II OSK 1235/07

II OSK 1235/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-10-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-08-02
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Maria Czapska - Górnikiewicz
Roman Hauser /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Kr 2991/03 - Wyrok WSA w Krakowie z 2007-01-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 183, art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c, art. 141 par. 4, art. 50 par. 1, art. 106 par. 3, art. 133 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 7 i art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 21 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.A. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 2991/03 w sprawie ze skargi [...]Spółka Jawna w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od [...] Spółka Jawna w O..
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2007 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 2991/03 po rozpoznaniu skargi Zakładu Projektowania i Usług Technicznych [...] Spółka Jawna w 0. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2003 r., Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty B. z dnia [...] października 2003 r., Nr [...] uzgadniające pozytywnie, pod względem oddziaływania na środowisko, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia inwestycyjnego wnioskowanego przez Biuro Projektów Budownictwa Komunalnego S.A. w K. działającego w imieniu i na rzecz Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. w W. Regionalny Oddział Przemysłu w T. polegającego na budowie stacji pomiarowej gazu wysokiego ciśnienia wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi na działkach nr ewid. [...],[...] i [...] położonych w [...] uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji.
Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, Sąd pierwszej instancji orzekł, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie administracyjnej, której dotyczy skarga. Ponadto stwierdził, że rozpoznając skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2003 r., Nr [...] ogranicza się do zbadania kwestii proceduralnych.
Badając kwestie proceduralne związane z kontrolowaną sprawą administracyjną, które Sąd pierwszej instancji uznał za istotne dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia utrzymanego nim w mocy, w uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że na podstawie art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, po. 1071 ze zm.) zwanej dalej "k.p.a.", Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. w W. Regionalny Oddział Przemysłu w T. jest spółką kapitałową, której zasady utworzenia i funkcjonowania normuje Kodeks spółek handlowych, posiadającą osobowość prawną i zdolność bycia stroną każdego postępowania sądowego i administracyjnego. Natomiast w kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji sprawie administracyjnej postępowanie zostało wszczęte na wniosek pełnomocnika Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. w W. Regionalny Oddział Przemysłu w T. – Biura Projektów Budownictwa Komunalnego S.A. w K. działającego w imieniu i na rzecz swojego mocodawcy. Organy administracji przyjęły powyższe umocowanie do działania za skuteczne i doręczyły wydane w postępowaniu administracyjnym akty administracyjne na adres pełnomocnika. Stosownie zaś do unormowania art. 33 § 1 k.p.a., pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych, a więc Biuro Projektów Budownictwa Komunalnego S.A. w K. nie mogło pełnić funkcji pełnomocnika.
Sąd pierwszej instancji podkreślił także w uzasadnieniu, że w aktach administracyjnych brak jest wyciągu z krajowego Rejestru Sądowego dotyczącego Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. w W. Regionalny Oddział Przemysłu w T.. Dlatego też nie wiadomo, na jakiej podstawie organy administracji ustaliły zasady reprezentacji inwestora, jako osoby prawnej oraz uznały skuteczność znajdującego się w aktach pełnomocnictwa z dnia [...] maja 2002 r.
Ponadto z treści skargi i załączników do niej wynika, że zażalenie na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy B. – Z. z dnia [...] maja 2003 r., Nr [...] w przedmiocie odstąpienia od obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego zostało zaskarżone przez Zakład Projektowania i Usług Technicznych [...] Spółka Jawna w 0. – wbrew odmiennym twierdzeniom organu odwoławczego.
Z kolei organy administracyjne za stronę kontrolowanego postępowania administracyjnego uznały Zakład Projektowania i Usług Technicznych [...] Spółka Jawna w 0. . Spółka jawna jest spółką osobową uregulowaną w kodeksie spółek handlowych, nie mającą osobowości prawnej. Spółki jawne, jako podmioty prawa, mają zdolność sądową, mogą być stronami postępowania administracyjnego tylko z mocy przepisów odrębnych.
Jednocześnie w uzasadnieniu sąd pierwszej instancji stwierdził, że podziela on zarzut o braku w aktach sprawy raportu oddziaływania na środowisko gazociągu wysokiego ciśnienia, którego częścią jest planowana inwestycja, a o którym to raporcie wspominają w uzasadnieniu swoich postanowień oba organy administracji. Brak raportu oddziaływania na środowisko gazociągu wysokiego ciśnienia – w ocenie sądu pierwszej instancji - uniemożliwia stwierdzenie, czy planowana inwestycja oraz działki, na których ma być ona zlokalizowana objęte zostały tym raportem.
Ponadto w uzasadnieniu sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustawodawca, definiując w k.p.a. pojęcie strony postępowania administracyjnego, określił powiązanie danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym. Chodzi zatem nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do sytuacji tego podmiotu (interes prawny). Musi być to interes indywidualny strony, czyli dotyczyć jej bezpośrednio. Określonemu podmiotowi służy bowiem prawo strony kiedy stanowi tak norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. Ponadto musi to być norma konkretna, którą można wskazać jako źródło interesu prawnego podmiotu jako strony postępowania. Zdolność administracyjnoprawna wynika bowiem z przepisów materialnego prawa administracyjnego.
Na gruncie kontrolowanej sprawy administracyjnej, jak podkreślono w uzasadnieniu, powyższe przesłanki posiadania przymiotu strony nie zostały spełnione przez Zakład Projektowania i Usług Technicznych [...] Spółka Jawna w 0. . W tej sprawie brak jest bowiem regulacji szczególnej przyznającej powyższej spółce jawnej status strony. Oznacza to, w świetle art. 124 § 1 k.p.a. nakazującego organowi administracji w postanowieniu prawidłowo oznaczyć strony lub stronę, że organ administracji pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie administracyjnej, nie oznaczając prawidłowo stron tego postępowania, rażąco naruszył przepisy proceduralne.
Natomiast obowiązkiem organu odwoławczego rozpatrującego tę sprawę było zbadanie, czy zażalenie pochodzi od strony i czy postanowienie wydane w wyniku postępowania pierwszoinstancyjnego zostało skierowane do podmiotu będącego stroną w sprawie. Niewykonanie tego obowiązku w niniejszej sprawie administracyjnej przez organ odwoławczy naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
W ocenie sądu pierwszej instancji powyższe uchybienia organów administracyjnych miały wpływ na wynik sprawy i dlatego sąd ten uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie utrzymane nim w mocy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. w W. reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego.
Pełnomocnik strony skarżącej w skardze kasacyjnej zarzucił sądowi pierwszej instancji, że zaskarżony wyrok naruszył art. 50 § 1 p.p.s.a., art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i dlatego wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przypisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik strony skarżącej podniósł następujące zarzuty:
Po pierwsze, jeżeli chodzi o brak należytej reprezentacji jego mocodawcy to jest oczywiste, iż w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikiem mogłaby być tylko osoba fizyczna. Dodał jednak, że w sprawie zostały udzielone dwa pełnomocnictwa, jedno z dnia [...] maja 2002 r. – dla Biura Projektów Budownictwa Komunalnego S.A. w K. oraz drugie z dnia [...] sierpnia 2003 r. dla powyższego Biura reprezentowanego przez J. G.. Z treści drugiego pełnomocnictwa wynika przy tym, że mandatariuszami mieli być zarówno Biuro jak i J. G.. Świadczy o tym redakcja pełnomocnictwa, w którym zawarty jest passus: "umocowujemy ich do działania". Skoro zatem Biuro Projektów Budownictwa Komunalnego S.A. w K. nie mogło być pełnomocnikiem, stąd użycie zaimka "ich" powoduje, że status pełnomocnika miał na pewno J. G..
Odnosząc się do kwestii prawidłowości reprezentacji Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. w W., pełnomocnik w skardze kasacyjnej zauważył także, że kwestia ta nie miała wpływu na wynik sprawy. Gdyby bowiem Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. w W. działało bezpośrednio przez swój organ, to rozstrzygnięcia organów administracji najpewniej nie różniłyby się od tych, które zapadły w sprawie.
Po drugie, mimo tego, że Sąd pierwszej instancji orzekł, że "uchybienia organów administracyjnych miały wpływ na wynik sprawy", to jednak nie stwierdził, iż uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Nie została więc spełniona dyspozycja art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie wyroku nie wyjaśnia, dlaczego rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji oparte zostało na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., skoro sąd pierwszej instancji nie wywiódł bezpośredniego związku między stwierdzonymi w postępowaniu administracyjnym nieprawidłowościami a wynikiem sprawy oraz istotnego wpływu tych nieprawidłowości na wynik sprawy.
Po trzecie, w przypadku Zakładu Projektowania i Usług Technicznych [...] Spółka Jawna w 0. jest oczywiste, że skoro w firmie wymienionego podmiotu podane są nazwiska wspólników, to nawet nie w sposób dorozumiany oznaczało to, iż w sprawie występowali [...].
Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest niekonsekwentny, gdyż jeżeli przyjął, że spółka jawna nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym, to chociaż co do zasady ma legitymację do uczestniczenia w postępowaniu sądowym, nie ma jednak interesu prawnego we wniesieniu skargi. Jej interes związany jest bowiem z rozstrzygnięciami zapadłymi w postępowaniu administracyjnym, w którym spółka nie mogła uczestniczyć. Postanowienie Starosty B. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nie mogły być więc do niej kierowane, stąd też nie była uprawniona do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej. Dlatego też Sąd pierwszej instancji, nie oddalając z tego powodu skargi Zakładu Projektowania i Usług Technicznych [...] Spółka Jawna w 0. , naruszył art. 50 § 1 p.p.s.a.
Po czwarte, twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że brak w aktach sprawy raportu oddziaływania na środowisko uniemożliwia ocenę postanowień zapadłych w postępowaniu administracyjnym w pełnym zakresie, jest następstwem nie skorzystania z przewidzianej w art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwości przeprowadzenia dowodu uzupełniającego. Sąd pierwszej instancji naruszył ten przepis, ponieważ, orzekając w sprawie w uzasadnieniu wyroku, zamieścił stwierdzenie, że brak jest raportu, co świadczy o zamiarze dokonania szerszej oceny kontrolowanego aktu, niż tylko pod kątem kwestii proceduralnych.
Jednocześnie już podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik strony skarżącej podniósł nowe uzasadnienie podstawy kasacyjnej. Pełnomocnik strony skarżącej stwierdził, że Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając przedmiotową sprawę powinien zbadać czy sąd pierwszej instancji, prowadząc postępowanie zainicjowane skargą Zakładu Projektowania i Usług Technicznych [...] Spółka Jawna w 0. , wziął pod uwagę wszystkie przesłanki postępowania sądowoadministracyjnego (k. 40 akt sądowoadministracyjnych drugiej instancji).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym zrozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.
Naruszenie prawa materialnego może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli pozostaje w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy. Wywodzący się z niej zarzut naruszenia konkretnego przepisu prawa może doprowadzić do uwzględnienia kasacji, gdy naruszenie to miało wpływ na rozstrzygnięcie to jest, jeśli na skutek błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu.
Naruszenie przepisów postępowania może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego. Stanowi ono jednak podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli jeżeli między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu zachodzi związek przyczynowy, a więc wystarczy, że wystąpiła możliwość odmiennego rozstrzygnięcia sprawy.
Dlatego też wystarczy, że skarżący uprawdopodobni istnienie potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem a wynikiem postępowania.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., które służą ocenie przestrzegania przez wojewódzki sąd administracyjny podstawowych przesłanek dotyczących wszczęcia i prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie poprzez pryzmat podstaw kasacyjnych zawartych we wniesionej skardze kasacyjnej. Przy czym przez podstawy kasacyjne rozumieć należy wskazanie w skardze kasacyjnej najmniejszej jednostki redakcyjnej (artykułu, paragrafu, punktu, litery), czyli konkretnego stosowanego przez Sąd administracyjny pierwszej instancji aktu normatywnego, który w ocenie skargi kasacyjnej został przez ten sąd naruszony.
Na wstępie rozważań poświęconych ocenie zasadności skargi kasacyjnej oraz ocenie zaskarżonego tą skargą wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a., stwierdza, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego wyroku.
W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. na zarzucie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
W tych ramach autor skargi kasacyjnej powołał zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 50 § 1 p.p.s.a. i art. 106 § 3 p.p.s.a.
Z tak sformułowanych zarzutów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skuteczny jest jedynie pierwszy z nich.
Zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji uchybił tym przepisom gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia, dlaczego rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji oparte zostało na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., skoro sąd ten nie wywiódł bezpośredniego związku między stwierdzonymi w postępowaniu administracyjnym nieprawidłowościami a wynikiem sprawy oraz istotnego wpływu tych nieprawidłowości na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje na trzy elementy, które muszą się znaleźć w każdym uzasadnieniu wyroku, czyli:
1) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu postępowania i stanowisk stron do dnia podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do sądu administracyjnego;
2) prezentacja stanowiska stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania;
3) stanowisko sądu obejmujące wskazanie podstawy rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, które polegać powinno na prezentacji operacji logicznej, która doprowadziła sąd do wyboru podstawy rozstrzygnięcia, obejmującej wytłumaczenie tego, dlaczego w ustalonym przez sąd stanie faktycznym sprawy zastosowanie będą miały przepisy przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia.
Jeżeli sąd administracyjny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia powinien oprócz zamieszczenia opisu historycznego sprawy i prezentacji stanowisk stron postępowania sądowoadministracyjnego, wyjaśnić podstawę rozstrzygnięcia poprzez wskazanie przepisu lub przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił i wykazanie oddziaływania tych nieprawidłowości na treść rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, który dopuścił się tych uchybień (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 332/05 – Lex nr 193380).
Zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wymaga więc od sądu w prowadzonym procesie decyzyjnym sądowego stosowania prawa przeprowadzenia operacji logicznej, która pozwoliłaby odpowiedzieć na pytanie, czy stwierdzone w postępowaniu sądowoadministracyjnym uchybienia organu bądź organów administracji są na tyle istotne, że mogły mieć one wpływ na rozstrzygnięcie tego organu lub organów. Przebieg tego procesu musi mieć, stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że sąd pierwszej instancji opierając swoje rozstrzygnięcie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia nie poddał analizie wpływu stwierdzonych nieprawidłowości w stosowaniu przez organy administracji publicznej przepisów postępowania administracyjnego na wynik kontrolowanej sprawy administracyjnej, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że "uchybienia organów administracyjnych miały wpływ na wynik sprawy". Sąd pierwszej instancji, wskazując podstawę swojego rozstrzygnięcia, nie wyjaśnił więc w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czy stwierdzone uchybienia organów administracji publicznej miały istotny wpływ na treść ich rozstrzygnięć, a więc i na wynik sprawy. Tym samym sąd pierwszej instancji, opierając swoje rozstrzygnięcie na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nie rozważył tak istotnej dla jego stosowania kwestii jak wpływ stwierdzonych nieprawidłowości w stosowaniu przez organy administracji publicznej przepisów postępowania na wynik sprawy.
Wpływ stwierdzonych nieprawidłowości w stosowaniu przez organy administracji publicznej przepisów postępowania na wynik sprawy stanowi przesłankę stosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., która ujęta jest w jego hipotezie. Niewyjaśnienie przez Sąd pierwszej instancji tego, czy i jaki wpływ mają stwierdzone nieprawidłowości w stosowaniu przez organy administracji publicznej przepisów postępowania na wynik sprawy ma istotny wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stanowić może bowiem podstawę rozstrzygnięcia jedynie wówczas, gdy stwierdzone w drodze sądowoadministracyjnej kontroli uchybienia organów administracji publicznej w stosowaniu przepisów postępowania miały wpływ na wynik kontrolowanej sprawy administracyjnej. Skoro zaś sąd pierwszej instancji nie rozważył, czy i jaki wpływ mają stwierdzone w toku postępowania sądowoadministracyjnego nieprawidłowości w stosowaniu przez organy administracji publicznej przepisów postępowania na wynik sprawy, nie miał normatywnych podstaw do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Brak w procesie stosowania prawa odpowiedzi na pytanie, czy i jaki wpływ na wynik sprawy administracyjnej miały stwierdzone naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów postępowania nie pozwolił w istocie na ustalenie przez sąd pierwszej instancji, czy wystąpiły przesłanki, które unormowane zostały w hipotezie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a od których uzależnione jest stosowanie normy prawnej zawartej w tym przepisie.
Oparcie rozstrzygnięcia na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. bez dokonania oceny związku między stwierdzonymi w postępowaniu administracyjnym nieprawidłowościami a ich wpływem na wynik sprawy i niezamieszczenie rozważań poświęconych tej ocenie w uzasadnieniu wyroku opartego na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. narusza zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jak i art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2007 r., sygn. akt I GSK 1414/06 – Lex nr 351111).
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. za uzasadniony.
Drugi w kolejności zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej dotyczy naruszenia przez sąd pierwszej instancji przy wydawaniu zaskarżonego wyroku art. 50 § 1 p.p.s.a. W ocenie skargi kasacyjnej sąd pierwszej instancji naruszył art. 50 § 1 p.p.s.a., gdyż nie oddalił skargi Zakładu Projektowania i Usług Technicznych [...] Spółka Jawna w 0. z powodu braku interesu prawnego tego podmiotu w inicjowaniu postępowania sądowoadministracyjnego zmierzającego do kontroli postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2003 r., Nr [...].
Należy stwierdzić, że naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. nie może nastąpić przez oddalenie skargi nawet w sytuacji, gdy podmiot wnoszący skargę nie ma interesu prawnego w jej wniesieniu.
Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. zawiera katalog podmiotów uprawnionych do zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego. Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kształtowania treści rozstrzygnięć sądu administracyjnego. Uwzględnienie skargi, gdy brak przesłanek do jej uwzględnienia bądź oddalenie skargi, gdy brak podstaw do jej oddalenia narusza przede wszystkim bezpośrednio te przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które na gruncie tej ustawy dają sądowi administracyjnemu możliwość oddalenia bądź uwzględnienia skargi. Dlatego też powyższe przepisy mogą stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, w której zarzut ich naruszenia uzasadniany jest tym, że uwzględniono bądź oddalono skargę, gdy brak było przesłanek do uwzględnienia bądź oddalenia skargi. Ponadto jedynie one stanowić mogą podstawę rozstrzygnięcia sądu administracyjnego.
Natomiast przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. może uzupełniać w określonym stanie sprawy zarzut naruszenia przepisu dającego sądowi administracyjnemu podstawę normatywną do kształtowania konkretnej treści rozstrzygnięcia np. do oddalenia skargi.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez nieoddalenie skargi z tych powodów, że wnoszący skargę nie miał interesu prawnego do jej wniesienia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest także trzeci w kolejności zarzut powołany w skardze kasacyjnej a mianowicie zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 p.p.s.a.
Według skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie korzystając z przewidzianej nim możliwości przeprowadzenia dowodu uzupełniającego celem pozyskania raportu oddziaływania na środowisko i jednocześnie twierdząc, że brak w aktach sprawy tego raportu uniemożliwia dokonanie oceny postanowień zapadłych w postępowaniu administracyjnym. W świetle skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji naruszył także ten przepis, gdyż, orzekając w sprawie, w uzasadnieniu wyroku zamieścił stwierdzenie, że brak jest raportu, co świadczy o zamiarze dokonania szerszej oceny kontrolowanego aktu niż tylko pod kątem kwestii proceduralnych.
Przed przystąpieniem do rozważań na temat zasadności tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że o ile pierwszy człon uzasadnienia tego zarzutu nie budzi wątpliwości co do swojego znaczenia, o tyle drugi człon uzasadnienia w kontekście tego zarzutu budzi wątpliwości jako element uzasadnienia zarzutu. Druga część uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. wskazuje – jak wynika z jej brzmienia – na to, że autor skargi kasacyjnej uzasadnia naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. domniemywanym przez siebie zamiarem sądu pierwszej instancji. Domniemanie woli sądu nie może stanowić uzasadnienia zarzutu skargi kasacyjnej. Zarzut ten uzasadniać może jedynie to, co sąd uczynił a czego nie powinien był uczynić lub to, czego nie uczynił a uczynić powinien. Zawsze jednak musi chodzić o fakty a nie o domniemania.
Przechodząc do rozważań na temat zasadności zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, stwierdzić należy, że z analizy treści pism i twierdzeń stron zawartych w aktach sądowoadministracyjnych dokumentujących postępowanie przed Sądem pierwszej instancji i dołączonych do nich akt administracyjnych obu instancji oraz analizy treści uchylonych zaskarżonym wyrokiem postanowień, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów doprowadzić miało w istocie do uzupełnienia materiału dowodowego, który stanowić powinien podstawę orzekania przez organy administracji.
Z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że dopuszczenie dowodu z dokumentów może mieć miejsce w sytuacji, gdy ich brak uniemożliwia w pełni skontrolowanie zgodności z prawem ustalenia stanu faktycznego przez organ, którego orzeczenie zaskarżono, a co za tym idzie – prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego. Do przeprowadzenia postępowania dowodowego z dokumentów może dojść wyłącznie, gdy przeprowadzenie dowodów jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje przy tym nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Ponadto ograniczenia możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów wynikają nie tylko z postanowień art. 106 § 3 p.p.s.a. Ograniczenie zakresu postępowania dowodowego oraz możliwości zgłaszania w tym zakresie wniosków wynika także stąd, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 217/07 – Lex nr 401671).
Treść art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że Sąd, orzekając na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, nie może podejmować czynności dowodowych, które prowadziłyby do uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, czyli materiału dowodowego, w oparciu o który orzekał organ administracji. Podjęcie takiego działania prowadziłoby w istocie do zastąpienia przez sąd administracyjny organu administracji w czynnościach dowodowych, które organ administracji na mocy unormowania art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. podejmować powinien z urzędu.
Mając na uwadze te okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie podzielił zarzutu ze skargi kasacyjnej, zgodnie z którym sąd pierwszej instancji, nie przeprowadzając uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów celem pozyskania raportu oddziaływania na środowisko, naruszył w sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem art. 106 § 3 p.p.s.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Natomiast przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach nie zaś Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie nastąpiło z uwzględnieniem właściwości terytorialnej wojewódzkich sądów administracyjnych ustanowionej rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedziby i obszarów właściwości (Dz. U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 ze zm.), które w § 1 pkt. 42 dla spraw z obszaru województwa świętokrzyskiego właściwym terytorialnie ustanawia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach.
O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, działając na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na względzie to, że nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej były zasadne, jak i biorąc pod uwagę stan majątkowy strony wnoszącej skargę kasacyjną.