie uchybień zarzucanych stronie jak i nie rozważa istotnych przy orzekaniu o karze okoliczności wyżej wskazanych przez Sąd, o tyle nie można na tym tle mówić o nierozpoznaniu istotny sprawy przez dwie instancje.
Zdaniem Sądu organ nie naruszył także art. 6, art. 10 i art. 11 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (aktualny t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 162). Stwierdził, że rację ma Minister mówiąc, że przepisy te nie mają w sprawie zastosowania, bowiem odnoszą się do spraw przedsiębiorców a nie do sprawy z zakresu ochrony zabytków. Nie doszło również w ocenie Sądu do naruszenia art. 2 ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 70 ust. 1 P.b. Skarżąca próbuje poprzez interpretację art. 70 ust. 1 P.b. wskazać, że jest w istocie zwolniona z obowiązków uzyskania zgody konserwatorskiej, bowiem otrzymała w następstwie kontroli organów konserwatorskich i nadzoru budowlanego zalecenia, które niezwłocznie powinna była wykonać. Niewątpliwie słuszny i potrzebny przepis art. 70 ust. 1 P.b. ustanawia regułę ogólną, jednakże w przypadku zabytków nie wyłącza konieczności uzyskania uprzedniej zgody, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. Konieczność zastosowania się do tego przepisu może być jednak widziana jako swoista przesłanka wpływająca co najmniej na wysokość kary, w przypadku uchybienia obowiązkowi uzyskania uprzedniej zgody konserwatorskiej.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 189d pkt 1 i 6 oraz 189f § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Wskazał przy tym, że decyzja Ministra narusza również art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 107d ust. 1 u.o.z.
Skargą kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, która doprowadziła Wojewódzki Sąd Administracyjny do mylnego wniosku, że organ nie dokonał analizy całego materiału dowodowego. Doprowadziło to Wojewódzki Sąd Administracyjny to błędnego wniosku, że zaskarżoną decyzję należało uchylić, ponieważ w ocenie Sądu decyzja została podjęta z naruszeniem prawa;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77, 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny działań organów, poprzez uznanie, że organ odwoławczy nie uwzględnił istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności wymienionych w art. 189d k.p.a. oraz że nie wziął ich pod uwagę przy wymierzaniu kary oraz ustalaniu jej wysokości, co doprowadziło do wadliwego uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, kiedy to organ rozważył wszystkie okoliczności wymienione w tym przepisie;
3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77, 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wypadku na budowie, poprzez uznanie, że takie zdarzenie miało miejsce oraz, że było to związane z decyzją nakazującą zabezpieczenie budynku, co doprowadziło do wadliwego uchylenia zaskarżonej decyzji;
4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77, 80 k.p.a. w związku z 107 u.o.z. poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wymiaru kary nałożonej przez organ i uznaniu jej za nieproporcjonalną co do przewinienia, co doprowadziło do wadliwego uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy kara ta jest całkowicie adekwatna;
5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77, 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny działań organu, co doprowadziło do wadliwego uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ dokładnie i w sposób kompleksowy przeanalizował sprawę.
II. przepisów prawa materialnego, tj.
1. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię i stwierdzenie, że nie każde naruszenie obowiązku z art. 36 ust. 1 pkt.1 u.o.z. skutkuje automatycznym obowiązkiem wymierzenia przez organ kary administracyjnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że odstąpienie od wymierzenia kary może nastąpić tylko w przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych w ustawie;
2. art. 189d pkt 6 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że skarżący nie osiągnął korzyści majątkowej;
3. art. 107d u.o.z. poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że nie każde naruszenie art. 36 ust. 1 u.o.z. jest podstawą do nałożenia kary administracyjnej, podczas gdy przepis ten kreuje obligatoryjność kary pieniężnej;
4. art. 107d u.o.z. poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na uznaniu, że naruszenie przepisu art. 36. ust.1 u.o.z. musi wiązać się z wywołaniem negatywnych skutków spowodowanych brakiem pozwolenia, podczas gdy przepis ten nie kreuje takich przesłanek.
Naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania i prawa materialnego doprowadziły do mylnego stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i doprowadziły do jej bezpodstawnego uchylenia zaskarżonym wyrokiem.
Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz wobec okoliczności, że istota sprawy została w stopniu wystarczającym wyjaśniona, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym również kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym.
W piśmie procesowym z 4 kwietnia 2022 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków-Prądnik Biały w Krakowie zgłosił udział w sprawie na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie poparł skargę kasacyjną Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego a także wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci opinii biegłego sądowego w zakresie konstrukcji budowlanych, w tym obiektów zabytkowych R. M. z dnia 20 listopada 2020 r. na okoliczność uszkodzenia zabytku – [...] w [...]. Przedmiotowe postanowienie o umorzeniu śledztwa z dnia 30 czerwca 2021 r. dołączone zostało do wcześniejszego pisma procesowego skarżącej Spółki z dnia 12 lipca 2021 r.
W piśmie procesowym z dnia 26 kwietnia 2022 r. skarżąca Spółka podniosła, że prokurator tej samej prokuratury, co zgłaszający udział w sprawie, w dniu 30 czerwca 2021 r. umorzył śledztwo prowadzone p-ko T.L. w sprawie [...]. uzasadniając działania przedstawicieli X Sp. z o.o. stanem wyższej konieczności oraz znikomą społeczną szkodliwością - wobec następczego potwierdzenia legalności wykonanych prac przez MKZ jak i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Do pisma tego dołączone zostały wymagane w sprawie pozwolenia konserwatorskie.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym strony podtrzymały stanowiska zawarte w skardze kasacyjnej jak i udzielonej odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała jednak na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej zauważyć należy, iż nie jest usprawiedliwiony zarzut wniesionego środka odwoławczego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a., art 189d pkt 6 k.p.a. czy art. 107d u.o.z. jak również zarzuty naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7,77 , 80 k.p.a. w zw. z art. 107 u.o.z. zamieszczone w petitum skargi kasacyjnej.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest wymierzenie skarżącej administracyjnej kary pieniężnej z tytułu prowadzenia robót budowlanych przy zabytku bez wymaganej zgody organu konserwatorskiego. Prowadzenie prac w obrębie zabytku bez wymaganego pozwolenia lub niezgodnie z jego warunkami wiąże się z ryzykiem nałożenia na inwestora kary w wysokości od 500 zł do 500.000 zł. W niniejszej sprawie wysokość wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej ustalono na 450.000 zł w związku z zaistnieniem przesłanek z art. 36 ust.1 pkt 1 u.o.z.
Przede wszystkim w przedmiotowej sprawie jest niesporne, a co przyznał Sąd pierwszej instancji, że wizja m.in. [...] przy ul. [...] w [...] w dniu 12 sierpnia 2019 r. ujawniła, iż budynek pokryty był dachem drewnianym krytym głównie papą (w bardzo złym stanie technicznym) i że istnieją stropy drewniane (również w bardzo złym stanie technicznym). Z kolei stan ww. budynku ustalony przez organy konserwatorskie i PINB w listopadzie 2019 r. wskazuje, że w okresie pomiędzy sierpniem a listopadem wykonano m.in. demontaż pokrycia i więźby dachu, rozebrano stropy drewniane, wylano częściowo stropy żelbetowe aby stężyć całą konstrukcję budynku, która na skutek rozbiórki stropów pozbawiona została połączeń poprzecznych (zostały jedynie mury obwodowe), jak też dokonano demontażu klatek schodowych. Czynności dokonanie przez skarżącą Spółkę przy budynku uznano co najmniej jako roboty budowlane związane z remontem budynku, a w praktyce z jego częściową przebudową (demontaż więźby, wylanie nowych stropów żelbetowych w miejsce drewnianych). Z tego tytułu skarżąca Spółka zobowiązana była uzyskać pozwolenie konserwatorskie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. jak również pozwolenie na budowę, albowiem prowadzone roboty budowlane wykonywane były przy zabytku wpisanym indywidualnie do rejestru zabytków. Zatem nie budzi jakichkolwiek wątpliwości stanowisko, iż zakres wykonanych robót, spowodował że Spółka naruszyła art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., bowiem w dacie wykonywania robót budowlanych (a więc pomiędzy sierpniem a listopadem 2019 r.) z całą pewnością nie dysponowała zgodą konserwatorską, jak również w tym okresie wydano względem Spółki decyzję odmawiającą zgody na wykonanie proponowanych prac przy zabytku, jak również wydano decyzję wstrzymującą prowadzone roboty budowlane i nakazującą zabezpieczenie zabytku. Zatem w sprawie doszło w sposób oczywisty do naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. co uzasadniało, jak trafnie przyznał Sąd pierwszej instancji, co najmniej formalną podstawę do wszczęcia i prowadzenia przeciwko Spółce postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Zgodnie z art. 107d ust. 1 u.o.z. kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500.000 zł.
Z treści powyższego przepisu wynika niewątpliwa zasada, że penalizowane jest jego uregulowaniami już samo zachowanie podmiotu polegające na wykonywaniu np. robót budowlanych przy zabytku bez uzyskania formalnej zgody konserwatorskiej, o której mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. Zatem każde tego rodzaju działanie bez zgody organu konserwatorskiego oznacza co do zasady wypełnienie hipotezy wskazanego przepisu prawa, a w konsekwencji potrzebę co najmniej rozważenia reakcji państwa w postaci ukarania sprawcy karą administracyjną. Nie jest to jednak jednoznaczne z potrzebą bezwarunkowego wymierzenia takiej kary albowiem istnieje pewna grupa zachowań, które pozwolą na odstąpienie od nałożenia kary z tego tytułu.
W niniejszej sprawie, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, Sąd pierwszej instancji trafnie zaznaczył w motywach zaskarżonego wyroku, że nie każde nawet oczywiste, naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. a więc brak zgody konserwatorskiej na prace przy zabytku wyłącza zastosowanie instytucji odstąpienia od wymierzenia kary (obligatoryjnego bądź fakultatywnego) pomimo formalnego stwierdzenia naruszenia prawa w tym zakresie.
Przede wszystkim do administracyjnych kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IVa k.p.a., który zawiera nie tylko art. 189d k.p.a. ale również przepis art. 189f k.p.a. NSA wyjaśnia w tym miejscu, że zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub
2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.
Ponadto, w art. 189f § 2 k.p.a. ustawodawca przewiduje fakultatywne odstąpienie od wymierzenia kary tj. wskazuje, że w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. Organ w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody potwierdzające wykonanie postanowienia - art. 189f § 3 k.p.a.
Odstąpienie od wymierzenia kary w okolicznościach niniejszej sprawy mogłoby mieć teoretycznie miejsce na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. Przepis art. 189f § 2 k.p.a. wymaga bowiem wprost ustalenia przez organ nakładający karę, że odstąpienie od jej nałożenia pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona. Dopiero stwierdzenie tej okoliczności umożliwia organowi skierowanie do strony postępowania postanowienia, w którym wyznaczy stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa. Słusznie zaznaczył Sąd pierwszej instancji w realiach tej sprawy, że znikomości wagi naruszenia, o którym z kolei traktuje art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., nie można przy tym postrzegać jedynie z punktu widzenia samego faktu zaistnienia deliktu administracyjnego (braku pozwolenia konserwatora), ale skutków jakie owo naruszenie wywołało lub wywołuje w przestrzeni publicznej, społecznej czy prywatnej. Wskazuje na to wyraźnie dalszy człon art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. uzależniający odstąpienie od potwierdzenia faktu usunięcia naruszenia prawa (a więc jego skutków). Stąd też teza zawarta w zaskarżonym wyroku, iż nie każde zatem naruszenie obowiązku z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. skutkuje automatycznym obowiązkiem wymierzenia przez organ kary administracyjnej, jest prawidłowa i zasługuje na aprobatę Sądu odwoławczego, zaś zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie dotyczące błędnej wykładni art. 189f ust.1 pkt 1 k.p.a. czy art. 107d u.o.z. (oznaczone w petitum kasacji jako nr 1, 2 i 4 w zakresie naruszenia prawa materialnego) pozostają usprawiedliwione.
W realiach tej sprawy Sąd pierwszej instancji zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylając zaskarżoną decyzję. Co do zasady trafnie uznał, że nieprawidłowe jest stanowisko organu administracji, iż tam gdzie występuje naruszenie art. 36 ust.1 pkt 1 u.o.z. zawsze będzie kara. Stąd nie przesądzając o sposobie zakończenia tego postępowania, Sąd ten prawidłowo zaznaczył, że przede wszystkim nie rozważono dostatecznie podstaw do fakultatywnego odstąpienia od ukarania Skarżącej, w sytuacji gdy zachodziła potrzeba rozważania tej kwestii. W tym zakresie organy obu instancji, co potwierdzają akta sprawy, nie czyniły jakichkolwiek ustaleń. Następnie uznano również, iż wymierzono przedmiotową karę pieniężną w sposób ewidentnie nieproporcjonalny do stwierdzonego przewinienia, podkreślając, że wymiar kary w jej niewątpliwie górnych granicach nie został przekonująco uzasadniony. Podkreślono, że dość pobieżnie przeanalizowano sprawę, wyrywkowo przywołano wykonane roboty i nie uwzględniono celu ich wykonania, co powinno rzutować co najmniej na wymiar kary. Zaznaczono nadto, iż chcąc przypisać Spółce umyślność należy krok po kroku przeanalizować zdarzenia mające miejsce na przestrzeni sierpnia-listopada 2019 r., szczegółowo wskazując jakie szkody w wyniku prac podjętych bez pozwolenia zaistniały. Dopiero wówczas można byłoby twierdzić czy ma to pozytywny czy negatywny wpływ na wymiar ewentualnej kary. Należało wskazać czy w tym konkretnie przypadku roboty budowlane podjęte przy zabytku przez Skarżącą zmierzały do jego ratowania, czy też stanowiły swobodną inicjatywę inwestorską, nastawioną na osiągnięcie korzyści i godzenie się z ryzykiem zniszczenia substancji zabytkowej. W tym zakresie niezbędne było, zdaniem Sądu, dokonanie przez organ oceny podjętych działań z perspektywy niezbędności robót budowlanych, jak i precyzyjności zapisów decyzji nakazującej Spółce zabezpieczenie zabytku. Nie uznano za uzasadnione wskazania organu, że wypadek na budowie na który powołuje się Skarżąca, jak również prowadzone roboty budowlane stwierdzone w dniu 8 listopada 2019 r. nie były na pewno związane z decyzją nakazującą zabezpieczenie budynku (z 18 października 2019 r. nr [...]). Z kolei już w dacie kontroli z 17 października 2019 r. stwierdzono rozbiórkę częściowo zerwanego dachu wraz z więźbą, rozbiórkę stropu traktu północnego, zdemontowanie ścian działowych wtórnych (wykonanych z płyt suprema), demontaż balustrady stalowej (zabezpieczonej jednak do dalszej konserwacji), czy wreszcie odgruzowanie sklepienia kleina nad piwnicą i usunięcie warstwy podłogowej i wykonanie wylewek, czy wreszcie zabezpieczenie stropu kleina poprzez jego podstemplowanie w piwnicy, to jednak te działania (jakkolwiek podjęte z przekroczeniem zawiadomienia o potrzebie jedynie uprzątnięcia zabytku po lokatorach przed jego remontem), wykonane bez decyzji konserwatorskiej, są w ocenie sądu działaniami co najmniej zmierzającymi do zabezpieczenia substancji zabytkowej. Należy przy ocenie tej dyrektywy wymiaru kary ocenić wydane następczo decyzje przez MKZ jak również uwzględnić fakt trwania procedury zmierzającej do uzyskania zgody oraz nadchodzącą zimę. Sąd nie podzielił twierdzeń organu, że wskazywane przez Skarżącą zdarzenie z udziałem jej pracownika budowlanego jest niewiarygodne lub nieprawdziwe, skoro trudno zakładać, że Skarżąca mogłaby całe zdarzenie zaaranżować, próbując wykorzystać je dla w własnych potrzeb. Dodano, iż organ nie dostrzegł również tego, że owo zdarzenie potwierdza coś, co w sposób oczywisty wynika już z innych zgromadzonych dowodów, tj. zły stan techniczny stropów w budynku i ich wpływ na możliwość wykonania decyzji MKZ. Nie podzielono również stanowiska organu o osiągnięciu korzyści majątkowej przez Spółkę z uwagi na wykonane roboty budowlane rozpatrując ten zarzut w ramach przypisanej Spółce w trybie art. 189d pkt 6 k.p.a. jednej z dyrektyw wpływających na wymiar administracyjnej kary pieniężnej. Należy także dodać, iż Sąd pierwszej instancji dokonał wnikliwej oceny zaistnienia przesłanek z art. 189d k.p.a. odnosząc je do okoliczności tej sprawy, uznając, że w sposób niedostateczny uwzględniono przy wymiarze kary przesłanki wynikające z pkt 2, 3, 4 a błędnie odniesiono się do zaistnienia przesłanki (poprzez ich niedostrzeżenie) z pkt 5 i 6 ww. przepisu procedury administracyjnej.
Skarga kasacyjna w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. kwestionuje ww. stanowisko Sądu pierwszej instancji zarzucając dokonanie błędnej oceny w tym zakresie i wyprowadzenie mylnych wniosków, że organy nie dokonały analizy całego materiału dowodowego, że organ odwoławczy nie uwzględnił istotnych dla rozstrzygnięcia wymienionych okoliczności w art. 189d k.p.a. i nie wziął ich przy wymierzeniu kary oraz ustaleniu jej wysokości, wadliwie uznał, że wypadek na budowie miał miejsce i że zdarzenie to było związane z decyzją nakazującą zabezpieczenie budynku oraz, że wymiar kary jest nieproporcjonalny, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego, zdaniem organu, uchylenia zaskarżonej decyzji.
Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zdaniem Sądu odwoławczego, Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy ocenił go, wyprowadzając na jego podstawie właściwe wnioski o zaistniałym w sprawie naruszeniu prawa materialnego, co już wyżej wykazano, jak i przepisów postępowania. Należy w pełni podzielić stanowisko zawarte w kwestionowanym wyroku, iż w realiach tej sprawy przede wszystkim nie rozważono dostatecznie podstaw do odstąpienia od ukarania Skarżącej, co już samo w sobie jest okolicznością pozwalającą na uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też ustalono i wymierzono tę karę w sposób ewidentnie nieproporcjonalny do stwierdzonego przewinienia, nie przedstawiając przekonywującego uzasadnienia w tym zakresie bez uwzględnienia konsekwencji działań spółki w okresie od sierpnia do listopada 2019 r. jak i działań następczych ujawnionych w tej sprawie, co niewątpliwie wpływa na wymiar przedmiotowej kary.
Podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania zmierzające do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie dokonanej oceny materiału dowodowego nie mogły odnieść zamierzonego skutku, albowiem pozostają całkowicie nieusprawiedliwione.
Przywołane w kasacji zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 107 u.o.z. (oznaczone w pkt od 1-5 w petitum skargi kasacyjnej) stanowią, w ocenie Sądu odwoławczego, wyłącznie nieuprawnioną polemikę z prawidłowymi ustalenia Sądu pierwszej instancji wyprowadzonymi na podstawie i w oparciu o akta niniejszej sprawy (zgodnie z art. 133 § 1p.p.s.a.) i wbrew poglądowi skarżącego kasacyjnie organu należy zgodzić się z WSA w Warszawie, iż organ nie dokonał prawidłowej analizy całego materiału, co przecież zostało w sposób racjonalny wykazane w motywach zaskarżonego wyroku. Stanowisko Sądu pierwszej instancji przedstawione w bardzo obszernym i szczegółowym co do poszczególnych faktów uzasadnieniu jest w pełni aprobowane przez Sąd odwoławczy.
Przypomnieć w tym miejscu należy, iż nałożenie kary administracyjnej, o której mowa w art. 107d u.o.z., wymaga ustalenia zaistnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie, a następnie dokonanie oceny stanu faktycznego w świetle przepisów art. 189d-189f k.p.a.
Przede wszystkim organy administracji w tej sprawie w ogóle nie rozważyły dostatecznie podstaw zmierzających do fakultatywnego odstąpienia od ukarania Skarżącej, do czego zobowiązują je w szczególności art. 189f § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. Stanowi to uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem rozważenia wymaga nie tylko zastosowanie art. 189d k.p.a., ale także konieczne jest rozważanie celowości odstąpienia od wymierzenia przedmiotowej kary. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego. Ocena, czy waga naruszenia prawa jest znikoma, powinna być dokonywana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a. czego w tej sprawie nie dokonano. Przepis art. 189f § 2 k.p.a. wymaga natomiast wprost ustalenia przez organ nakładający karę, że odstąpienie od jej nałożenia pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona. Z analizy zaskarżonej decyzji wynika jedynie, iż w jej uzasadnieniu na stronie 8 zamieszczono jedno bardzo ogólnikowe zdanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 189f k.p.a., co w ocenie NSA, nie stanowi realizacji wyjaśnienia przesłanek z art. 7,77 i 107 § 3 k.p.a. w tym zakresie.
Odmienność funkcji, celów oraz wartości prawa karnego i administracyjnego przemawia za tym, że pojęciom ze sfery prawa administracyjnego należy nadawać znaczenie adekwatne dla realizacji tych funkcji i celów. Zasadne jest poszukiwanie kryteriów wagi naruszenia (znikomości naruszenia) w skutkach w obrębie dóbr chronionych normą sankcjonowaną. Stąd też należało w pierwszej kolejności rozważyć właśnie zasadność i celowość zastosowania art. 189 f § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. Instytucja odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z art. 189f k.p.a., w odróżnieniu od dyrektyw wymiaru kary z art. 189d k.p.a., znajduje zastosowanie nie tylko do administracyjnych kar pieniężnych względnie oznaczonych, lecz także do kar pieniężnych bezwzględnie oznaczonych (zob. A. Cebera, J. G. Firlus (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, art. 189f, teza 2)-patrz wyrok NSA z 17 marca 2022 r. I OSK 1110/21. Przede wszystkim do zastosowania przez organ administracji publicznej art. 189f niezbędne jest wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i ustalenie w jego toku, iż w warunkach rozpatrywanej sprawy doszło do aktualizacji odpowiedzialności deliktowej, a następnie ustalenie, że doszło do zagrożonego administracyjną karą pieniężną naruszenia prawa. Tym samym stwierdzenie naruszenia prawa musi być bezsporne i to dopiero stanowi punkt wyjścia do oceny, czy istnieje w ogóle podstawa (potrzeba) do odstępowania od nałożenia kary.
W okolicznościach tej sprawy słusznie więc przyjęto w pierwszej kolejności, że nie rozważono dostatecznie podstaw do odstąpienia od ukarania Skarżącej, nie przesądzając o ostatecznym rozstrzygnięciu jakie zapadnie w przyszłości. Już to świadczy o podjęciu zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i prawidłowym uchyleniu zaskarżonej decyzji. Zarzut wadliwego uchylenia zaskarżonej decyzji (wskazany jako nr 5 w odniesieniu do naruszenia przepisów postępowania) pozostaje zatem co do zasady chybiony.
Poza tym należy wskazać, iż Sąd pierwszej instancji uchylił jedynie zaskarżoną decyzję uznając, iż na etapie postępowania odwoławczego w ramach ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie dopuszczalne będzie skorygowanie ujawnionych wad postępowania. Zaskarżony wyrok pozostawił więc w obrocie prawnym decyzję organu pierwszej instancji, co oznacza, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 135 p.p.s.a. pozostaje całkowicie chybiony, nie wynikający z realiów tej sprawy.
Przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten umożliwia sądowi administracyjnemu wyjście poza granice skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w przepisie art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. W sytuacji zatem, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stosunku do decyzji organu I instancji, to narusza przepis art. 135 p.p.s.a. gdy nie uchyla tej decyzji jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie uchylił decyzji MWKZ z 14 grudnia 2019 r. a więc nie stosował ww. normy, zatem generalnie nie mógł naruszyć przepisu art. 135 p.p.s.a. w sposób opisany w kasacji.
Nadto należy dodatkowo zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że wymierzając przedmiotową karę Spółce uczyniono to w sposób nieproporcjonalny do stwierdzonego przewinienia. Wymierzono ją niemalże w maksymalnej wysokości, jak słusznie podkreślił Sąd bez wnikliwego przeanalizowania zdarzeń mających miejsce na przestrzeni sierpień –listopad 2019 r. w sposób opisany w zaskarżonym wyroku a więc jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji czyniąc to w sposób wyrywkowy.
Nie jest sporne, że przewidziana w art. 189d pkt 1 k.p.a. dyrektywa wymiaru kary wymagała od organu przede wszystkim jasnej deklaracji, czy w tym konkretnie przypadku roboty budowlane podjęte przy zabytku przez Skarżącą zmierzały do jego ratowania, czy też stanowiły swobodną inicjatywę inwestorską nastawioną na osiągnięcie korzyści i godzenie się z ryzykiem zniszczenia substancji zabytkowej. Celowe jest również przy ocenie wysokości kary uwzględnienie wydanych następczo decyzji przez MKZ uwzględniając fakt trwania procedury zmierzającej do uzyskania tych zgód. Kara pieniężna powinna być karą sprawiedliwą, adekwatną do wagi naruszenia i odpowiadającą celom, dla których jest stosowana. Tym samym organ każdorazowo nakładając karę porządkową powinien wskazać jakie okoliczności wziął pod uwagę wymierzając karę, zwłaszcza kiedy nałożona została kara w prawie maksymalnej wysokości jak w tej sprawie. Gdy tymczasem przedstawione do tego uzasadnienie, jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, nie jest przekonujące. Ponownie rozpoznając odwołanie Spółki takiej oceny zobowiązany będzie dokonać organ odwoławczy.
Zdaniem NSA nie jest zasadne kwestionowanie w kasacji stanowiska Sądu pierwszej instancji co do niezaaprobowania stanowiska organu w zakresie wskazanego przez Spółkę zdarzenia z udziałem jej pracownika budowlanego w trakcie robót zabezpieczających prowadzonych na podstawie właściwej decyzji konserwatora z 18 października 2019 r., w której w szczególności nakazano dokonanie tymczasowych zabezpieczeń. Trudno kwestionować ten fakt, co wynika z lektury akt sprawy, zaś nie można zakładać, że skarżąca mogła to zdarzenie zaaranżować na potrzeby tej sprawy.
Raz jeszcze należy podkreślić, iż Sąd odwoławczy w pełni aprobuje wskazane w sposób pełny i racjonalny a wynikający z materiału dowodowego przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie potrzeby ponownego przeanalizowania okoliczności związanych z prowadzonymi pracami w okresie od sierpnia do listopada 2019 r. wskazanych w zaskarżonym wyroku, co powinno wpłynąć na wymiar administracyjnej kary pieniężnej w niniejszym postępowaniu. Przesłanki uchylenia decyzji w tym zakresie, precyzyjnie wyliczone w zaskarżonym wyroku, aprobowane przez NSA, przyjmowane są zatem jako własne.
Nie jest w tych okolicznościach rozpoznawanej sprawy usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego a to obrazy art. 189d pkt 6 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że skarżący nie osiągnął korzyści majątkowej. W motywach skargi kasacyjnej trudno poszukiwać usprawiedliwionych argumentów na zwalczenie stanowiska Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, negujące po prostu ten pogląd, gdy tymczasem słusznie Sąd podkreślił, że Spółka nie tyle nie odniosła jakiejkolwiek korzyści, co dokonała nakładów na swoją własność w celu zabezpieczenia jej przed dalszym niszczeniem. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie Spółka ponosiła koszty wszystkich projektów jak i innych opracowań z zakresu konserwatorskiego, a to nie może być tak po prostu kwestionowane. Ocena Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie jest dowolna.
Przedstawione wyżej rozważania wskazują, iż zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku i orzeczenia zgodnie z wnioskami wniesionego środka odwoławczego.
Jednocześnie na koniec należy zaznaczyć, iż zawnioskowany przez prokuratora dowód z dokumentu w postaci opinii biegłego sądowego z 20 listopada 2020 r, o dopuszczenie którego zawnioskowano w piśmie z 4 kwietnia 2022 r., nie mógł być uwzględniony przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy.
Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". W postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Przedmiotowy dowód z opinii biegłego opracowany został już po wydaniu zaskarżonej decyzji w tej sprawie. Jednak istotniejsze jest to, że przedmiotem dowodu nie może być jakakolwiek opinia, w tym opinia prawna, gdyż nie stanowi ona dokumentu, a dowód z opinii, nie jest dopuszczony zakresem zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. – patrz wyrok NSA z 1 września 2023 r. II FSK 2376/19. Generalnie w orzecznictwie NSA przyjmuje się jednolicie, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie ma możliwości dopuszczenia dowodu z dokumentu, który ma w istocie charakter opinii biegłego - patrz wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r. II OSK 2867/21.
Nie znajdując w tych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji o jej oddaleniu.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 207 § 2 p.p.s.a., w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Sąd drugiej instancji uznał, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. i na podstawie tego przepisu orzekł w okolicznościach tej sprawy, że odstępuje od zasądzenia od organu na rzecz skarżącej Spółki zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 2 sentencji wyroku).
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.