II OSK 1235/23

II OSK 1235/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Piotr Broda
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1342/22 - Wyrok WSA w Krakowie z 2023-01-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 28, art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106 § 3, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Pietraś - Skobel po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1342/22 w sprawie ze skargi W.D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 12 września 2022 r. znak WI-I.7840.7.9.2022.MA w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 31 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1342/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W.D. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 12 września 2022 r. nr WI-I.7840.7.9.2022.MA. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją Wojewoda odmówił uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji Starosty Krakowskiego z 26 kwietnia 2019 r., znak AB.V.6740.1.132.2019.SP zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.
W skardze kasacyjnej W.D. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej: "k.p.a." w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.), dalej: "p.b." poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji uznanie, że skarżący nie był stroną wznowionego postępowania,
b) art. 3 pkt 20 ustawy p.b. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że obszar oddziaływania obiektu na inne nieruchomości należy określać jedynie poprzez wskazane w przepisach odległości od granicy innych nieruchomości lub budynków, podczas gdy pojęcie to powinno być rozumiane szerzej, a dokonywana analiza powinna uwzględniać wpływ planowanej inwestycji na aktualne i przyszłe zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich,
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a." poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi na wadliwą decyzję Wojewody Małopolskiego z 12 września 2022 r., znak WI.O.7840.7.9.2022.MA w przedmiocie uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę,
b) art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 12 września 2022 roku, znak WI.O.7840.7.9.2022.MA w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji naruszyły normy art. 7 oraz art. 77 k.p.a., poprzez niezauważenie nieprawidłowości w treści projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Krakowskiego nr AB.V.l.497.2019 z 26 kwietnia 2019 r., które podlegały kontroli organu administracji architektoniczno-budowlanej w trybie art. 35 ustawy p.b.,
c) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego dowodu w postaci dokumentu - opinii technicznej dotyczącej szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego aut. mgra inż. arch. A.W. i mgra inż. arch. D.O. z lipca 2022 r. na okoliczność jej treści i istnienia wad projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Krakowskiego nr AB.V.l.497.2019 z 26 kwietnia 2019 r.,
d) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi na decyzję Wojewody Małopolskiego z 12 września 2022 r., znak WI.O.7840.7.9.2022.MA w przedmiocie odmowy uchylenia po wznowieniu postępowania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, podczas gdy w przypadku uznania, że skarżący nie jest stroną wznowionego postępowania organ I instancji powinien umorzyć postępowanie wznowieniowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dostrzegł i błędnie oddalił skargę strony.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł uchybień w zaskarżonej decyzji związanych z dokonaną analizą oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego i powielił błędny sposób dokonania tej oceny oparty jedynie na odległości inwestycji od granicy działki skarżącego oraz zlokalizowanego na niej budynku. W ocenie skarżącego zagadnienie to powinno być rozpatrywane w rozmaitych konfiguracjach, tj. z uwzględnieniem linijki słońca i możliwego umiejscowienia obiektów budowlanych na działkach skarżącego względem nieruchomości objętej pozwoleniem na budowę. Ponadto nieprawidłowa ocena odnośnie przysługującego skarżącemu przymiotu strony uniemożliwiła rozpatrzenie zgłoszonych przez skarżącego zarzutów co do treści projektu budowalnego.
Skarżący zarzucił również, że w sytuacji, gdy postępowanie zostało wznowione na wniosek osoby, która nie miała statusu strony, to powinno zostać umorzone w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie zastosowanie niewłaściwej formy rozstrzygnięcia skutkowało wydaniem merytorycznej decyzji odmownej, co świadczy o naruszeniu przepisów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – M. sp. z o.o. w B. wniosła o jej oddalenie. Spółka wskazała, że interes skarżącego ma charakter wyłącznie faktyczny, a organy i Sąd dokonały prawidłowej i wnikliwej analizy obszaru oddziaływania, nie ograniczając się jedynie do kwestii odległości. W ocenie uczestnika zarzuty dotyczące wadliwości projektu budowlanego są bezprzedmiotowe, gdyż skarżący nie jest stroną postępowania. Chybiony jest również zarzut dotyczący niewłaściwej formy decyzji, ponieważ ewentualne uchybienie w tym zakresie nie miało żadnego wpływu na ostateczny wynik sprawy, której przedmiotem jest wykładnia pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" z art. 3 pkt 20 p.b. i w konsekwencji ustalenie, czy skarżącemu kasacyjnie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Kwestią wtórną jest natomiast ocena, czy ewentualne uchybienie formalne organu co do sposobu zakończenia wznowionego postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed Sądem pierwszej instancji.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji miało stwierdzenie, czy nieruchomość, której skarżący jest właścicielem, tj. działka nr ew. [...] znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji pod nazwą "Rozbudowa budynku usługowego o budynek usługowy – placówka oświatowa – z przewiązką wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., elektryczną i dojściem na dz. nr [...], [...] w m. B., gm. Z.", której ostatecznego pozwolenia na budowę dotyczyło niniejsze postępowanie wznowieniowe.
W ocenie NSA, postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie dają podstaw do zakwestionowania oceny prawidłowości i legalności zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji dokonanej w zaskarżonym wyroku jak również nie wskazują na naruszenie przez organy przepisów prawa materialnego odnoszących się do kwestii odmowy uznania skarżącego za stronę postępowania o pozwolenie na budowę we wznowionym postępowaniu, tj. art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z art. 28 ust. 2 tej ustawy.
Zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b., stanowiącym przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., stronami w tym postępowaniu są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Skarżący kasacyjnie słusznie podnosi, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu", zdefiniowane w art. 3 pkt 20 p.b., nie może być utożsamiane wyłącznie z zachowaniem minimalnych, normatywnych odległości od granic działki sąsiedniej. Ustalenie tego obszaru wymaga każdorazowo indywidualnej analizy, uwzględniającej charakterystykę projektowanej inwestycji oraz jej potencjalny wpływ na sąsiednie nieruchomości w kontekście ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, wynikających z przepisów odrębnych.
Należy jednakże podkreślić, iż wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji, dokonały takiej właśnie, rozszerzonej analizy. Kontrola sądowa nie ograniczyła się do prostego stwierdzenia, że zachowano wymagane prawem odległości. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd ocenił wpływ inwestycji w odniesieniu do konkretnych norm prawnych, tj. przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), dalej "rozporządzenie" regulujących kwestie przesłaniania (§ 13), nasłonecznienia pomieszczeń (§ 60), a także w kontekście przepisów przeciwpożarowych. Sąd prawidłowo uznał, że ustalony w sprawie stan faktyczny, a w szczególności znaczna odległość projektowanego obiektu od nieruchomości skarżącego (20,32 m od granicy działki i ponad 72 m od budynku) w sposób obiektywny wyklucza możliwość powstania ograniczeń w zagospodarowaniu tej nieruchomości, w tym również w zakresie potencjalnej, przyszłej zabudowy. Twierdzenia skarżącego o konieczności analizy "rozmaitych konfiguracji" i "linijki słońca" mają charakter abstrakcyjny i nie zostały poparte wskazaniem konkretnego przepisu prawa, który w realiach niniejszej sprawy mógłby zostać naruszony, kreując tym samym interes prawny skarżącego. Interes prawny musi być bowiem konkretny, realny i znajdować oparcie w normie prawa materialnego. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Z powyższego wynika, że nie jest wystraczające, dla uznania skarżącego za stronę postępowania stwierdzenie, że jego nieruchomość sąsiaduje z terenem inwestycji. Dla przyznania przymiotu strony konieczne jest wykazanie, że dana inwestycja wiąże się z ograniczeniem jego praw.
Wobec powyższego, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że interes skarżącego ma charakter wyłącznie faktyczny, co uzasadniało odmowę przyznania mu statusu strony.
Chybione okazały się również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niedopuszczenie dowodu z opinii technicznej jest bezzasadny, albowiem przeprowadzenie dowodu uzupełniającego jest prawem, a nie obowiązkiem sądu. Ponadto, dowód ten miał dotyczyć wadliwości projektu budowlanego, a więc kwestii merytorycznych, które mogłyby być badane dopiero po skutecznym wykazaniu przez skarżącego przymiotu strony. Skoro Sąd prawidłowo uznał, że skarżący stroną nie jest, badanie tych okoliczności stało się bezprzedmiotowe dla rozstrzygnięcia.
Bezzasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej zamiast umorzenia postępowania wznowieniowego. Argumentacja, jakoby w przypadku stwierdzenia braku przymiotu strony po stronie wnioskodawcy organ powinien umorzyć wznowione postępowanie, opiera się na błędnej interpretacji charakteru i struktury postępowania wznowieniowego, szczególnie gdy jego podstawę stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wyjaśnić bowiem należy, że postępowanie wznowieniowe składa się z dwóch odrębnych faz. Pierwsza, wszczynana postanowieniem na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., ma charakter formalny i ogranicza się do zbadania dopuszczalności wniosku. Dopiero po wydaniu tego postanowienia rozpoczyna się druga faza – postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest merytoryczne zbadanie, czy wskazana we wniosku przesłanka wznowienia faktycznie zaistniała. W niniejszej sprawie podstawą wznowienia był zarzut, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Kluczowe jest zatem ustalenie, że weryfikacja, czy wnioskodawca w istocie posiadał przymiot strony w pierwotnym postępowaniu, nie jest kwestią formalną, lecz stanowi rdzeń merytorycznego rozpoznania sprawy w ramach drugiej fazy postępowania wznowieniowego. Celem tego postępowania było właśnie rozstrzygnięcie, czy ziściła się przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ administracji, przeprowadzając postępowanie, ustalił, że nieruchomość wnioskodawcy leży poza obszarem oddziaływania inwestycji, a co za tym idzie, wnioskodawcy nie przysługiwał status strony. Oznacza to, że organ dokonał merytorycznej oceny i stwierdził brak podstaw do uchylenia decyzji w oparciu o wskazaną przesłankę wznowieniową. W takiej sytuacji procesowej właściwym sposobem zakończenia postępowania jest wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej po przeprowadzeniu postępowania (...) wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia. Negatywne zweryfikowanie przesłanki wznowienia jest właśnie stwierdzeniem braku podstaw do uchylenia decyzji. Instytucja umorzenia postępowania z art. 105 § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe (np. wnioskodawca cofnął wniosek). W niniejszej sprawie postępowanie nie było bezprzedmiotowe – jego przedmiotem było zbadanie zarzutu z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co też organ uczynił, wydając merytoryczne rozstrzygnięcie. W konsekwencji, organ I instancji, wydając decyzję o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, działał prawidłowo i zgodnie z logiką postępowania nadzwyczajnego, rozstrzygając co do istoty zarzutu podniesionego we wniosku o wznowienie. Tym samym zarzut kasacyjny w tym zakresie jest chybiony.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.