II OSK 1232/24

II OSK 1232/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
IV SA/Po 818/23 - Postanowienie WSA w Poznaniu z 2024-03-13
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58, 141, 166, 182, 183, 185, 203, 204
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 40
art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 977
art. 36
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z/s w [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 marca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 818/23 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 25 października 2023 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...], gmina [...] - etap I postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 13 marca 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 818/23 odrzucił skargę X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 25 października 2023 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...], gmina [...] - etap I.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na podstawie art. 101 ust. 1 i ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.), wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia 25 października 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...], gmina [...] - etap I. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotowej uchwale zarzucono: naruszenie w sposób istotny zasad sporządzania planu, gdyż postanowienia planu miejscowego naruszają zasadę proporcjonalności i w sposób niewspółmierny do celu ograniczają możliwości zabudowy danego obszaru w zakresie odnoszącym się do części działki numer [...], którą w planie miejscowym oznaczono symbolem "12F.", co oznacza tereny rolne; niezgodność uchwalonego planu miejscowego z art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), gdyż plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium, a analizowany plan dokonuje takiej zmiany dla niektórych gruntów rolnych, chociaż jest on zarazem - co wprost przyznaje się w obwieszczeniu - etapem nr 1; niezgodność uchwalonego planu miejscowego z treścią art. 20 ust. 1 u.p.z.p., gdyż plan miejscowy nie może naruszać ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a zarazem aktualnie trwa procedura mająca na celu uchwalenie nowego (aktualnego) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla działki numer [...]; niezgodność uchwalonego planu miejscowego z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Skarżąca wskazała, że co prawda żadna z nieruchomości, której jest właścicielem nie jest objęta ustaleniami planu, to jednak przeznaczenie działki numer [...] w planie znacząco negatywnie ingeruje w inwestycje realizowaną przy ulicy [...] w [...].
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy [...] wniosła o jej odrzucenie.
Uzasadniając odrzucenie przedmiotowej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podniósł, że w judykaturze przyjmuje się, że interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają zasadniczo podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem, np. dzierżawcy nieruchomości, czy też podmioty użytkujące budynek znajdujący się na terenie objętym planem na podstawie umowy użyczenia. Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść przede wszystkim kształtowana jest przez postanowienia umowy cywilnoprawnej. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości, poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Podmioty te mogą mieć więc interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny.
Mając powyższe na uwadze Sąd podkreślił, że skarżąca w chwili wniesienia skargi nie była właścicielem żadnej nieruchomości w znajdującej się w granicach zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] - etap 1. Brak wykazania naruszenia interesu prawnego przez skarżącą przesądził o niedopuszczalności oceny legalności planu, w tym procedury jego uchwalenia. Podkreślić bowiem należy, że dopuszczalność kontroli jest uzależniona od naruszenia interesu prawnego skarżącego i odbywa się w granicach naruszenia. Niezachowanie podstawowej relacji pomiędzy interesem prawnym, normą prawa materialnego oraz zaistnieniem uchybienia godzącego w sferę uprawnień skarżących, przesądziło o niedopuszczalności wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie Sąd wskazał, że jakkolwiek sytuacja prawna skarżącej niedawno uległa zmianie, bowiem weszła ona w posiadanie udziałów działki numer [...], to Sąd bada interes prawny skarżącej na dzień wniesienia skargi, a ten nie był wówczas aktualny, a jedynie hipotetyczny. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzucił skargę.
Skargą kasacyjną X sp. z o.o. z/s w [...] zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie:
- prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:
I. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na odrzuceniu skargi w oparciu o błędne założenie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia bezpośredniego, aktualnego i realnego interesu prawnego skarżącego, dążącego do unieważnienia uchwały Rady Miasta i Gmin [...] z 25 października 2023 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...], gmina [...] - etap 1, skoro:
a. plan miejscowy przeznacza w przeważającym zakresie teren działki numer [...], obręb [...] (dalej jako: "nieruchomość drogowa"), pod rolę, wykluczając w § 17 planu miejscowego możliwość realizacji urządzeń infrastruktury technicznej takiej jak sieć wodociągowa, sieć energetyczna, sieć gazowa i itp., zabraniając zrealizowania tam drogi dojazdowej dla terenów mieszkaniowych;
b. skarżącej przysługuje - jako właścicielowi działki numer [...], obręb [...] - ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności gruntowej, odnoszącej się swoją treścią (przedmiotem wykonywania) do całej nieruchomości drogowej, a przeznaczonej w przeważającej części w planie miejscowym pod rolę, co godzi w jej prawa wywodzone z ograniczonego prawa rzeczowego, do którego odpowiednio stosuje się przepisy o własności, a treść którego to prawa wynika z treści aktu notarialnego sporządzonego przed notariusz A. B., repertorium [...], z dnia 27 marca 2023 r., zaś normy prawne będące źródłem interesu prawnego to art. 285 § 1 oraz art. 288 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023r. poz. 1610, z późn. zm., dalej: "kodeks cywilny") w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm., dalej: u.p.z.p) oraz w zw. z art. 140 w zw. z art. 251 kodeksu cywilnego;
c. skarżąca była stroną przedwstępnej umowy sprzedaży z 5 sierpnia 2021 r., repertorium [...], której przedmiotem była przeznaczona w przeważającej części w planie miejscowym pod rolę nieruchomość drogowa, stanowiąca drogę dojazdową dla działek o numerach [...]-[...], obręb [...], a także równoległą dodatkową drogę dojazdową dla pozostałych gruntów zlokalizowanych przy równoległej ulicy [...] (sięgacz odchodzący od ulicy [...]), obsługującej powstające osiedle X w [...];
d. skarżąca zakupiła finalnie udziały od współwłaścicieli nieruchomości drogowej od jej współwłaścicieli, a do czego doszło po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, tj. w dniu 2 lutego 2024 r. i co wykazano w piśmie procesowym z 4 marca 2024 r. i przed wydaniem zaskarżonego postanowienia;
e. skarżąca jest stroną zawieszonego postępowania administracyjnego o wydanie warunków zabudowy, jako wnioskodawca, dla nieruchomości drogowej, prowadzonego pod znakiem [...] przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], celem którego jest uzyskanie możliwości zbudowania drogi wewnętrznej wraz z chodnikiem na terenie nieruchomości drogowej przeznaczonej w planie miejscowym pod rolę, a które organ zawiesił, a w przyszłości po otrzymaniu zwrotu akt z Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (zawieszenie skarżąca zaskarżyła zażaleniem) umorzy w myśl art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p.;
f. skarżąca realizuje przedsięwzięcie deweloperskie na działkach o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], a także na działkach o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...], a także na działkach o numerach [...], [...], [...][...], [...], [...], obręb [...], a dla których to zespołów działek, o których mowa do tego miejsca, drogą dojazdową jest równoległa względem nieruchomości drogowej ulica [...], a także na działce o numerach [...], obręb [...], zaś z chwilą przeznaczenia w planie miejscowym pod rolę nieruchomości drogowej w przeważającym jej zakresie, niemożliwe stało się takie wykorzystywanie tej działki;
g. inni deweloperzy, podmioty powiązane, realizują przedsięwzięcia deweloperskie na działkach o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], a także działkach o numerach od [...]do [...], obręb [...], a dla których to zespołów działek, o których mowa do tego miejsca, drogą dojazdową jest równoległa względem nieruchomości drogowej ulica [...], zaś z chwilą przeznaczenia w planie miejscowym pod rolę nieruchomości drogowej w przeważającym jej zakresie, niemożliwe stało się takie wykorzystywanie nieruchomości drogowej;
h. skarżąca zrealizuje przedsięwzięcie deweloperskie na działkach oznaczonych numerami [...], [...], [...]i [...], obręb [...], którym dzisiaj odpowiadają działki o numerach od [...]do [...], obręb [...], a dla których to zespołów działek, o których mowa do tego miejsca, drogą dojazdową jest równoległa względem nieruchomości drogowej ulica [...];
i. jest pożądane z perspektywy funkcjonalności tego osiedla, tj. X, to, aby dla tak dużego terenu istniała większa liczba dróg dojazdowych, aniżeli tylko droga wewnętrzna ulica [...] (sięgacz odchodzący od ulicy [...]), istniała większa liczba dróg dojazdowych, chociażby z uwagi na możliwość wystąpienia zakłócenia w szczególności w zakresie bezpieczeństwa sanitarnego, czy też pożarowego (dojazd jednostek ratowniczo-gaśniczych, karetek pogotowia i itp.), a czemu dawano wyraz w uwagach do planu miejscowego w pismach z 7 września 2023 r., z 29 maja 2023 r., gdzie uwagi te zgłaszał skarżący kasacyjnie;
j. toczą się postępowania administracyjne, których celem jest spowodowanie wydania decyzji o warunkach zabudowy, z wniosku skarżącego kasacyjnie, a które pozwolą na zbudowanie prostopadłych łączników pomiędzy ulicą [...], a nieruchomością drogową, a co przyczyni się do lepszego skomunikowania powstającego osiedla X z ulicą [...], publiczną drogą gminną, zaś z chwilą przeznaczenia w planie miejscowym pod rolę nieruchomości drogowej w przeważającym jej zakresie, niemożliwe stało się takie wykorzystywanie tej działki;
II. art. 132 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust 1 u.s.g. poprzez ich niezastosowanie pomimo jednoczesnego braku podstaw do odrzucenia wniesionej skargi z uwagi na naruszenie interesu prawnego skarżących wskutek wydania zaskarżonej uchwały oraz zaistnienia przesłanek do merytorycznego rozpoznania sprawy zainicjowanej skargą, skoro zaskarżona w uchwała narusza - ograniczając - interes prawny oraz uprawnienie skarżącego jako zarówno jako indywidualnego podmiotu, albowiem na chwilę wnoszenia skargi:
a. skarżący miał ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości drogowej o treści odpowiadającej służebności gruntowej;
b. skarżący był stroną umowy przedwstępnej, która gwarantowała mu nabycie prawa własności nieruchomości drogowej, a co nastąpiło w dniu 2 lutego 2024 r.;
c. skarżący był stroną postępowania administracyjnego o wydanie warunków zabudowy, jako wnioskodawca, dla nieruchomości drogowej, prowadzonego pod znakiem [...] przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], celem którego jest uzyskanie możliwości zbudowania drogi wewnętrznej wraz z chodnikiem, zaś to postępowanie najpierw zostało zawieszone (przez plan miejscowy), a obecnie zostanie umorzone, skoro doszło do uchwalenia planu miejscowego;
d. skarżący był autorem uwag wnoszonych do planu miejscowego, a których celem było powstrzymanie przeznaczenia nieruchomości drogowej pod rolę;
e. skarżący był współautorem listu intencyjnego kierowanego do Burmistrza Miasta i Gminy [...] oraz Rady Miasta i Gminy [...], gdzie prosił o wyłączenie nieruchomości drogowej z procedury planistycznej w zamian za to, że zrealizuje określenia przedsięwzięcia o użyteczności publicznej (dla dobra mieszkańców i na swój koszt);
f. skarżący był i jest deweloperem, który realizuje opisane w skardze, pismach procesowych z 4 marca 2024 r., inwestycje mieszkaniowe, a przeznaczenie nieruchomości drogowej w istotny sposób obniża standard budowanego osiedla o nazwie X;
- przepisów prawa postępowania, których naruszenie miało wpływ istotny na wynik sprawy, a mianowicie:
III. art. 58 § 1 pkt 5a i § 3 p.p.s.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i odrzucenie skargi pomimo tego, że skarżący kasacyjnie posiadał interes prawny, aby zaskarżyć uchwałę, a do którego to naruszenia doszło w rezultacie naruszenia prawa materialnego i co opisano w punktach I oraz II, zaś miało to wpływ na wynik sprawy, bowiem w rezultacie błędnego odrzucenia skargi doszło do pozbawienia skarżącego prawa do sądu i nie doszło do merytorycznego zbadania ważności uchwały;
IV. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego naruszenie i sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego, które nie zawiera przedstawienia wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a także argumentów przedstawianych przez pełnomocnika skarżącego - przemawiających za przyznaniem Spółce interesu prawnego do zaskarżenia uchwały - a co przełożyło się końcowo na to, że przy odrzucaniu skargi część argumentów skarżącego pominięto, zaś miało to wpływ na wynik sprawy, bowiem w rezultacie pominięcia szeregu argumentów skarżącego - do czego doszło jak widać dlatego, ponieważ pominięto je przy pisaniu uzasadnieniu postanowienia - doszło do odrzucenia skargi, a co za tym idzie do pozbawienia skarżącego prawa do sądu i nie doszło do merytorycznego zbadania ważności uchwały.
Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. skarżąca wniosła o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z następujących dokumentów:
- wierzytelnej kopii aktu notarialnego sporządzonego przed notariusz A. B., repertorium [...], dnia 27 marca 2023 r. na okoliczność, że skarżący - jako właściciel działek o numerach [...] oraz [...], obręb [...] - był na chwilę składania przedmiotowej skargi podmiotem ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności gruntowej, polegającej na prawie przejazdu i przechodu (w tym również sprzętem ciężkim) oraz doprowadzenia, konserwacji i eksploatacji mediów (w tym zwłaszcza instalacji i przyłączy prądu elektrycznego, gazu, wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, linii telekomunikacyjnej, linii telewizji kablowej), odnoszącej się do działki numer [...], obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej o numerze [...], przeznaczonej na podstawie uchwały na cele rolne, wykluczające możliwość korzystania z opisanego ograniczonego prawa rzeczowego, a co oznacza, że skarżący kasacyjnie posiadał interes prawny wynikający z posiadanego prawa rzeczowego także na chwilę wnoszenia przedmiotowej skargi;
- wydruku z Elektronicznej Księgi Wieczystej o numerze [...]na okoliczność, że skarżący jako właściciel działek o numerach [...] oraz [...], obręb [...] - był na chwilę składania przedmiotowej skargi podmiotem ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności gruntowej, a wykonywanego w odniesieniu do działki numer [...], obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej o numerze [...], przeznaczonej na podstawie uchwały na cele rolne, wykluczające możliwość korzystania z opisanego ograniczonego prawa rzeczowego, a co oznacza, że skarżący kasacyjnie posiadał interes prawny wynikający z posiadanego prawa rzeczowego także na chwilę wnoszenia przedmiotowej skargi;
- wydruku z Elektronicznej Księgi Wieczystej o numerze [...]na okoliczność, że skarżący - jako właściciel działek o numerach [...] oraz [...], obręb [...] - był na chwilę składania przedmiotowej skargi podmiotem ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności gruntowej, a wykonywanego w odniesieniu do działki numer [...], obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej o numerze [...], przeznaczonej na podstawie uchwały na cele rolne, wykluczające możliwość korzystania z opisanego ograniczonego prawa rzeczowego, a co oznacza, że skarżący kasacyjnie posiadał interes prawny wynikający z posiadanego prawa rzeczowego także na chwilę wnoszenia przedmiotowej skargi;
albowiem jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje jakiegokolwiek przedłużenia postępowania w sprawie, a przesądzi, że - nawet pomijając przesłanki przemawiające za istnieniem interesu prawnego skarżącego do zaskarżenia uchwały, przedstawione w skardze oraz pismach procesowych z 4 marca 2024 r., a przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nieuwzględnione, z czym skarżący kasacyjnie się nie zgadza - skarżący niewątpliwie ów interes prawny posiadał na chwilę wnoszenia skargi, gdyby wywodzić go wyłącznie z faktu, czy jakakolwiek nieruchomość objęta uchwałą (tutaj działka drogowa numer [...], obręb [...]) była przedmiotem prawa rzeczowego wykonywanego przez Spółki, gdyż tak było, a tym prawem była służebność gruntowa.
Uwzględniając zaprezentowane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości stosownie do art. 185 § 1 p.p.s.a. i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, a w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.
Zasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.).
Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały (zarządzenia), ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX nr 151236; z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA 2005/1/2).
U podstaw legitymacji skargowej leży aktualny interes prawny. Podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Powyższym zagadnieniem dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje zatem posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Przy ocenie naruszenia interesu prawnego jednostki i tego, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego należy wyważyć interes społeczny i indywidualny. I tak, np. interesem społecznym może być przeznaczenie określonych nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną, podczas gdy interes indywidualny wyraża się w tym, że każdy z właścicieli konkretnej działki chce mieć możliwość zagospodarowania swojej działki według własnego uznania.
Naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działkami stanowiącymi własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu posiadanym do niej prawem.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego objęcie postanowieniami zaskarżonej uchwały Rady Miasta i Gminy [...] z dnia 25 października 2023 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...], gmina [...] - etap I nieruchomości nr [...] stanowiącej z uwagi na ustanowienie na niej służebności gruntowej drogę dojazdową do posiadanych przez skarżącą Spółkę nieruchomości przeznaczonych pod budowę osiedla mieszkaniowego, niewątpliwie może wpływać na sposób korzystania z przysługującego skarżącej Spółce prawa własności, a więc świadczy o istnieniu po jej stronie interesu prawnego w kwestionowaniu postanowień spornej uchwały w tym zakresie. Wskazać przy tym należy, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują określone roszczenia w przypadku ograniczenia bądź uniemożliwienia korzystania z nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego i to niezależnie od tego, czy plan miejscowy obejmuje teren całej gminy czy tylko jej części. Stosownie do art. 36 ust. 1 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Jeżeli zaś właściciel albo użytkownik wieczysty nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2 u.p.z.p., a zbywa nieruchomość, której wartość uległa obniżeniu w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, to może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. Możliwość skorzystania z przedstawionych wyżej uprawnień właściciel albo użytkownik wieczysty posiada jedynie wówczas, gdy tę niemożność bądź istotne ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości (art. 36 ust. 1 i 2 u.p.z.p.), obniżenie jej wartości (art. 36 ust. 3 u.p.z.p.) spowodowało uchwalenie lub zmiana planu (zob. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1402/17, publ. CBOSA).
W niniejszej sprawie Sąd I instancji wysnuł zatem błędne wnioski co do braku legitymacji skarżącej Spółki do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można bowiem zaakceptować poglądu, iż skarżąca nie posiada legitymacji do wystąpienia ze skargą. Zaskarżona uchwała ma bowiem - przez zmianę przeznaczenia nieruchomości, po której odbywa się prawnie zorganizowany dostęp działek skarżącej do drogi publicznej - realny wpływ na wymiar wykonywania przez skarżącą prawa własności do tych nieruchomości. Zwrócenia uwagi przy tym wymaga, że na etapie procedury planistycznej Rada Miasta i Gminy [...] uwzględniła częściowo sprzeciw skarżącej Spółki co do przeznaczenia działki nr [...] pod tereny rolne, co pośrednio również świadczy o posiadaniu przez skarżącą w niniejszej sprawie interesu prawnego.
Nie doszło natomiast w niniejszej sprawie do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., mającego zastosowanie również do postanowień w zw. z treścią art. 166 p.p.s.a. Należy zauważyć, że przepis ten odnosi się do uzasadnienia wyroku (postanowienia) i stanowi, iż uzasadnienie to powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku (postanowienia) może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie wymagane elementy prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie.
Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego NSA wyjaśnia, że zgodnie z art. 203 i art. 204 p.p.s.a. brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia w wypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie. Nie oznacza to jednak, że koszty związane z wniesieniem tej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w następnie wydanym wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania (por.: uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji postanowienia.