II OSK 1233/15

II OSK 1233/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-05-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Wr 784/14 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2015-02-03
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 446
art. 101 ust 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Sentencja
Dnia 31 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 784/14 w sprawie ze skargi P. G. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy [...] (dla miejscowości [...]) 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Gminy [...]na rzecz P. G. kwotę 330 (trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę P. G. na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy [...] (dla miejscowości [...]).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada Gminy [...] w dniu [...] grudnia 2013 r. podjęło uchwałę nr [...]w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy [...] (dla miejscowości [...]).
Po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył P. G. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania,
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że:
1) zakres merytoryczny ustaleń planu miejscowego został określony przepisami art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w związku z przepisem art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), zwanej dalej "ustawą o zmianie u.p.z.p.". Nie ulega zatem wątpliwości, że w planie miejscowym rada gminy może dokonać tych ustaleń, które wynikają z upoważnienia ustawowego. Ustalenia planu miejscowego winny być jednoznaczne i nie pozostawiać wątpliwości interpretacyjnych. Ostatnie wynika także z § 125 pkt 2 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Z uwagi na powyższe, w planie miejscowym winny być określone definicje pojęć, którymi organy gminy posługują się w planie. Tymczasem w skarżonym planie miejscowym nie zdefiniowano pojęcia: "tereny dróg transportu rolnego" (przepis § 3 ust. 1 pkt 3 lit. v, ale także względem działki skarżącego przepis § 23 ust. 1 pkt 2 lit. b), "nośnik reklamowy dużych rozmiarów" (przepis § 5 pkt 2 lit. d), "zabudowy kubaturowej" (przepis § 12 pkt 2 lit. a), "obiektów infrastruktury technicznej" (względem działki skarżącego przepis § 23 ust. 1 pkt 2 lit. d). Względem wskazanych pojęć nie zachodzi przesłanka, o której mowa w przepisie § 137 w związku z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". W związku z powyższym – zdaniem skarżącego - został naruszony przepis prawa powszechnie obowiązującego, co jednocześnie narusza interes prawny skarżącego. Jeżeli bowiem na działce skarżącego mają być, czy też mogą być, lokowane drogi transportu rolnego, to skarżący winien wiedzieć o jakiej "inwestycji" stanowi plan, co to są drogi transportu rolnego. Przy wskazanym "luzie" planu możliwość realizacji tychże "inwestycji" zależna jest od "luzu" interpretacyjnego dokonywanego przez bliżej nieokreślone podmioty. Stosownym uchybieniem Rada wprowadziła do obrotu prawnego plan miejscowy, który przeczy zasadzie pewności prawa.
2) skarżona uchwała naruszając jego interes prawny obraża przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z przepisem art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie u.p.z.p. w związku z przepisem § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w zakresie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez brak określenia układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami. Przepisem § 9 pkt 1 zaskarżonej uchwały dopuszczono m.in. możliwość lokalizacji dróg wewnętrznych nie wyznaczonych w planie w granicach terenów wyznaczonych liniami rozgraniczającymi. Powyższym naruszono przywołane przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury, który obliguje radę gminy do określenia układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. W przywołanym w punkcie pierwszym skargi przepisie § 23 ust. 1 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały dopuszczono na działce skarżącego lokalizację dróg transportu rolnego. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane. Biorąc pod uwagę jednak przepis art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 z późn. zm.), przyjąć należy, że drogi transportu rolnego są drogami wewnętrznymi. Przy interpretacji zapisów zaskarżonego planu miejscowego słuszne względem niniejszej sprawy pozostaje twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r. (sygn. akt IV SA/Po 58/14), że "w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż w planie miejscowym muszą zostać określone parametry dróg, w przeciwnym wypadku cały plan jest nieważny (podobnie m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 marca 2012 r. II SA/G1 879/11). (...) Obowiązkiem (...) organu planistycznego jest ich określenie w tekście planu. (...) To właśnie organ planistyczny jest uprawniony i zobowiązany do skonkretyzowania tego parametru poprzez wskazania w części tekstowej planu szerokości dróg w liniach rozgraniczających. (...) W tym zakresie przysługuje organowi planistycznemu pewna swoboda planistyczna. Swoboda ta nie obejmuje jednak możliwości całkowitego pominięcia określenia parametrów dróg w części tekstowej planu". Jeśli wskazane uchybienie nie pozostawia wątpliwości, względem naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów prawnych, to - w opinii skarżącego - nie ma też wątpliwości, że dochodzi tutaj do jednoczesnego naruszenia jego interesu prawnego. Skoro bowiem skarżący jak też inne podmioty biorące udział w procesie inwestycyjnym winni z aktu prawa miejscowego czerpać wiedzę względem parametrów i przebiegu układu komunikacyjnego, to pozostawienie w tym zakresie zupełnej dowolności i scedowanie tego obowiązku na inne podmioty powoduje, że skarżący już w momencie wejścia w życie planu miejscowego utracił możliwość korzystania ze swej nieruchomości w sposób pewny. Względem możliwości realizacji układu komunikacyjnego nie ma on żadnej wiedzy i jest zależny od "dowolnej" interpretacji planu miejscowego dokonywanej przez inne podmioty.
3) doszło do naruszenia przepisów art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w związku z przepisem art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie u.p.z.p. w zakresie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez określenie w przedmiotowym planie miejscowym elementów, które nie należą ani do obligatoryjnych ani fakultatywnych jego ustaleń. Przywołane przepisy określają obligatoryjny i fakultatywny zakres ustaleń miejscowego planu. Ustawodawca określił kompetencje rady gminy względem szczegółowości ustaleń planu. Żadnym ze wskazanych przepisów ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określania: materiału i kolorystyki pokrycia dachów (przepis § 9 pkt 6 lit. a) oraz elewacji budynków (przepis § 9 pkt 7). Uchwałą inicjującą pracę nad przedmiotowym planem była uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2009 r. o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Fakt późniejszych zmian rzeczonej uchwały intencyjnej nie ma wpływu na to, że procedurę sporządzania planu wszczęto przed dniem 21 października 2010 r., tj. dniem wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie u.z.p.z., która dała radzie gminy możliwość określenia w planie miejscowym materiału i kolorystyki pokrycia dachów oraz elewacji budynków. Jak wskazał skarżący, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 przywołanej ostatnio ustawy do spraw wszczętych a nie zakończonych przed dniem wejściem w życie tejże ustawy należało stosować przepisy dotychczasowe. Nie ma zatem wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie należało stosować przepisy u.p.z.p. sprzed nowelizacji z dnia 21 października 2010 r., co oznacza, że wskazane na wstępie elementy nie powinny być przedmiotem ustaleń zaskarżonego planu. Powyższymi zapisami Rada Gminy bez upoważnienia rangi ustawowej dokonała ingerencji w prawo własności gwarantowane przepisem art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, jeżeli niniejszy zarzut skargi zestawimy z uchybieniem artykułowanym w punkcie pierwszym skargi względem braku definicji pojęcia "obiektów infrastruktury technicznej", to przyjąć należy, że w przypadku realizacji obiektów infrastruktury technicznej na skarżącym ciążyć będzie obowiązek zachowania stosownej kolorystki, mimo że takiego "narzucenia kolorów" ustawodawca w planie miejscowym nie przewidział.
4) przedmiotowa uchwała narusza przepis art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie u.p.z.p. w zakresie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez określenie - zasad i warunków podziału nieruchomości - wskazując minimalne powierzchnie nowo wydzielanych i działek. To ostatnie nie mieści się w kompetencji rady gminy i nie może być przedmiotem ustaleń planu miejscowego. W czasie podejmowania zaskarżonej uchwały żadnym z powyższych przepisów prawa ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określania zasad podziału nieruchomości, tudzież do określania minimalnych powierzchni nowo wydzielanych działek, czego Rada Gminy [...] dokonała przepisem § 18 pkt 7, § 19 pkt 7 zaskarżonej uchwały. Stosowną kompetencję posiadała rada gminy na mocy przepisu art. 10 ust. 1 pkt 7 nieobowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.). Kompetencję do określania minimalnej powierzchni nowo wydzielanej działki nabyła rada gminy również po nowelizacji u.p.z.p. dokonanej ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie u.p.z.p., którą ustawodawca dopuścił w ramach fakultatywnych ustaleń możliwość określenia powierzchni nowo wydzielanej działki. Przywoływana ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. weszła w życie z dniem 21 października 2010 r. Zakres merytoryczny ustaleń zaskarżonej uchwały powinien odpowiadać przepisom art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. Rada w dacie uchwalania planu miejscowego nie była upoważniona do określania minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek. W zakresie tym wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OSK 2235/10), stwierdzając, że "nie ma (...) wątpliwości, że nie rada gminy, lecz wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny (np. art. 4 ust. 1 czy też art. 15 ust. 2 pkt 9 (u.p.z.p.)) Plan nie jest częścią procedury rozgraniczenia. Rola planu w dokonywaniu podziału działek jest ograniczona do wyznaczenia przeznaczenia części terytorium gminy, a samego podziału dokonuje wójt gminy. Rozgraniczenie nie może naruszać przeznaczenia działek ustalonego w planie i możliwości ich zagospodarowania. Podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, (art. 93 ustępy 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.)). (...) Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że określenie wielkości działek jakie mogą podlegać podziałowi, bądź być efektem rozgraniczenia, nie mieści się w ustalaniu przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania". W przypadku niniejszego zarzutu w/w uchybienia nie dotyczą działki skarżącego, wszak ze względu na naruszenia wskazane we wcześniejszych punktach skargi, skarżący uchybienie to pozostawia do oceny Sądu.
5) skarżony plan miejscowy narusza przepis art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w związku z przepisem art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie u.p.z.p. w zakresie zasad sporządzania planu miejscowego poprzez poczynienie przedmiotowym planem miejscowym ustaleń niebędących ani ustaleniami obligatoryjnymi ani fakultatywnymi. Dotyczy to § 11 pkt 3 przedmiotowej uchwały, którym określono zakaz ustanawiania służebności drogowej, co nie może być przedmiotem ustaleń planu miejscowego. Uchybieniem tym naruszono także interes prawny skarżącego, który mimo możliwości podpisania służebności drogowej z osobą fizyczną lub prawną został tej możliwości pozbawiony.
6) przedmiotowy plan miejscowy narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z przepisem art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie u.p.z.p. w zakresie zasad sporządzania planu miejscowego. Na czas podejmowania zaskarżonej uchwały w planie miejscowym m.in. określić należało przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przepisem § 23 ust. 1 pkt 1 planu określono przeznaczenie terenów oznaczonych symbolami 1.R-24.R. Jednocześnie przepisem § 23 ust. 1 pkt 2 określono uzupełniające przeznaczenie tych terenów, które jednak stanowi o innym niż podstawowe przeznaczeniu terenów oznaczonych symbolami 1.R-24.R. Jak natomiast wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych niedopuszczalne jest objęcie liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania bez rozgraniczenia tych terenów od siebie. Specyfika i zakres ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu nie daje podstaw do ustalania "mieszanych" sposobów przeznaczenia terenów bez wyraźnego rozgraniczenia liniami rozgraniczającymi terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1329/05). W przypadku podnoszonego uchybienia nie pozostaje wątpliwością, zdaniem skarżącego, że przeznaczenie terenu jako tereny rolnicze jest zupełnie innym przeznaczeniem terenu niż tereny przeznaczone do zalesienia lub drogi transportu rolnego lub obiekty infrastruktury technicznej. Powyższe uchybienie narusza interes prawny skarżącego, bowiem w momencie wejścia w życie planu miejscowego powinien mieć przekonanie co do tego jaka część jego działki jakim przeznaczeniem została określona. Tymczasem to inne, bliżej nieokreślone podmioty decydować będą o stosownym przeznaczeniu poszczególnych części działki. Skarżący nie wie bowiem jaka (wielkość) i która część działki może być przeznaczona, jako tereny rolnicze lub drogi transportu rolnego lub tereny przeznaczone do zalesienia lub obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Adekwatne do wskazanego naruszenia prawa uchybienia należy przedłożyć względem przepisów § 25 ust. 1 pkt 1 i 2, § 24 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 26 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały.
7) skarżony plan miejscowy narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z przepisem art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie u.p.z.p. poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Przepisem § 11 pkt 9 zaskarżonej uchwały Rada określiła zasady scalania i podziału nieruchomości "dla pozostałych terenów", zatem dla terenów oznaczonych symbolem "R" - zatem także dla działki skarżącego. Jak natomiast wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 17 maja 2013 r. (sygn. akt II SA/Kr 261/13) "zasady scalania i podziału nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.). Zgodnie z art. 101 ust. 2 w/w ustawy przepisy te stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Tym samym tereny o charakterze rolniczym nie podlegają procedurze scalania i podziału określonego w w/w ustawie, ale ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 z późn. zm.). Zgodnie zaś z art. 22 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów projekt scalenia lub wymiany gruntów powinien jedynie uwzględniać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale ustawa ta nie wprowadza obowiązku określania w planie miejscowym szczegółowych zasad podziału i scaleń gruntów rolniczych". Ostatnie powoduje, że w planie miejscowym nie winno określać się zasad scalania i podziału nieruchomości względem terenów rolniczych. Powyższe narusza interes prawny skarżącego, który wbrew przepisom przywoływanej ustawy o scalaniu i wymianie gruntów związany jest wprost ustaleniami skarżonego planu miejscowego, który narzuca skarżącemu stosowne normy.
8) skarżony plan miejscowy narusza przepis art. 17 pkt 10 u.p.z.p. w związku z przepisem art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie u.p.z.p. poprzez niezachowanie wymogu wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu na okres 21 dni. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, dni w których projekt planu miejscowego wyłożony jest do publicznego wglądu przypadać winien na dni, w których Urząd jest otwarty i kiedy faktycznie można zapoznać się z dokumentacją sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 4 listopada 1999, sygn. akt IV SA 1683/98; także wyrok WSA w Opolu z dnia 19 lipca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2693/03). W przedmiotowej sprawie projekt planu miejscowego wykładany był do publicznego wglądu m.in. w dniach: od dnia 9 sierpnia 2012 r. do dnia 31 sierpnia 2012 r.; od dnia 16 listopada 2012 r. do dnia 6 grudnia 2012 r.; od dnia 15 lutego 2013 r. do dnia 8 marca 2013 r., wliczając w okresy wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu także dni wolne od pracy, kiedy Urząd był zamknięty. Uchybienia to także narusza interes prawny skarżącego, który mimo ustawowej gwarancji nie mógł śledzić wszystkich, kolejnych wykładanych do publicznego wglądu projektów skarżonego planu.
9) przedmiotowy plan miejscowy narusza przepis art. 21 ust. 2 pkt 2, 5, 7, 23 lit. d ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2013 poz. 1235 ze zm.) poprzez niezamieszczenie w publicznie dostępnych wykazach danych informacji o opracowaniu ekofizjograficznym, o prognozie oddziaływania na środowisko, o projekcie planu miejscowego przed skierowaniem do udziału społeczeństwa oraz o opiniach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o rzeczonym projekcie planu miejscowego. Potwierdzenia stosownych czynności brak w dokumentacji przekazanej przez Urząd Gminy [...]. Obowiązek ostatniego pojawił się z dniem wejścia w życie w/w ustawy, tj. z dniem 15 listopada 2008 r. Uchybienie to powoduje, że został naruszony indywidualny interes prawny skarżącego, który nie mógł zapoznać się ze stosownymi dokumentacji, mieć ich na uwadze i w związku z ich ustaleniami złożyć uwag (także zgodnie z przepisem art. 39 w/w ustawy) do projektu planu miejscowego.
10) skarżonym planem miejscowym naruszono także przepisy art. 17 pkt 3 i pkt 12 u.p.z.p. w związku z przepisem art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie u.p.z.p. poprzez nierozpatrzenie wniosków oraz uwag złożonych do planu. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ sporządzający projekt planu nie jest związany treścią wniosków, ale ma obowiązek ich rozpatrzenia. Pominięcie tego etapu procedury lub poszczególnych wniosków może skutkować naruszeniem procedury sporządzania planu w rozumieniu art. 28 u.p.z.p. Wprawdzie u.p.z.p. wprost nie wskazuje formy prawnej w jakiej następuje rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosków do planu, ale mając na uwadze zasady ogólne działania organu przygotowującego projekt planu, którym jest organ wykonawczy gminy, nie może budzić wątpliwości, że czynność ta powinna być dokonana w trybie zarządzenia tego organu (tj. wójta, burmistrza, prezydenta miasta) i z dochowaniem formy pisemnej. Organ nie ma obowiązku wydawania indywidualnych zarządzeń dotyczących każdego z wniosków. Może rozpoznać je zarządzeniem zbiorczym w sprawie uwzględnienia lub odrzucenia wniosków, przedstawiając jednakże każdy złożony wniosek w zindywidualizowany sposób wraz z indywidualnym rozpatrzeniem go. Nadto, powinien przedstawić je w załączonej do zarządzenia tabeli. W kwestii tej bowiem znajdują zastosowanie uregulowania wydanego, na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p., rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego regulującego m.in. sposób dokumentowania prac planistycznych. Zgodne z przepisem § 12 w/w rozporządzenia wykonanie czynności o jakich mowa w art. 17 u.p.z.p. dokumentuje się poprzez sporządzenie dokumentacji planistycznej składającej się m.in. z wykazu wniosków złożonych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego wzór określa załącznik nr 4 do rozporządzenia (pkt 4 § 12 rozporządzenia) oraz rozstrzygnięcia organu sporządzającego projekt planu miejscowego w sprawie rozpatrzenia wniosków, o których mowa w pkt 4 (pkt 5 § 12 rozporządzenia)." (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Go 852/08). W dokumentacji prac planistycznych przekazanej przez Urząd Gminy [...]zarówno w przypadku rozpatrzenia wniosków jak też w przypadku rozpatrzenia uwag brak jest zarządzenia Wójta Gminy [...]. Biorąc pod uwagę, że skarżący składał uwagę do projektu planu miejscowego w trakcie jego wyłożenia do publicznego wglądu w dniach od 9 sierpnia 2012 r. do 31 sierpnia 2012 r., zaś w dokumentacji prac planistycznych znajduje się tylko wykaz złożonych uwag, zgodnie z przepisem § 12 pkt 16 w/w rozporządzenia, to nie sposób przyjąć, że uwaga skarżącego została rozpatrzona przez organ wykonawczy gminy. Narusza to niewątpliwie interes prawny skarżącego, bowiem jego uwaga nie została rozpatrzona, co miał gwarantowane przywołanym przepisem prawnym.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, strona wyjaśniła:
Ad 1. W zakresie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie u.p.z.p. strona wskazała, że termin "droga transportu rolnego" nie budzi wątpliwości interpretacyjnej, przez to pojęcie rozumie się drogę służącą transportowi rolnemu, drogę dojazdową do gruntów, gospodarstw rolnych. Termin "nośnik reklamowy dużych rozmiarów" został wyjaśniony w dalszej części zdania cytowanego zapisu § 5 pkt 2 lit. d uchwały. Termin "zabudowa kubaturowa" nie budzi wątpliwości interpretacyjnej, ponieważ pojęcia "zabudowa" oraz "kubatura" są powszechnie znane i stosowane, także w przepisach prawa. "Kubatura" w myśl art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - to jeden z charakterystycznych parametrów użytkowych lub technicznych obiektu budowlanego (wyznaczający jego pojemność, gabaryty). Zatem zabudowa kubaturowa to inaczej obiekt budowlany posiadający kubaturę.
Ad. 2. W zakresie naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. strona wskazała zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt. 9 lit. a rozporządzenia są określone w § 14, § 31, § 31, § 33, § 34, § 35, § 36, § 37, § 38, § 39 przedmiotowej uchwały oraz na rysunku planu stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały. Określono tam (zgodnie z u.p.z.p.) układ komunikacyjny wraz z parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Dopuszczenie w planie lokalizacji dróg wewnętrznym (o którym mowa w § 9 pkt 1 uchwały) nie wyznaczonych na rysunku planu w granicach terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę kubaturową, są ustaleniem dodatkowym nie naruszającym ustalonego w planie układu komunikacyjnego, dla którego także ustalono odpowiednie parametry o których mowa w § 14 pkt 2 uchwały.
Ad 3. Ad. 4. W zakresie zarzutów naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie u.p.z.p. strona wskazała, że procedura sporządzenia miejscowego planu gminy [...] dla miejscowości [...] została zainicjowana uchwałą z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...]w sprawie przystąpienia do opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Procedurę planistyczną oraz wymagany zakres projektu miejscowego planu zastosowano na podstawie obowiązującej na ówczesny dzień u.p.z.p. Z uwagi na fakt, że w dniu [...] listopada 2010 r. podjęto uchwałę Nr [...] zmieniającą dotychczasową uchwałę Nr [...], czyli po wejściu w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie u.p.z.p., należało dostosować dotychczasową procedurę planistyczną do nowych uwarunkowań prawnych, czyli przepisów ustawy po wejściu w życie ustawy o zmianie u.p.z.p. Tym samym przepis art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie u.p.z.p., w którym mowa jest, że dla miejscowych planów zagospodarowania w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 21 października 2010 r., stosuje się przepisy dotychczasowe - w tym konkretnym przypadku nie ma zastosowania.
W dalszym czasie podjęto trzy kolejne uchwały zmieniające dotychczasowe uchwały o przystąpieniu, tj. Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Zatem mając na uwadze powyższe, w ocenie organu, ustalenia dotyczące określenia w planie materiału i kolorystyki pokrycia dachów oraz elewacji budynków oraz wskazanie minimalnych powierzchni nowo wydzielanych działek są ustaleniami dopuszczonymi ustawą o zmianie u.p.z.p. i nie stanowią naruszenia przepisów u.p.z.p. oraz mieszczą się w kompetencji Rady Gminy.
Ad. 5. W zakresie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie u.p.z.p. strona wskazała, że przepis § 11 pkt 3 zaskarżonej uchwały, który wynika z delegacji przepisów art. 15 pkt 8 u.p.z.p., stanowi, że "w wyniku scalenia i podziału nieruchomości (...) nie dopuszcza się zapewnienia dojazdu do wydzielonej działki w formie służebności drogowej bez wydzielenia drogi wewnętrznej" dotyczy wyłącznie "zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości", o której mowa w rozdziale 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zatem zaskarżony plan nie pozbawia możliwości ustalenia służebności drogowej, jednak określa sposób w jaki ta służebności może być realizowana.
Ad 6. W zakresie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie u.p.z.p. strona wskazała, że zgodnie z art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Ponadto, art. 4 pkt 6 w/w ustawy stanowi, że za przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Interpretacja zapisów planu dopuszczającego na terenach rolniczych oznaczonych w planie symbolami 1.R–24.R w ramach przeznaczenia uzupełniającego: zalesienia i terenów dróg transportu rolnego - jako przeznaczenia mieszanego jest interpretacją błędną. Zgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w planie miejscowym zmiana przeznaczenia terenu wyłącznie na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgód, o których mowa w art. 7 pkt 2 u.p.z.p..
Podnoszony zarzut błędnego ustalenia "mieszanego" przeznaczenia w ramach terenów RU oraz RM także pozostaje bezzasadny z uwagi na fakt, że dopuszczenie przeznaczenia uzupełniającego nie zmienia przeznaczenia podstawowego i zgodnie z § 4 pkt 10 może wyłącznie uzupełniać i wzbogacać przeznaczenie podstawowe i nie może występować samodzielnie na danym terenie. Dotyczy to także dopuszczenia urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej w ramach terenów leśnych (1-17.ZL). Ponadto, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.
Ad 7. W zakresie zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie u.p.z.p. strona wskazała, że § 11 pkt 9 zaskarżonej uchwały odnosi się wyłącznie do terenów przeznaczonych w planie na cele inne niż rolne i leśne - nie naruszając tym samym art. 101 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. wyłącznie do terenów: K, E, G, W oraz dróg publicznych, dróg wewnętrznych oraz ciągów pieszych i pieszo-jezdnych, a nie do terenów R.
Ad. 8. W zakresie zarzutu naruszenia art. 17 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie u.p.z.p. strona wskazał, że dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] właściwie zastosowano procedurę zgodną z delegacją art. 17 pkt 9 oraz 11 u.p.z.p. po wejściu w życie ustawy o zmianie u.p.z.p. Art. 17 pkt 10 u.p.z.p. został uchylony przepisem art. 1 pkt 5 lit. f ustawy o zmianie u.p.z.p.
Art. 17 pkt 9 u.p.z.p. stanowi, że wójt kolejno: wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Projekt planu był wyłożony w następujących terminach: I wyłożenie (09.08.2012-31.08.2012); II wyłożenie (16.11.2012-06.12.2012), III wyłożenie (15.02.2013-08.03.2013), IV wyłożenie (16.08.2013-16.09.2013). Poza tym każdorazowo projekt planu miejscowego był zamieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej Urzędu Gminy, w terminach wskazanych w ogłoszeniach o wyłożeniu, co dało wystarczającą gwarancję udziału społeczeństwa w postępowaniu. Nie ma podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa poprzez wyłożenie projektu planu na okres 21 dni kalendarzowych, a nie roboczych jak wskazuje skarżący.
Ad. 9. W zakresie zarzutu naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 2, 5, 7, 23 lit. d ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko strona uznała zarzut skarżącego, że nie mógł się zapoznać ze stosownymi dokumentami, za nieprawdziwy, gdyż w ramach procedury planistycznej został spełniony wymóg art. 39, art. 40, art. 41, art. 42, art. 43 w/w ustawy poprzez: zamieszczenie ogłoszeń i obwieszczeń o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu, zamieszczenie ogłoszeń i obwieszczeń o wyłożeniu oraz ponownych wyłożeniach projektu planu do publicznego wglądu, umożliwieniu składania uwag oraz wniosków zgłoszonych w ramach udziału społeczeństwa w przedmiotowym postępowaniu. Każdorazowo w treści ogłoszeń i obwieszczeń Wójta Gminy [...] (zamieszczonych w BIPie, na tablicach ogłoszeń oraz w prasie) znajdowała się informacja, że zamieszcza się w publicznie wykazie danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie, dane o: projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy [...] (dla miejscowości [...]), prognozie oddziaływania na środowisko dotyczącej w/w planu, opracowaniu ekofizjograficznym oraz opiniach Państwowego Powiatowego inspektora Sanitarnego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Ponadto sporządzono uzasadnienie, o którym mowa w art. 42 pkt 2 ustawy, podsumowanie, o którym mowa w art. 54 ust. 3 w/w ustawy. W/w dokumenty znajdują się w dokumentacji planistycznej przedmiotowego planu miejscowego, także w przekazanym egzemplarzu do [...] Urzędu Wojewódzkiego. Każdorazowo prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca w/w planu była zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej w terminach wskazanych w ogłoszeniach o wyłożeniu.
Ad. 10. Strona uznała również zarzut naruszenia art. 17 pkt 3 i pkt 12 u.p.z.p. w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o zmianie u.p.z.p. oraz to, że uwaga skarżącego nie została rozpatrzona przez organ, za niezasadny. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości [...] został sporządzony zgodnie z art. 17 u.p.z.p., także w zakresie rozpatrzenia wniosków złożonych w odpowiedzi na zawiadomienie o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz w zakresie rozpatrzenia uwag złożonych do wszystkich czterech wyłożeń projektu planu do publicznego wglądu. Brak jest przepisów obligujących Wójta jako organu sporządzającego plan miejscowy do rozstrzygania wniosków i uwag do planu w formie zarządzenia. W ustawie jest wyraźnie delegacja do wyłącznego rozpatrzenia wniosków i uwag, co zdecydowanie uczyniono. Art. 17 u.p.z.p. stanowi, że wójt kolejno: 4) sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko; 12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 3 lutego 2015 r. oddalił skargę.
Sąd I instancji stwierdził, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia, co nastąpiło pismem z dnia [...] września 2014 r., które wpłynęło do Urzędu Gminy [...] w dniu [...] września 2014 r. Powyższego jednak wezwania Rada nie uwzględniła, czemu dała wyraz w uchwale z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszeń prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego strony skarżącej, wywodzone jest z faktu przysługującego jej prawa własności działki nr [...] położonej we wsi [...] znajdującej się na terenie objętym zakwestionowanym przez P. G. planem miejscowym.
Sąd I instancji stwierdził, że jego zadaniem było zbadanie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostało naruszone zaskarżoną uchwałą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentował, że skoro w myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, to oznacza to tyle, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że akt ten narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie jego interes prawny lub uprawnienie. Sąd I instancji argumentował, że skarżący obowiązany był zatem wykazać, iż w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem, a jego własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego.
W ocenie Sądu I instancji, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, takiego naruszenia nie można się dopatrzyć w niniejszej sprawie. Strona skarżąca nie przedstawiła takiego rodzaju argumentu (okoliczności), który mógłby świadczyć o tym, że zaskarżona przez nią uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazal, że należąca do skarżącego działka nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 22.R – tereny rolnicze, dla którego w myśl § 23 ust. 1 zaskarżonej uchwały ustalono następujące przeznaczenie: 1) podstawowe: tereny rolnicze, grunty rolne w rozumieniu przepisów odrębnych; 2) uzupełniające: a) zalesienia, b) drogi transportu rolnego, c) ujęcia wód, d) obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Sąd I instancji podkreślił, że skarżący - w świetle postanowień kwestionowanego planu - nie wskazał na żadne przeszkody w korzystaniu z przysługującego mu prawa własności do tej działki, które to prawo wynika z prawa materialnego, a dającego mu legitymację do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że część zarzutów naruszenia własnego interesu skarżący wywodzi z naruszenia obiektywnego porządku prawnego, tj. w zakresie zasad sporządzania planu - ustaleń jakie może on zawierać (naruszenie art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. poprzez brak definicji określonych w planie pojęć (pkt 1 skargi), poprzez wskazanie minimalnej powierzchni nowo wydzielanych i działek (pkt 4), poprzez zakaz ustanawiania służebności drogowej (pkt 5 skargi); naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak określenia układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami (pkt 2); naruszenie art. art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. poprzez określanie materiału i kolorystyki pokrycia dachów oraz elewacji budynków (pkt 3); naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nierozgraniczenie terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 6); naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. poprzez określenie zasad scalania i podziału nieruchomości względem terenów rolniczych (pkt 7); naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 2, 5, 7, 23 lit. d ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez niezamieszczenie w publicznie dostępnych wykazach danych informacji o dokumentacji planistycznej (pkt 9)), czy też procedury planistycznej (naruszenie art. 17 pkt 10 u.p.z.p. poprzez niezachowanie wymogu wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu na okres 21 dni (pkt 8 skargi); naruszenie art. 17 pkt 3 i pkt 12 u.p.z.p. poprzez nierozpatrzenie wniosków oraz uwag złożonych do planu (pkt 10)).
Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia interesu prawnego skarżącego, tj. prawa własności. Naruszenia wskazane w skardze dotyczą bowiem (ewentualnego, bowiem Sąd tego w niniejszej sprawie nie badał wobec braku stwierdzenia naruszenia interesu prawnego skarżącego) naruszenia norm prawa materialnego i procesowego, regulującego procedurę planistyczną. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być zaś wyeliminowana z obrotu prawnego, jedynie wtedy, gdy dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego, ale przy jednoczesnym stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego skarżącego. Tylko naruszenie obiektywnego porządku prawnego, które związane jest z jednoczesnym naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, nakłada na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi. A taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Sąd I instancji wywodził, że skarżący nie wykazał naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały na jego sytuację. Za takie nie można uznać ani braku definicji poszczególnych pojęć ani brak ustaleń czy też dokonanie ustaleń wykraczających poza przyznane ustawą radzie kompetencje ani brak możliwości wglądu do projektów skarżonego planu i zapoznania się ze stosownymi dokumentami ani w końcu nierozpatrzenie uwagi złożonej przez skarżącego (z wykazu rozpatrzonych uwag wniesionych do projektu planu znajdujących się w aktach planistycznych wynika, że uwaga skarżącego została rozpatrzona).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że do uwzględnienia skargi na uchwałę może doprowadzić tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący.
W ocenie Sądu I instancji skarżący błędnie wskazuje, że należało rozgraniczyć tereny rolnicze od terenów o innych przeznaczeniu, tj. tereny przeznaczone do zalesienia lub drogi transportu rolnego lub obiekty infrastruktury technicznej. Tereny rolnicze oznaczone symbolami 1.R-24.R – zgodnie z § 23 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały - mają przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze, grunty rolne w rozumieniu przepisów odrębnych oraz przeznaczenie uzupełniające: zalesienia, drogi transportu rolnego, ujęcia wód, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 4 pkt 9 zaskarżonej uchwały ilekroć w niniejszej uchwale jest mowa o "przeznaczeniu podstawowym" - należy przez to rozumieć przeznaczenie ustalone w planie jako dominujące na danym terenie (min. 51% powierzchni terenu), zaś – o "przeznaczeniu uzupełniającym" - należy przez to rozumieć przeznaczenie inne niż podstawowe, które uzupełnia lub wzbogaca przeznaczenie podstawowe i nie występuje samodzielnie na danym terenie (§ 4 pkt 10). Zatem działka należąca do skarżącego ma zasadniczo przeznaczenie rolnicze. Plan dopuszcza jedynie jego uzupełnienie poprzez możliwość zalesienia, lokalizację drogi transportu rolnego, ujęcia wód oraz obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, co nie oznacza jednak, że są to tereny o różnym przeznaczeniu. Dopuszczenie lokalizacji obiektów ma zresztą "służyć" m.in. skarżącemu do wykorzystywania działki rolniczo. I to skarżący może wpływać na to jaka (wielkość) i która część jego działki będzie przeznaczona pod drogę transportu rolnego, zalesienie lub obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej. Określenie tych parametrów w planie byłoby – zdaniem Sądu I instancji – nadmierną ingerencją w przysługujące skarżącemu prawo własności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, zatem akt organu administracji musi dotyczyć interesu własnego, indywidualnego i wynikającego z konkretnego przepisu prawa. Zatem zarzut z pkt. 4 nie legitymuje skarżącego do wniesienia skargi, bowiem nie dotyczy on jego interesu własnego, indywidualnego i wynikającego z konkretnego przepisu prawa, co zresztą sam podniósł skarżący.
Konkludując, Sąd I instancji stwierdził, że skoro w skardze nie wykazano, że zaskarżony akt organu jednostki samorządu terytorialnego narusza konkretny, aktualny interes prawny lub uprawnienie podmiotu, który wniósł skargę, należało ją oddalić.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. G. zarzucając mu:
1. naruszenia prawa materialnego w postaci przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r., poz. 594 z zm.) w związku z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199) w związku z przepisem art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871)(dalej razem jako uopzp) w związku z przepisem § 4 pkt. 9 lit. a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587) poprzez błędną wykładnię przywołanych przepisów polegającą na przyjęciu, że uchybienie w zakresie przywołanych przepisów prawnych nie wywiera wpływu na naruszenie interesu prawnego skarżącego,
2. naruszenia prawa materialnego w postaci przepisu art. 101 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie [...] w związku z przepisem art. 15 ust. 2 i 3 uopzp poprzez błędną wykładnię przywołanych przepisów prawnych polegającą na przyjęciu, że uchybienie w zakresie przywołanych przepisów prawnych nie wywiera wpływu na naruszenie interesu prawnego skarżącego,
3. naruszenia prawa materialnego w postaci przepisu art. 101 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie [...] w związku z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 1 uopzp poprzez błędną wykładnię przywołanych przepisów prawnych polegającą na przyjęciu, że uchybienie w zakresie przywołanych przepisów prawnych nie wywiera wpływu na naruszenie interesu prawnego skarżącego,
4. naruszenia prawa materialnego w postaci przepisu art. 101 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie [...] w związku z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 8 uopzp poprzez błędną wykładnię przywołanych przepisów prawnych polegającą na przyjęciu, że uchybienie w zakresie przywołanych przepisów prawnych nie wywiera wpływu na naruszenie interesu prawnego skarżącego,
5. naruszenia prawa materialnego w postaci przepisu art. 101 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie [...] w związku z przepisem art. 17 pkt 10 uopzp poprzez błędną wykładnię przywołanych przepisów prawnych polegającą na przyjęciu, że uchybienie w zakresie przywołanych przepisów prawnych nie wywiera wpływu na naruszenie interesu prawnego skarżącego,
6. naruszenia prawa materialnego w postaci przepisu art. 101 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie [...] w związku z przepisem art. 21 ust. 2 pkt 2, 5, 7, 23 lit. d ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię przywołanych przepisów polegającą na przyjęciu, że uchybienie w zakresie przywołanych przepisów prawnych nie wywiera wpływu na naruszenie interesu prawnego skarżącego,
7. naruszenia prawa materialnego w postaci przepisu art. 101 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie [...] w związku z przepisem art. 17 pkt 3 uopzp oraz przepisu art. 17 pkt 12 uopzp poprzez błędną wykładnię przywołanych przepisów polegającą na przyjęciu, że uchybienie w zakresie przywołanych przepisów prawnych nie wywiera wpływu na naruszenie interesu prawnego skarżącego,
8. naruszenia prawa materialnego w postaci przepisu art. 101 ust. 1 cyt. ustawy o samorządzie [...] w związku z przepisem § 125 pkt 2 w związku z przepisem § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"(Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez błędną wykładnię przywołanych przepisów polegającą na przyjęciu, że uchybienie w zakresie przepisu § 125 pkt 2 w związku z przepisem § 143 nie wywiera wpływu na naruszenie interesu prawnego skarżącego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że plan miejscowy nie określa układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami. Jednocześnie plan miejscowy dopuszcza wyznaczenie na działce skarżącego możliwość lokalizacji dróg transportu rolnego. Drogi transportu rolnego to w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych drogi wewnętrzne. Te ostatnie z kolei, zdaniem skarżącego kasacyjnie, są innym przeznaczeniem terenu niż tereny rolnicze. Wywodzono, że skarżący poprzez naruszenie przez organy gminy powszechnie obowiązujących przepisów prawnych nie ma pewności, co do przeznaczenia i możliwego sposobu zagospodarowania swojej własności, a to w opinii skarżącego kasacyjnie narusza jego interes prawny.
Odnośnie drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej wywodzono, że w zakresie naruszenia ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego przepisu art. 15 ust. 2 i 3 uopzp skarżący wskazał, iż plan miejscowy ingeruje w prawo własności jego działki w zakresie w jakim nie przewidział tego ustawodawca. W ocenie P. G. zostało wykazane, że w czasie podejmowania skarżonej uchwały, plan miejscowy nie mógł przesądzać o materiale i kolorystyce pokrycia dachów oraz elewacji budynków. Ponad w ocenie P. G. gmina nie mogła narzucić skarżącemu wielkości działek jakie może on wydzielać.
W zakresie naruszenia ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego przepisu art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. skarżący kasacyjnie wskazał, iż plan miejscowy ingeruje w prawo własności jego działki w zakresie w jakim nie przewidział tego ustawodawca. P. G. argumentował, iż plan miejscowy nie może wprowadzać ograniczeń w zakresie możliwości ustalania służebności drogowej.
W zakresie naruszenia ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego przepisu art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. skarżący kasacyjnie wywodził, że plan miejscowy nie określa podstawowych ustaleń przypisanych do stosownego opracowania planistycznego, tj. plan miejscowy nie określa linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. W zakresie naruszenia ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego przepisu art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. skarżący kasacyjnie wskazał, iż plan miejscowy ingeruje w prawo własności jego działki w zakresie w jakim nie przewidział tego ustawodawca.
Skarżący odwołując się do ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, że względem nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne powyższe przepisy nie mają zastoswoania. Tym samym tereny o charakterze rolniczym nie podlegają procedurze scalania i podziału określonej w ww. ustawie, ale ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 z późn. zm.). Z tego ostatniego skarżący wyprowadził wniosek, iż "narzucenie" ustaleniami planu miejscowego względem jego działki, będącej zgodnie z ustaleniami skarżonej uchwały działką przeznaczoną pod tereny rolnicze, zasad scalania i podziału nieruchomości, narusza jego interes prawny.
W zakresie naruszenia przepisu art. 17 pkt 10 uopzp skarżący wskazał, iż uchybienie w terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu miejscowego i pozbawienie skarżącego możliwości zapoznania się z wyłożonym do publicznego wglądu projektem planu miejscowego narusza jego interes prawny.
W zakresie naruszenia przepisu art. 21 ust. 2 pkt 2, 5, 7, 23 lit. d ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) skarżący wskazał, iż uchybienie w zakresie możliwości zapoznania się ze stosownymi opracowaniami planistycznymi narusza jego interes prawny.
W ocenie skarżącego kasacyjnie uchybienie w zakresie braku rozpatrzenia wniosków oraz uwag złożonych do projektu planu miejscowego przez skarżącego, narusza jego interes prawny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami wniesionej skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, mimo że nie wszystkie jej zarzuty zostały skonstruowane tak jak tego wymagają przepisy art. 174 p.p.s.a. Wystarczającym jednak dla uznania zasadności skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) poprzez jego błędną interpretację (por. wyrok NSA z 2 lipca 2009 r., II OSK 414/09). Błędna interpretacja powyższego przepisu sprowadza się do tego, że Sąd I instancji nie dokonał w istocie jakiejkolwiek wykładni tego przepisu, przywołując w uzasadnieniu fragmenty różnych orzeczeń sądowych, nie argumentując w sposób przekonywujący i logiczny z jakich przyczyn uznał, iż interes skarżącego nie został naruszony, a co za tym idzie skarżący nie posiada legitymacji do wniesienia skargi. Z jednej strony bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że interes skarżącego nie został w sprawie naruszony, co uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi, z drugiej zaś strony rozpoznaje jeden z zarzutów dotyczący określenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W rezultacie tak skonstruowane uzasadnienie nie pozwala na stwierdzenie czy powodem oddalenia skargi było brak naruszenia interesu prawnego skarżącego, czy też Sąd I instancji stanął na stanowisku, iż interes prawny strony skarżącej został naruszony, ale nastąpiło to w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym. Brak jakichkolwiek ocen Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej mierze czyni podjęte rozstrzygnięcie wadliwym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd bowiem - stwierdziwszy, iż zostały spełnione formalne wymogi wniesienia skargi (termin, wcześniejsze wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia itd.) - powinien przede wszystkim ocenić interes prawny skarżącego i fakt jego ewentualnego naruszenia zakwestionowaną uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym Sąd I instancji zobowiązany był do podania konkretnych, zindywidualizowanych przyczyn, które pozwoliłyby na ocenę, czy taki interes prawny został naruszony czy też nie. Dopiero argumentacja odnosząca się do tej konkretnej sprawy pozwoliłaby na dokonanie oceny czy interes prawny skarżącego został naruszony zaskarżoną uchwałą. Podkreślić należy, że warunku tego nie spełnia odwoływanie się do poglądów zawartych w orzecznictwie sądów administracyjnych, bez ich odniesienia do sytuacji faktycznej rozpoznawanej sprawy. Podkreślić bowiem należy, że skarga P. G. zawiera szczegółowo sformułowane zarzuty ze wskazaniem, iż w ocenie skarżącego rozstrzygnięcia w niej zawarte mają wpływ na uprawnienia właścicielskie skarżącego. Pomimo, iż Sąd I instancji w swoim uzasadnieniu przytoczył wszystkie zarzuty skargi, to nie odniósł się w żaden sposób do argumentacji skarżącego i nie przedstawił wywodów, które wskazywałby na brak naruszenia interesu P. G. treścią kwestionowanej przez niego uchwały.
Podzielić należy zapatrywania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że skarga na uchwałę organu gminy składana w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie miejscowego planu.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności oceni czy interes prawny skarżącego został naruszony kwestionowaną ustawą podając argumentację uzasadniające przyjęte przez Sąd I instancji stanowisko, czy też nie. W przypadku zaś pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie Wojewódzki Sąd Administracyjny oceni, czy naruszenia te nastąpiły w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym.
W tych warunkach odnoszenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów kasacyjnych, a które stanowiły powtórzenie zarzutów zawartych w skardze do Sądu I instancji, było przedwczesne.
Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok został uchylony, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu we Wrocławiu.
O kosztach orzeczono w myśl art. 203 pkt 1 p.p.s.a.