II OSK 1234/11

II OSK 1234/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2011-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-06-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Wanda Zielińska - Baran
Wojciech Chróścielewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Sz 154/11 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2011-03-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 174, art 183 par 1, art 184, art 204 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
art 15 ust 1,2,7, art 8 ust 2, art 79 ust 4 i 5, art 82 ust 2
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie powiatowym.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 7, art 8, art 1, art 151 par 2, art 158 par 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatu K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 154/11 w sprawie ze skargi Powiatu K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Z. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyboru Starosty K. 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Powiatu K. na rzecz Wojewody Z. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 154/11 oddalił skargę Powiatu K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyboru Starosty K.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Wojewoda Zachodniopomorski swym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2010 r. stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Powiatu w K. dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie wyboru Starosty K. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.) – dalej u.s.p.
Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że w dniu [...] grudnia 2010 r., na II sesji Rady Powiatu w K. została podjęta uchwała nr [...] w sprawie wyboru Starosty K. Organ nadzoru wskazał, że Rada uprawniona była do wyboru Starosty na podstawie wskazanego wyżej przepisu, lecz podjęcie uchwały Nr [...] nastąpiło na sesji Rady Powiatu zwołanej przez Przewodniczącego z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 7 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tego aktu.
Powiat K. , działający przez nowo wybrany Zarząd Powiatu K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody Zachodniopomorskiego, domagając się uchylenia zaskarżonego aktu i zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej odrzucenie, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że spór w niniejszej sprawie, który powstał pomiędzy Wojewodą Zachodniopomorskim a Powiatem sprowadza się przede wszystkim do oceny, czy niezawiadomienie wszystkich radnych Rady Powiatu K. o II sesji (nadzwyczajnej) w dniu 2 grudnia 2010 r. o godz. 16.30, stanowiło takie naruszenie prawa, które skutkować winno stwierdzeniem nieważności uchwały podjętej przez Radę Powiatu na tak zwołanej sesji, czy też stanowiło co najwyżej nieistotne naruszenie prawa.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu w miarę potrzeby, nie rzadziej niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. W oparciu o art. 15 ust. 7 tej samej ustawy, na wniosek zarządu lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady powiatu przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Wniosek o zwołanie sesji powinien spełniać wymogi określone w ust. 1. Natomiast w świetle § 23 ust. 4 Statutu Powiatu o terminie, miejscu i proponowanym porządku obrad sesyjnych powiadamia się radnych najpóźniej na 7 dni przed terminem obrad, za pomocą listów poleconych lub w inny skuteczny sposób.
Powiat K. , jak wynika to z treści skargi, stoi na stanowisku, przyznając w istocie fakt niezawiadomienia wszystkich radnych, że niezawiadomienie czterech radnych to naruszenie nieistotne, zwłaszcza z uwagi na przyczyny nieobecności tych osób, wyniki głosowania oraz okoliczności zwołania tej sesji. W ocenie Sądu, w sporze tym rację przyznać należy Wojewodzie Zachodniopomorskiemu. Zwołanie II sesji Rady Powiatu K. w dniu 2 grudnia 2010 r. nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa, bowiem nie została zastosowana procedura zwoływania obrad organu stanowiącego Powiatu, a skoro z istotnym naruszeniem procedury zwołano sesję, to wszystkie uchwały podjęte na takiej sesji dotknięte są wadą nieważności, a tym samym zasadne było podjęcie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego. Faktem, któremu nie przeczy strona skarżąca, jest okoliczność, że o terminie II sesji w dniu 2 grudnia 2010 r. nie zostali zawiadomieni wszyscy radni. Zawiadomieni zostali tylko ci, którzy byli na I sesji (poza obecnym na I sesji radnym A. J. który opuścił salę, po czym nastąpiło złożenie wniosku o zwołanie II sesji).
Zdaniem Sądu, pojęcie zwołania sesji, użyte w art.15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, należy rozumieć jako należyte i wyczerpujące działania mające na celu przekazanie radnym informacji o miejscu, terminie i programie sesji. Bez wątpienia obowiązkiem przewodniczącego rady jest zawiadomienie wszystkich radnych o każdej sesji, nie ma tu znaczenia, czy jest to sesja zwołana przez przewodniczącego rady zgodnie z planem pracy tzw. sesja zwyczajna, czy na wniosek zarządu lub grupy radnych stanowiących co najmniej 1/4 składu rady, tzw. sesja nadzwyczajna. Przy czym nie może być żadnych wątpliwości, co do tego, czy wszyscy radni zostali zawiadomieni. Trafnie Wojewoda Zachodniopomorski uznał, że II sesja Rady Powiatu w K. została zwołana z naruszeniem art. 15 ust. 7 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i § 23 Statutu Powiatu w K. Skoro zatem sesja Rady Powiatu została zwołana nieprawidłowo, to Rada Powiatu nie miała zdolności uchwałodawczej. Uchwały podjęte przez Radę Powiatu w K. na takiej sesji są zatem obarczone wadą nieważności. Stanowisko Powiatu K. wyrażone w skardze, że udział tych radnych, którzy nie byli zawiadomieni o II sesji w dniu 2 grudnia 2010 r. i tak nie miałby wpływu na wynik głosowania, jest nie do zaakceptowania i nie może stanowić przesłanki legalizacji stwierdzonego naruszenia prawa przy zwołaniu tej sesji.
Prawa wszystkich radnych muszą być przestrzegane i szanowane. Każdy radny ma prawo i obowiązek brać czynny udział w obradach, zabierać głos, zgłaszać wnioski, głosować nad zgłoszonymi projektami uchwał. Niezawiadomienie radnego o terminie sesji, oznacza pozbawienie radnego jego podstawowych praw, a tym samym stanowi o istotnym naruszeniu procedury zwołania sesji. Bez znaczenia na ocenę dochowania podstawowych zasad zwoływania sesji rady powiatu ma subiektywne przekonanie przewodniczącego rady, czy poszczególni radni mają faktyczną możliwość lub chęć wzięcia udziału w sesji i z tego powodu odstąpienie od ich powiadomienia. Zaaprobowanie argumentacji mającej na celu umniejszenie wagi niepowiadomienia przez Przewodniczącego o sesji wszystkich radnych wobec podjęcia uchwały taką ilością głosów, która gwarantowałaby przyjęcie uchwały nawet przy obecności wszystkich radnych, godziłoby w fundamentalne zasady demokratycznego Państwa prawnego (art.2 Konstytucji RP).
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), skargę oddalił.
Od powyższego wyroku Powiat K. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 p.p.s.a. i uwzględnienie skargi bądź z ostrożności procesowej o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do Sądu I instancji celem ponownego rozpoznania w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z rozstrzygnięciem Sądu zgodzić się nie można albowiem wynika ono z dowolnej interpretacji treści art. 15 § 7 ustawy o samorządzie powiatowym z pominięciem postanowień par. 24 ust. 4 Statutu Powiatu w K. Oceniając całokształt stanu faktycznego Sąd winien wziąć pod uwagę istotne fakty towarzyszące sesji rady z dnia 2 grudnia 2010 r., oraz dogłębnie ocenić wszelkie okoliczności towarzyszące sprawie. Nie ulega wątpliwości, że w toku kwestionowanej sesji, zgodnie z art. 13 i 14 ustawy o samorządzie powiatowym uczestniczyła ustawowa większość radnych. Nieobecni radni byli ustawowo usprawiedliwieni, jeśli chodzi o ich nieobecność i fakt ten w żaden sposób nie mógł hamować obrad rady.
Zarzuty podniesione w skardze adresowanej do Sądu I instancji zostały ocenione w sposób powierzchowny i kolidujący z intencją skarżącego. Sąd po opisaniu stanu faktycznego skoncentrował się o ustaleniu czy zwołanie kolejnej sesji nastąpiło z naruszeniem ustawy o samorządzie powiatowym i to na tyle istotnym aby dyskwalifikowało to stanowisko rady w przedmiocie wyboru zarządu. Tymczasem ustawa o samorządzie powiatowym nie wyłącza w sposób "lex specialis" wymogów przewidzianych w k.p.a.. Tym samym podstawowe wymogi zawarte w tej ustawie, a w szczególności te opisane w art. 7 i 8 k.p.a. są naczelną zasadą obowiązującą przed sądami i winny być w sposób adekwatny reprezentowane.
W kwestionowanej sesji uczestniczyła ustawowa większość radnych mimo tego, że jeden z nich pod błahym pretekstem opuścił posiedzenie zasłaniając się złym stanem zdrowia. W trakcie sesji uczestniczyła kwalifikowana ustawowo większość radnych, która miała prawo podejmować skutecznie uchwały. Decyzja nadzorcza Wojewody Zachodniopomorskiego w tym stanie rzeczy godzi w porządek prawny wskazany w ustawie o samorządzie powiatowym oraz stanowi niedopuszczalną ingerencję w samorządność organów powiatowych gwarantowanych przez konstytucję.
Interpretacją Sądu I instancji powielająca decyzję Wojewody jest w żadnym razie niedopuszczalna albowiem konwaliduje karygodne zachowanie części radnych, którzy za wszelką cenę chcą zerwać obrady rady albowiem odbywa się ona wbrew ich zamierzeniom. Powołane przepisy art. 7 i 8 k.p.a. nakładają na decydenta obowiązek wnikliwej analizy stanu faktycznego oraz obiektywnego podejścia do zaistniałego stanu faktycznego. Tymczasem decydent (Wojewoda Zachodniopomorski) niejako "prześlizgnął się po temacie" uznając za istotne i rzutujące na całość uchwały stanowisko skarżącego w kwestionowanej decyzji. Abstrahując od okoliczności, że nawet przy pełnym składzie rady tj. 17 członków decyzja nie pozostawiałaby żadnej wątpliwości albowiem uchwała została podjęta kwalifikowaną ustawową większością głosów ważnie oddanych podnieść należy, że co najmniej jeden radny czynnie uczestniczący w obradach świadomie opuścił zebranie licząc na zerwanie quorum niezbędnego do podejmowania prawomocnych decyzji (uchwał). Reasumując zatem stwierdzić należy, że analiza stanu faktycznego dokonana przez Sąd I instancji jest niedopuszczalna i godzi w ustawowy porządek prawny i dyskwalifikuje konstytucyjną samodzielność samorządowych organów administracji. Co więcej stanowisko Sądu I instancji niejako konwaliduje samowolę i lekceważenie przepisów prawa, w tym przypadku dotyczących samorządu powiatowego albowiem w sposób oczywisty toleruje krańcowo sprzeczne z zasadami współżycia społecznego zachowania radnych.
W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie w pełnym zakresie spełnia wymienione wyżej wymagania. Nie dość, iż niepowołano się w niej na żadną z ustawowych podstaw takiej skargi z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. to sformułowano zarzuty: naruszenia art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 7 i 8 k.p.a. dopiero w uzasadnieniu tej skargi nie wskazując jednocześnie, jak składający skargę kwalifikuje te zarzuty. Czy są to zarzutu naruszenia prawa materialnego czy też prawa procesowego? W konsekwencji, nie zaznaczono też, w jaki sposób Sąd I instancji naruszył te przepisy – czy przez błędną wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie – jeżeli było to naruszenie prawa materialnego, czy też w odniesieniu do ewentualnego naruszenia przepisów postępowania czy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy? Mimo tych mankamentów skargi kasacyjnej, skoro wskazano w niej konkretne przepisy, które zdaniem składającego skargę kasacyjną naruszył Sąd, skarga ta nie może zostać odrzucona, a podniesione w niej zarzuty muszą zostać merytorycznie rozpoznane.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez jej przewodniczącego w miarę potrzeby nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Jednak w myśl ust. 2 tego artykułu rada powiatu bezwzględną większością głosów swego ustawowego składu może wprowadzić zmiany w porządku obrad.
Stosownie zaś do art. 15 ust. 7 tej samej ustawy na wniosek zarządu powiatu lub co najmniej ¼ ustawowego składu rady powiatu spełniający wymogi określone w ust. 1 – a więc zawierający proponowany porządek obrad oraz projekty uchwał - przewodniczący rady obowiązany jest zwołać sesję rady na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku.
Nie może ulegać najmniejszej wątpliwości, iż art. 15 ust. 7 w zw. z ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wymaga, aby zawiadomienie o zwołaniu na wniosek, co najmniej ¼ ustawowego składu rady nadzwyczajnej sesji rady zawierało informacje o proponowanym porządku obrad oraz projekty uchwał, które będą poddane pod głosowanie. Okoliczność bowiem, iż sesja rady zwoływana jest w tym przypadku nie z inicjatywy przewodniczącego rady, ale samych radnych, nie wyłącza stosowania art. 15 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Każda sesja organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, której jawności nie wyłączono, jest dostępna dla mieszkańców powiatu (art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym), którzy powinni mieć możliwość zapoznania się z jej porządkiem obrad, a sami radni winni znać ten porządek obrad i projekty uchwał, co umożliwi im merytoryczne przygotowanie się do tych obrad.
W rozpoznawanej sprawie, zwołana ad’hoc sesja rady nie została poprzedzona zawiadomieniem wszystkich radnych o jej terminie, planowanym porządku obrad i projektowanych uchwałach. W tej sytuacji jest oczywiste, że zwołanie takiej sesji rady powiatu było wadliwe, a podjęta w jej trakcie uchwała naruszała prawo w stopniu upoważniającym organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Naruszenie przepisów art. 15 ust. 1 i 7 ustawy o samorządzie powiatowym, pozbawiające prawie 1/3 składu Rady Powiatu K. możliwości uczestniczenia w wyborach Zarządu Powiatu – nie może być uznane za nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym.
Okoliczność, iż prawidłowe powiadomienie wszystkich radnych o terminie sesji i jej porządku obrad sesji Rady i tak nie miało żadnego wpływu na treść podjętej uchwały, bowiem zapadła ona taką większością głosów, że udział wszystkich radnych i tak nie zmieniłby wyniku głosowania nie może mieć żadnego wpływu zarówno na ocenę legalności tej uchwały, jak i podjętego w sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego, a w konsekwencji także zaskarżonego wyroku. Istota demokracji wymaga, aby wszyscy członkowie organu kolegialnego mieli zapewnione prawo czynnego udziału w posiedzeniu takiego organu. Przyjmowanie a’priori założenia, że i tak ich udział w sesji Rady i zarządzonym w jej toku głosowaniu nie miałby żadnego wpływu na podjęcie tej uchwały jest w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) całkowicie niedopuszczalne. Idąc bowiem dalej tym tokiem rozumowania można by sobie wyobrazić stałą praktykę nie informowania wszystkich radnych o terminach i planowanym porządku obrad wszystkich sesji rady, wychodząc z założenia, że i tak wymagana przez ustawę o samorządzie powiatowym większość będzie zapewniona.
Z przytoczonych wyżej względów zarzut naruszenia art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym jest w sposób oczywisty całkowicie chybiony.
Całkowicie nieuprawnione jest przyjęte w skardze kasacyjnej stanowisko, iż ustawa o samorządzie powiatowym jako lex specialis nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Przepisy tego Kodeksu stosownie do jego art. 1 regulują bowiem postępowania wymienione w tym artykule, w tym przede wszystkim postępowanie administracyjne ogólne mające zastosowanie przed organami administracji publicznej w toku załatwiania indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Co prawda art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym nakazuje stosowanie odpowiednio przepisów k.p.a., ale wykładnia tego przepisu w sposób jednoznaczny wskazuje, że chodzi o ocenę skutków uznania przez organ nadzoru uchwały organu powiatu za naruszającą prawo jednak w stopniu nieistotnym (art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym). Stosowanie do takiego rozstrzygnięcia organu nadzoru w sposób odpowiedni przepisów k.p.a. oznacza, że uchwała zawierająca takie wady nie zostaje wycofana z obrotu prawnego, a organ nadzoru winien w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia podać przyczyny dla których nie stwierdził jej nieważności (art. 151 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a.). Także art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym nakazuje aby do rozstrzygnięcia sądu administracyjnego stwierdzającego niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały stosować odpowiednio przepisy k.p.a. co do skutków takiego orzeczenia.
Ani wiec organ nadzoru, ani Sąd I instancji nie naruszyli zasad ogólnych k.p.a. sformułowanych w jego art. 7 i 8, bowiem przepisy te nie obowiązują w toku postępowania w sprawach nadzoru nad samorządem terytorialnym, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym w tych sprawach.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.