II OSK 1232/23

II OSK 1232/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosław Gdesz
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Lu 867/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2023-02-02
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 134, art. 61a § 1, art. 182
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 53a, art. 72a, art. 5 ust. 1, art. 28 ust. 2, art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. e, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit d i pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 867/22 w sprawie ze skargi K. B. na postanowienie Lubelskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 10 października 2022 r., znak: ... w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 867/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę K. B. na postanowienie Lubelskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 10 października 2022 r. w przedmiocie niedopuszczalności odwołania.
K. B. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie:
1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wyroku tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. przez nienależyte rozważenie zarzutu naruszenia art. art. 134 k.p.a. polegającego na uznaniu przez organ, że odwołanie skarżącej K. B. od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lipca 2022 r. jest niedopuszczalne, gdyż pismo to stanowi czynność materialno-techniczną, na która nie przysługuje odwołanie, podczas gdy pismo to jest w istocie swej postanowieniem wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. tj. postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania;
2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wyroku tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a, przez nienależyte rozważenie zarzutu naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. polegającego na uznaniu przez organ, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lipca 2022 r. stanowi czynność materialno-techniczną, na która nie przysługuje odwołanie, podczas gdy pismo to jest w istocie swej postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, które podlega zaskarżeniu zgodnie z § 2 tegoż przepisu;
3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wyroku tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniał substrat zaskarżenia i odwołanie skarżącej nie mogło zostać uznane za niedopuszczalne
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki zasadnie oddalił skargę złożoną na postanowienie Lubelskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 10 października 2022 r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania.
Na wstępie wskazać należy, że chociaż rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego odpowiada prawu, to uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części nie zasługiwało na akceptację.
Wbrew zarzutom kasacyjnym, organ odwoławczy, a następnie Sąd Wojewódzki, prawidłowo przyjęły w niniejszej sprawie, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lipca 2022 r. miało charakter informacyjny, a zatem nie można było zakwalifikować go jako przewidzianego w art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Z treści pisma z 28 lipca 2022 r. wynika wyraźnie, że organ powiatowy poinformował skarżącą o ustaleniach poczynionych wskutek czynności sprawdzających, podjętych w następstwie jej pisma z 14 lipca 2022 r., w którym wnioskowała o kontrolę prac związanych z ociepleniem budynku KRUS i wykonaniem wykopu w pobliżu budynku wielorodzinnego, w którym znajduje się lokal będący jej własnością.
Mianowicie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawarł w przedmiotowym piśmie informacje wskazujące, że L. Spółdzielnia Mieszkaniowa wyraziła zgodę na wykonanie przyłącza do miejskiej sieci ciepłowniczej budynku Placówki Terenowej KRUS na terenie osiedla [...], a organ nie widzi podstaw do prowadzenia postępowania w tej sprawie. Z kolei Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wydanym postanowieniu wyjaśnił, jakie są przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowań w trybie art. 48 oraz art. 50-51 Prawa budowlanego, przy czym stwierdził, że wobec treści art. 53a Prawa budowlanego pismo skarżącej zostało załatwione w trybie uregulowanym w dziale VIII k.p.a., dotyczącym skarg i wniosków składanych do organów administracji publicznej. W szczególności organ wojewódzki wskazał, że od pisma o charakterze informacyjnym nie przysługuje środek odwoławczy, co skutkowało stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a.
W konsekwencji prawidłowo wywiódł Sąd Wojewódzki, że w rozpoznawanej sprawie przyczyną niedopuszczalności odwołania był brak przedmiotu zaskarżenia, bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wydał ani postanowienia, ani też decyzji, podlegających zaskarżeniu.
Odnosząc się do twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej, podkreślić trzeba, że brak było w sprawie przesłanek, by zakwalifikować pismo z 28 lipca 2022 r. jako postanowienie z art. 61a § 1 k.p.a., skoro z jego treści wynika wyraźnie, iż organ powiatowy ograniczył się do przekazania skarżącej informacji dotyczących robót w zakresie przyłącza do miejskiej sieci ciepłowniczej. Tym samym nietrafne okazały się zarzuty kasacyjne, odnoszące się do naruszenia przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. i art. 134 k.p.a.
Jak zaznaczono na wstępie, chociaż Sąd Wojewódzki dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia, to jednak przedstawiona w uzasadnieniu wyroku wykładnia art. 53a Prawa budowlanego nie mogła być zaaprobowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym.
Przede wszystkim zauważyć trzeba, że obowiązujący od 19 września 2020 r. przepis art. 53a Prawa budowlanego nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretowany w sposób jednolity (por. wyroki NSA z 25 maja 2023 r. II OSK 440/22, 2 marca 2023 r. II OSK 1804/22).
Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie zajął stanowisko, zgodnie z którym wprowadzenie do ustawy Prawo budowlane art. 53a oznacza, iż postępowania prowadzone na podstawie przepisów rozdziału 5a tej ustawy wszczynane są wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek jakiegokolwiek podmiotu. W rezultacie Sąd Wojewódzki wskazał, że jeżeli postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, to brak jest podstaw do wydania przez organ postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., natomiast właściwy organ o braku podstaw do prowadzenia postępowania zawiadamia określony podmiot pismem o charakterze informacyjnym. Niewątpliwie przyjęta przez Sąd Wojewódzki interpretacja art. 53a Prawa budowlanego znajduje oparcie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z 20 maja 2021 r. II OSK 530/21).
Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym opowiada się za wykładnią art. 53a Prawa budowlanego zaprezentowaną w wyrokach z 18 stycznia 2024 r. II OSK 2096/22 i 10 kwietnia 2024 r. II OSK 409/23, uznając argumentację przedstawioną w ich uzasadnieniach za swoją.
Zaakcentować zatem należy, że interpretacja art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego nie może ograniczać się do jego językowego znaczenia, lecz konieczne jest uwzględnienie kontekstu systemowego i funkcjonalnego tego przepisu. Tym samym nie można uznać za przekonujący pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym sama treść art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego przesądza o tym, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a tej ustawy (aktualnie rozdziale 5b) wszczyna się tylko z urzędu, a zatem w razie złożenia wniosku w takiej sprawie brak jest podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61a § 1 k.p.a.), wystarczające jest zaś skierowanie do wnioskodawcy pisma informującego o stanowisku organu (por. wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2022 r. II OSK 2168/21, 18 stycznia 2023 r. II OSK 2586/21, 5 czerwca 2023 r. II OSK 601/22).
Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 lutego 2023 r. II OSK 76/22, aprobując ocenę Sądu pierwszej instancji (wyrok z 9 listopada 2021 r. IV SA/Po 846/21), art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowi, że postępowania dotyczące rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy prowadzi się "wyłącznie z urzędu", podczas gdyby prawodawca chciał kategorycznie wykluczyć dopuszczalność uruchomienia procedur ujętych w rozdziale 5a (aktualnie 5b) Prawa budowlanego na skutek interwencji podmiotu powołujące się na swój interes prawny, użyłby wyrażenia "wyłącznie", będącego synonimem "jedynie, tylko", tak jak uczynił w przypadku innych rozwiązań normatywnych (por. np. art. 12 ust. 2, art. 32 ust. 4, art. 40 ust. 3, art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego).
Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny w tym wyroku zasadnie zwrócił uwagę, że treść uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej Prawo budowlane (druk nr 121 Sejmu IX kadencji) w aspekcie wprowadzonego art. 53a "nie wyklucza a priori takiej sytuacji, w której to inicjatywa zewnętrznego podmiotu, powołującego się na swój interes prawny i domagającego się wszczęcia postępowania przez właściwy organ nadzoru budowlanego wobec podnoszonych naruszeń przepisów ustawy Prawo budowlany skutkować będzie wszczęcie postępowania".
Zdaniem składu orzekającego, przepis art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego należy wykładać w taki sposób, że konkretyzuje on uprawnienie i obowiązek wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego lub naprawczego, gdy zachodzi taka potrzeba, jednak nie reguluje sytuacji, w której żąda wszczęcia tego rodzaju postępowania osoba mająca w tym interes prawny.
Względy systemowe, w tym konstytucyjne i funkcjonalne, pozwalają w drodze wykładni art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego wywieść, że wprowadzenie tego przepisu nowelizacją z 13 lutego 2020 r. nie stanowi takiej zmiany normatywnej, która prowadziłaby do wykluczenia inicjowania postępowań naprawczych i legalizacyjnych wnioskami kierowanymi do organu nadzoru przez uprawnione podmioty, powołujące się na przysługującą im na gruncie Prawa budowlanego ochronę przed robotami budowlanymi prowadzonymi z naruszeniem prawa.
Projektodawca nie przedstawił bowiem żadnych ważnych racji za wykluczeniem zasady skargowości w sprawach, o których mowa w art. 53a ust. 1 (a także 72a) Prawa budowlanego, zaś utrzymywanie, że wprowadzona zmiana oznacza wyłączność wszczynania tego rodzaju postępowań z urzędu, a więc na zasadzie oficjalności, nasuwa wiele zastrzeżeń co do zgodności takiego unormowania z innymi przepisami Prawa budowlanego oraz zasadami konstytucyjnymi, o czym będzie mowa niżej.
Oczywiście z akceptacją należy przyjąć wyraźne określenie w art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego obowiązku wszczynania postępowań w sprawach rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, gdyż w interesie publicznym leży sprawne działanie organów nadzoru budowlanego we wszystkich przypadkach, gdy nieprzestrzeganie przez inwestorów obowiązujących przepisów wywołuje potrzebę wdrożenia działań naprawczych, bądź zastosowania środków sankcyjnych przewidzianych w Rozdziale 5a (aktualnie 5b) Prawa budowlanego.
Jednak regulacja przyjęta w art. 53a ust. 1 (art. 72a) Prawa budowlanego musi być interpretowania nie tylko przez pryzmat założenia, że organy budowlane będą rzetelnie wszczynać i prowadzić omawiane postępowania, ale należy również uwzględnić przypadki, gdy właściwe organy nie podejmą wymaganych działań w następstwie wniosków składanych przez podmioty posiadające interes prawny w tego typu sprawach.
Z analizy orzecznictwa wynika, że nie ma takich rozwiązań proceduralnych, które pozwoliłyby zainteresowanym podmiotom efektywnie uruchomić kontrolę administracyjną oraz sądową, celem zweryfikowania, czy brak wszczęcia postępowania z urzędu w danej sprawie był uzasadniony faktycznie i prawnie.
Z taką sytuacją mamy do czynienia przede wszystkim wówczas, gdy stosownie do poglądu wyrażonego w orzecznictwie, wniosek strony składany w sprawach wymienionych w Rozdziale 5a (aktualnie 5b) stanowi tylko impuls do przeprowadzenia czynności wyjaśniających (kontrolnych) przez organ nadzoru, ale nie musi być załatwiony formalnie.
Zaznaczyć ponadto należy, że w orzeczeniach, w których sądy opowiadają się za stanowiskiem, że postępowania określone w art. 53 a ust. 1 Prawa budowlanego wszczynane są wyłącznie z urzędu, wyklucza się zarazem wystąpienie ze skargą na bezczynność organu nadzoru budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2022 r. II OSK 811/22, 7 marca 2023 r. II OSK 2286/22).
Wyjątkowo w wyroku z dnia 30 marca 2023 r. II OSK 2467/22, Naczelny Sąd Administracyjny zanegował pogląd, iż do właściwości sądu administracyjnego nie należy rozpoznawanie skarg na bezczynność organu w sprawie, w której postępowanie wszczyna się wyłącznie z urzędu. Wskazał przy tym, że w ramach skargi na bezczynność, kontroli sądowej powinno podlegać zachowanie organu po zgłoszeniu żądania przez dany podmiot, a finalnie to, czy uzasadnione było niewszczęcie z urzędu postępowania i poprzestanie na udzieleniu wyjaśnień zainteresowanemu.
Ponadto trafnie w tym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wbrew temu, co przyjmuje się w poszczególnych judykatach, osoba bezskutecznie wnioskująca o wszczęcie postępowania określonego w art. 72a (art. 53a ust. 1) Prawa budowlanego, nie uzyska pełnej ochrony w trybie przewidzianym w Dziale VIII k.p.a., skoro czynności organu w postępowaniu skargowym nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Zauważył również, że nie można twierdzić, iż ochrona taka jest realizowana przez wystąpienie zainteresowanej osoby do prokuratora, gdyż zgodnie z art. 182 k.p.a. tylko od decyzji prokuratora zależy, czy zwróci się on do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem.
Na ten aspekt postępowań prowadzonych w przedmiocie legalności robót budowlanych zwrócono słusznie uwagę w wyroku z 24 stycznia 2023 r. II OSK 1511/22, akcentując, że okoliczność, czy pismo pochodzące od osoby zainteresowanej zostanie rozpoznane przez organ w postępowaniu skargowym uregulowanym w Dziale VIII k.p.a., albo postępowaniu jurysdykcyjnym, ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ochrony praw tej osoby. NSA w uzasadnieniu tego wyroku zaznaczył, że: "W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie podmiotowi mającemu interes prawny drogi do postępowania administracyjnego, a w konsekwencji drogi sądowoadministracyjnej, przez nieuzasadnione stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego".
Przedstawione względy proceduralne dowodzą, że odczytywanie art. 53a ust. 1 (art. 72a) Prawa budowlanego, jako przepisu dopuszczającego wszczęcie wymienionych w nim postępowań wyłącznie z urzędu, prowadzi do znaczącego osłabienia ochrony osób trzecich będących właścicielami nieruchomości, narażonych na naruszenia działaniami inwestora podejmowanymi niezgodnie z prawem.
Należy mieć zatem na względzie, że wywodzenie z przepisu art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego, iż postępowania legalizacyjne i naprawcze mogą być wszczynane tylko z urzędy oznacza odejście od dorobku orzeczniczego, dostarczającego licznych przykładów na to, że konieczne jest zapewnienie uprawnionym podmiotom inicjowania tego rodzaju spraw w trybie wnioskowym, po to, aby było możliwe uruchomienie administracyjnej kontroli instancyjnej oraz sądowej. W przeciwnym razie mogą występować przypadki arbitralnych działań organów nadzoru budowlanego, skutkujących nienależytą kontrolą robót budowlanych realizowanych z naruszeniem prawa.
Jak zaś trafnie zauważono w doktrynie: "Wykładnia prawa administracyjnego, tak jak prawo administracyjne, służy przede wszystkim administrowanym, chroniąc ich przed arbitralnością administracji (zob. Z. Duniewska, Wybrane aspekty wykładni prawa administracyjnego (w:) Koncepcja systemu prawa administracyjnego pod red. J. Zimmermanna, Oficyna a Wolters Kluwer business, s. 666).
Dlatego interpretując przepisy Prawa budowlanego należy kierować się tym, aby obowiązujące regulacje służyły efektywnemu przeciwdziałaniu przypadkom samowoli budowlanej, które są zjawiskiem wysoce szkodliwym społecznie.
Brak jest natomiast podstaw, by uznać, że obowiązek wszczynania z urzędu postępowań określonych w art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego gwarantować będzie w sposób wystarczający właściwy poziom ochrony interesu publicznego oraz interesu prywatnego podmiotów narażonych na skutki nielegalnych robót budowlanych.
Zdaniem składu orzekającego, rezygnacja z wnioskowego trybu wszczynania postępowań uregulowanych w rozdziale 5a (aktualnie 5b) Prawa budowlanego, bez ustanowienia innych środków ochrony interesu prawnego osób żądających rozpoznania spraw w przedmiocie samowolnych robót budowlanych, prowadzi do rażąco niesłusznych konsekwencji.
Wobec powyższego nie można się zgodzić z wyrażonym w orzecznictwie poglądem, iż brak jest przesłanek, aby w ramach wykładni art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego odstąpić od jego językowego znaczenia (por. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r. II OSK 2827/21).
Zgodnie z poglądami wyrażonymi w nauce i orzecznictwie, odstępstwo od reguły prymatu językowego sensu przepisu dopuszczalne jest wtedy, gdy wykładnia gramatyczna prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi lub do rażącej niesprawiedliwości, sankcjonuje nieracjonalność ustawodawcy, niweczy cel instytucji prawnej, prowadzi do wniosków niedorzecznych lub wynika z błędu legislacyjnego (por. m.in. wyrok NSA z 3 lutego 2016 r. I OSK 2564/15, 10 lutego 2023 r. II GSK 1202/19).
"Uznaje się, że jeśli rezultaty wykładni są trudne do zaakceptowania ze względu na wartości, które naruszają, to mogą znaleźć zastosowanie dyrektywy prowadzące do odrzucenia rezultatów wykładni językowej" (zob. M. Zirk-Sadowski (w:) Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego, Tom 4, C.H. Beck INP PAN, Warszawa 2012 s. 207).
Wobec powyższego, chociaż w części wyroków postrzega się przepis art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego jako jasny i niebudzący wątpliwości, to jednak należy go skonfrontować z relewantnymi przepisami ustawy Prawo budowlane oraz przepisami Konstytucji RP.
W ramach wykładni systemowej dostrzeżenia wymaga związek postępowań wymienionych w art. 53a ust. 1 (72a) Prawa budowlanego z przepisami służącymi ochronie praw osób trzecich w procesie inwestycyjnym.
W pierwszej kolejności wskazać trzeba na przepis art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi o obowiązku uwzględnienia przy projektowaniu i budowaniu obiektów budowlanych m.in. (pkt 8) odpowiedniego usytuowania obiektu budowlanego na działce budowalnej oraz (pkt 9) poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.
Nadto nie można zapominać, że zasady wyrażone w art. 5 Prawa budowlanego, będącym przepisem ogólnym, mają znaczenie dla wykładni i stosowania przepisów o charakterze szczegółowym, zamieszczonych w następnych rozdziałach ustawy.
Jeżeli więc w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę obowiązuje szereg przepisów podporządkowanych ochronie interesów właścicieli (użytkowników wieczystych, zarządców) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (por. art. 28 ust. 2, art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. e, art. 35 ust. 1 pkt 1 lit d i pkt 2 Prawa budowlanego), to tym bardziej w przypadkach realizacji robót budowlanych z naruszeniem prawa powinny być zapewnione instrumenty gwarantujące ochronę prawa osób trzecich do niezakłóconego korzystania z ich własnych nieruchomości (obiektów budowlanych).
Doniosłe znaczenie ma w tym kontekście wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 kwietnia 2011 r. Kp 7/09, w którym nawiązując do art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego stwierdzono, że osoby trzecie mają prawo do ochrony przed ewentualnymi uciążliwościami związanymi z realizacją inwestycji budowlanej, przy czym zaznaczono: "Z punktu widzenia ochrony praw tych osób istotne znaczenie ma zagwarantowanie im przez ustawodawcę właściwej procedury, w ramach której możliwe będzie dochodzenie praw i uzyskanie ochrony interesów".
Dalej Trybunał zauważył, że: "(...) konieczność ochrony praw osób trzecich jest jedną z podstaw wprowadzenia ustawowych ograniczeń praw inwestora (art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz ingerencji organów administracji w proces zabudowy nieruchomości, zarówno na etapie poprzedzającym rozpoczęcie budowy, jak i w jej trakcie i po zakończeniu robót budowlanych. Gwarantowane inwestorowi – mocą art. 4 Prawa budowlanego – prawo zabudowy nieruchomości gruntowej równoważone jest – wynikającą z różnorakich przepisów – ochroną praw osób trzecich i interesu publicznego".
Z podanych względów nie do zaakceptowania byłaby więc sytuacja, że w przypadku samowolnych robót budowlanych, niekorzystnie oddziałujących na nieruchomości sąsiednie, ich właściciele pozbawieni byliby prawa wnioskowania o wszczęcie odpowiedniego postępowania legalizacyjnego lub naprawczego z tej tylko przyczyny, iż art. 53a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi o wszczynaniu z urzędu takich postępowań.
Postrzeganie art. 53a ust. 1 (art. 72a) Prawa budowlanego jako przepisu wyłączającego wszczynanie wymienionych w nim postępowań w trybie wnioskowym, byłoby równoznaczne z pozbawieniem w tej kategorii spraw prawa do obrony interesu prawnego obywateli na drodze postępowania unormowanego przepisami prawa procesowego, wraz z kontrolą instancyjną i sądową. Oznaczałoby to niezgodność tego przepisu z zasadami wyrażonymi w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 Konstytucji RP.
Analizując unormowanie art. 53a ust. 1 (art. 72a) Prawa budowlanego w kontekście konstytucyjnym nie można pominąć tego, że z żądaniami o wszczęcie postępowań przez organy nadzoru budowlanego występują właściciele nieruchomości zagrożonych nielegalnymi inwestycjami budowlanymi, a więc podmioty, których prawa chronione są nie tylko przepisami ustawy Prawo budowlane (art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9) oraz Kodeksu cywilnego (art. 140 i art. 144), ale przede wszystkim przepisami art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP.
W konsekwencji dokonując prokonstytucyjnej wykładni art. 53a ust. 1 (art. 72a) Prawa budowlanego należy dojść do wniosku, że niezależnie od unormowania zawartego w tym przepisie, podmioty uprawnione w myśl art. 28 k.p.a. zachowały prawo inicjowania postępowań w sprawach robót budowlanych prowadzonych z naruszeniem prawa.
Tylko takie rozumienie wymienionych przepisów gwarantuje poszanowanie uniwersalnych standardów ochrony praw jednostki w postępowaniu administracyjnym, w tym respektowanie zasady sprawiedliwości proceduralnej, wyznaczonych przepisami Konstytucji RP.
W sytuacji, gdy cel wprowadzenia omawianej regulacji nie jest jasny, to nie jest łatwo znaleźć zadowalający rezultat wykładni. Jednak przedstawiona sprzeczność art. 53a ust. 1 (art. 72a) Prawa budowlanego – w jego literalnym znaczeniu – z innymi regulacjami ustaw oraz zasadami konstytucyjnymi przemawia za taką interpretacją, która uwzględnia systemowy i funkcjonalny kontekst wymienionych przepisów.
Na mocy art. 8 Konstytucji, sądy mają obowiązek w rozpoznawanych sprawach bezpośrednio stosować przepisy Konstytucji, co wyraża się m.in. w prokonstytucyjnej wykładni przepisów stanowiących podstawę podejmowanych rozstrzygnięć.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości to, że: "nakaz wykładni w zgodzie z Konstytucją może służyć jako dyrektywa wyboru między konkurencyjnymi wersjami znaczeniowymi danego przepisu" (zob. wyrok NSA z 25 października 2023 r. I OSK 2115/21). W uzasadnieniu uchwały NSA z 14 listopada 2022 r. I OPS 2/22 wskazano, że nawet jednoznacznie ustalone językowe znaczenie tekstu nie jest bezwzględną granicą wykładni, zastrzegając jedynie, że do przekroczenia tego sensu niezbędne jest dostatecznie silne uzasadnienie. Jako dopuszczalne uzasadnienie uznano m.in. sytuację, gdy wykładnia językowa prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi.
Powyższe uwarunkowania pozwalają więc uznać taki wynik wykładni art. 53a ust. 1 (art. 72a) Prawa budowlanego, zgodnie z którym przepis ten nie reguluje przypadku, gdy wszczęcia postępowania żąda osoba mająca w tym interes prawny.
Tym samym należy przyjąć, że zasada oficjalności postępowania wyrażona w art. 53a ust. 1 (art. 72a) Prawa budowlanego nie stanowi samodzielnej podstawy do odmowy wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem uprawnionego podmiotu (art. 28 k.p.a.).
Zgodzić się trzeba z poglądem wyrażonym w wyroku z 11 marca 2024 r. II OSK 22/23, że w sytuacji, gdy mamy do czynienia z jednoznacznym i stanowczym wnioskiem osoby o wszczęcie konkretnego postępowania jurysdykcyjnego, a osoba ta powołuje się na własny interes prawny i go wykazuje, to wówczas reakcja organu na złożony wniosek powinna mieć charakter formalny, a nie ograniczać się do skierowania informacyjnego pisma (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2023 r. II OSK 2827/21, z dnia 5 grudnia 2023 r. II OSK 1513/22).
W tym kontekście trafnie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w razie otrzymania pisma informującego o braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, gdy według zgłaszającego żądanie doszło do wszczęcia postępowania na jego wniosek, wówczas stronie służy skarga na bezczynność organu.
Zaznaczyć jednocześnie należy, że to ogólne spostrzeżenie Sądu Wojewódzkiego nie odnosi się do niniejszej sprawy, bowiem złożone przez skarżącą pismo do powiatowego organu nadzoru nie wskazywało w swej treści na indywidualny interes prawny skarżącej, jako właścicielki lokalu w budynku wielorodzinnym, który świadczyłby o jej legitymacji do wnioskowania o wszczęcie postępowania w sprawie przedmiotowych robót budowlanych.
Z tych wszystkich względów prawidłowe okazało się rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego podjęte w zaskarżonym wyroku.
W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
-----------------------
12