II OSK 1232/15

II OSK 1232/15 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-05-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Adamiak /przewodniczący/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wr 598/14 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2014-11-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 909
art. 20 ust1 i 6
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
Sentencja
Dnia 31 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. s.c. A. M., Ł. M., P. M., M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 598/14 w sprawie ze skargi K. s.c. A. M., Ł. M., P. M., M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu obowiązku wykonania rekultywacji oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K. s.c. A. M., Ł. M., P. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu obowiązku wykonania rekultywacji.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie przekazania obowiązku wykonania rekultywacji określonej dla firmy K., ul. [...],[...] na wnioskodawcę, tj. firmę K. spółka cywilna, ul. [...],[...].
W uzasadnieniu wskazało, że działający w imieniu A. M., Ł. M., P. M. i M. M. - wspólników spółki cywilnej K., A. S. pismem z dnia [...] października 2011 r. wniósł na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. W piśmie tym podał, że wniosek z dnia [...] marca 2010 r. został błędnie sformułowany, zatem wydanie w załatwieniu tego wniosku decyzji nie jest zgodne z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, warunki wynikające z koncesji ciążyły na firmie K., która przestała istnieć z dniem [...] lutego 2010 r. na skutek śmierci przedsiębiorcy. Natomiast "[...] S.C." jest nową firmą, która eksploatuje złoże [...], nie jest związana ze złożem [...] i nigdy nie posiadała koncesji na eksploatację tego złoża. Koncesja na złoże [...]II oraz wszelkie warunki z nią związane wygasły bowiem w dniu [...] stycznia 2010 r., w oparciu o decyzję Marszałka Województwa Dolnośląskiego nr [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w wyniku rozpatrzenia wniosku decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] maja 2013 r., odmówiło stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. Powyższe rozstrzygnięcia zostały jednak uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 listopada 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 582/13).
Motywując w dalszej części zasadność podjętej decyzji Kolegium wskazało, że podstawę materialno - prawną rozstrzygnięcia z dnia [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie przekazania obowiązku wykonania rekultywacji określonej dla firmy K. na wnioskodawcę, tj. firmę K. spółka cywilna, w związku z wnioskiem wspólników spółki cywilnej K. - stanowiły przepisy art. 20 ust. 6 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z zm., dalej u.o.g.r.l.) oraz art. 163 k.p.a. Zasadniczym argumentem podjęcia tegoż rozstrzygnięcia była okoliczność kontynuacji przez firmę K. s.c. działalności firmy, na którą została wydana decyzja Starosty [...] nr [...]z dnia 10 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia kierunków rekultywacji terenów poeksploatacyjnych Kopalni [...].
Z akt sprawy wynika, że powyższa decyzja została podjęta w związku z wnioskiem pełnomocnika wspólników spółki cywilnej K. z dnia [...] marca 2003 r., w którym podano, iż w związku z przeniesieniem koncesji Wojewody Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. oraz wygaśnięciem koncesji Wojewody Dolnośląskiego na eksploatację piaskowców [...] - spółka cywilna K. wnosi o przeniesienie na jej rzecz decyzji rekultywacyjnych na w/w złoża. Wskazano przy tym, że wnioskodawca kontynuuje działalność gospodarczą po firmie K. oraz że "przeniesienie decyzji" pozwoli prawnie prowadzić rekultywacje na złożu [...], które nie jest eksploatowane od 2004 r. Wskazano, że decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. cofnięto udzieloną "[...]" koncesję Wojewody Dolnośląskiego na wydobywanie piaskowców ciosowych ze złoża "[...]" zobowiązując jednocześnie do zabezpieczenia niewykorzystanej części złoża, rozliczenia zasobów złoża w formie dodatku do dokumentacji geologicznej w terminie do dnia [...] lutego 2010 r. oraz do rekultywacji gruntów i zagospodarowania terenów po działalności górniczej w terminie 5 lat od zaprzestania działalności.
W dalszej części Kolegium wskazało, że z obowiązujących, na dzień wydania kwestionowanej decyzji, przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że regulując zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów ustawa ta obowiązek dokonania ich rekultywacji na własny koszt nakłada na osobę powodującą utratę albo ograniczenie wartości użytkowej tychże gruntów (art. 20 ust. 1). W sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych i leśnych rozstrzyga starosta w drodze decyzji, która określa stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej tych gruntów, osobę obowiązaną do ich rekultywacji, kierunek i termin wykonania tej rekultywacji oraz uznanie rekultywacji za zakończoną (art. 22 ust. 1). Natomiast z art. 20 ust. 6 u.o.g.r.l. wynika, że w przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów, w drodze decyzji właściwego organu wymienionego w art. 5, następuje przekazanie praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji, a zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 2 u.o.g.r.l. osobę zobowiązaną do rekultywacji określa się w decyzji. Powołując się na poglądy judykatury Kolegium wskazało, że osoba zobowiązana do rekultywacji, od obowiązku tego nie może się uwolnić. Ma on bowiem charakter bezwzględny, którego nie można przenieść na inny podmiot, bez przeniesienia praw do inwestycji, a określenie w decyzji osoby zobowiązanej do rekultywacji nie może być arbitralne, lecz winno korelować z przepisem art. 20 ust. 1 u.o.g.r.l. O tym, czy doszło do zmiany osoby zobowiązanej należy stwierdzić w oparciu o ustalenia dotyczące zakresu ewentualnego następstwa prawnego między podmiotami. Podkreślono przy tym, że ustawa nie łączy obowiązku rekultywacji z tytułem do gruntu, lecz z faktem wywołania określonych, niekorzystnych dla gruntów skutków.
Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 39. ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego cofnięcie koncesji, jej wygaśnięcie lub utrata jej mocy, bez względu na przyczynę, nie zwalnia dotychczasowego przedsiębiorcy z wykonania obowiązków dotyczących ochrony środowiska i likwidacji zakładu górniczego. Zakres i sposób ich wykonania ustala się w planie ruchu likwidowanego zakładu górniczego, a jeżeli nie stosuje się przepisów o planach ruchu zakładu górniczego, zakres i sposób wykonania przedmiotowych obowiązków ustala organ koncesyjny w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie koncesji, po uzgodnieniu z wójtem. Natomiast zgodnie z art. 39. ust. 3 tej ustawy jeżeli nie istnieje przedsiębiorca, obowiązki określone w art. 39 ust. 1 wykonuje jego następca prawny, a jeżeli nie istnieje przedsiębiorca oraz jego następca prawny - obowiązki określone w ust. 1 wykonuje właściciel lub osoba posiadająca inny niż własność tytuł prawny do nieruchomości. Ponadto przepis art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze stanowi, że do rekultywacji gruntów po działalności górniczej stosuje się przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tym samym uprawnione jest twierdzenie, że starosta, działając na podstawie art. 22 u.o.g.r.l. może nakładać obowiązki dotyczące rekultywacji gruntów po wydobywaniu kopalin zarówno w stosunku do czynnych zakładów górniczych, które zamierzają prowadzić likwidację zakładu górniczego w całości lub części, ale także w stosunku do byłych, zlikwidowanych już, zakładów górniczych.
Na podstawie art. 20 ust. 6 u.o.g.r.l. w przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów, w drodze decyzji właściwego organu następuje przekazanie praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji. Jednocześnie przepisy nie określają w jakim zakresie podmiot zobowiązany do rekultywacji sprawuje władztwo nad gruntem rekultywowanym i jaki jest jego status prawny w stosunku do nieruchomości w sytuacji, gdy nie łączy go żaden stosunek umowny dotyczący nieruchomości z jej właścicielem lub posiadaczem samoistnym. W obowiązującym stanie prawnym wykonywanie obowiązków w zakresie rekultywacji, nałożonych decyzją administracyjną nie uzasadnia przyjęcia, że jednostka dokonująca rekultywacji staje się posiadaczem w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. (Dz. U. Nr 9, poz. 31 z późn. zm.) i art. 336 ustawy - Kodeks cywilny.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium wskazało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku, podzielił pogląd, że Starosta [...] był organem właściwym do wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r.
W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że art. 431 k.c. stanowi, iż przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna, o której mowa w art. 331 § 1, prowadząca we własnym imieniu działalność gospodarczą lub zawodową. Z kolei art. 43 k.c. wskazuje, iż spadkobiercami osoby fizycznej, będącej przedsiębiorcą, mogą być osoby ustanowione przez spadkodawcę w testamencie lub osoby należące do spadkobierców według ustawowego reżimu dziedziczenia (zob. art. 931 i n. k.c. oraz art. 941 i n. k.c.). Zatem w przypadku śmierci przedsiębiorcy, prowadzącego indywidualnie działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, zastosowanie znajdą ogólne przepisy prawa spadkowego zawarte w księdze IV k.c., która zawiera uregulowania dotyczące skutków prawnych śmierci osoby fizycznej. Prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób. W uchwale z dnia 22 lutego 1994 r. (sygn. akt I PZP 1/94, OSNC 1994, nr 9, poz. 172) Sąd Najwyższy przyjął pogląd, że w razie śmierci spadkodawcy prowadzącego działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji takiej działalności, jego spadkobiercy przejmą wszelkie prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym z tą działalnością związane, z wyjątkiem tych, które wygasają z chwilą śmierci (chodzi o prawa ściśle związane z osobą zmarłego).
Powyższe przepisy Kodeku cywilnego, unormowania zawarte w art. 20 ust. 6 u.o.g.r.l. oraz w art. 39 ust. 3 i art. 129 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze dowodzą, że zobowiązanie A. M., Ł. M., P. M. i M. M. do wykonania obowiązku rekultywacji określonego dla K. nie narusza prawa. Ponadto skoro, jak wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 listopada 2004 r. sygn. akt II SA 4116/03 - obowiązek rekultywacji nie ma charakteru osobistego i nie można się od tego obowiązku uwolnić, nie sposób przyjąć, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. zawiera uchybienie, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. Zdaniem Kolegium w realiach niniejszej sprawy nie występuje też podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.
Wreszcie Kolegium wskazało, że rozpatrując niniejszą sprawę miało na uwadze ugruntowane stanowisko orzecznictwa sądowego, iż o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Z akt administracyjnych zgromadzonych w postępowaniu zwyczajnym wynika, że w dniu podjęcia decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. przedmiotowa rekultywacja nie została wykonana.
W świetle opisanego wyżej stanu faktycznego i prawnego Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych - z art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a., które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 8 kwietnia 2010 r.
Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że podziela pogląd wyrażony w kwestionowanej decyzji, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. wywodząc jednocześnie, że nie do zaakceptowania jest pogląd skarżącego, iż obowiązek rekultywacji, jako że ma charakter administracyjny i ściśle związany z osobą posiadającą koncesję na wydobycie, tj. B. M. nie podlega dziedziczeniu wg art. 922 § 2 k.c. Kolegium - wbrew stanowisku skarżących - uznało, że regulacje zawarte w kodeksie cywilnym normujące kwestie związane z prawem spadkowym i związanym z tym reżim dziedziczenia znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, a obowiązek rekultywacji jest bezwzględny, nie można się od niego uwolnić i nie ma charakteru osobistego.
Kolegium wskazało, iż nie ma wątpliwości co do tego, że w realiach niniejszej sprawy Starosta [...] był organem właściwym do wydania decyzji z dnia 8 kwietnia 2010 r., a jej podstawę stanowiły obowiązujące w dniu wydania, przepisy art. 20 ust. 6 u.o.g.r.l.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła K. s.c. A. M., Ł. M., P. M., M. M. wnosząc o "orzeczenie stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem rozpoznania" oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. polegające na błędnym stwierdzeniu braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r. oddalił skargę.
Sąd I instancji podkreślił, że stwierdzenie nieważności jest postępowaniem szczególnym, stanowiącym wyjątek od generalnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, statuowanej w przepisie art. 16 § 1 k.p.a. i gwarantującej stabilność nabytych w trybie administracyjnym praw lub orzeczonych obowiązków. Z tych względów w doktrynie i w orzecznictwie powszechnie zaakceptowany został pogląd, że zaistnienie przesłanki skutkującej stwierdzeniem nieważności musi być oczywiste. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w prowadzonym w sprawie postępowaniu administracyjnym, zakończonym zaskarżoną decyzją w sposób wnikliwy – z uwzględnieniem wszystkich wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 listopada 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 582/13) – zanalizowane zostały przesłanki określone przez ustawodawcę jako ewentualna podstawa stwierdzenia nieważności indywidualnego orzeczenia administracyjnego.
Argumentacja przedstawiona przez Kolegium w odniesieniu do każdej z nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej zawiera wszechstronne rozważania z wykorzystaniem poglądów judykatury i zasługuje – w ocenie Sądu I instancji – na akceptację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że w okolicznościach zaistniałych w tej sprawie – w tym przede wszystkim postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2013 r. (sygn. akt II OW 137/12) rozstrzygającego spór kompetencyjny oraz stanowiska przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w poprzednio wydanym w tej sprawie orzeczeniu – nie można kwestionować właściwości organu orzekającego o przekazaniu obowiązku rekultywacji, co oznacza konieczność wyeliminowania w sprawie przesłanki wskazanej w przepisie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.
W uznaniu Sądu I instancji nie zaistniała również przesłanka, sformułowana w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, stanowiąca o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Istotne bowiem jest, że podstawą prawną decyzji, której nadzwyczajnej weryfikacji domagają się wnioskodawcy, był przepis art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z jego treści wynika, że właściwy organ, określony w art. 5 wskazanej powyżej ustawy, dokonuje w drodze decyzji – w przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów – przekazania praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji. Ustawodawca określa też w przepisie art. 20 ust. 1 powoływanej regulacji osobę zobowiązaną do dokonania na własny koszt rekultywacji gruntów, stanowiąc, że jest to osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że kwestionowana w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym decyzja wydana została na wniosek skierowany w dniu [...] marca 2010 r. do Starosty [...] przez pełnomocnika firmy K. Spółka Cywilna. W uzasadnieniu wniosku podano, że wspólnicy spółki K. jako spadkobiercy kontynuują działalność gospodarczą firmy "[...]" – B. M., dla której wydana była przez Starostę [...] w dniu [...] kwietnia 2002 r. decyzja nr [...] ustalająca leśny kierunek rekultywacji i zagospodarowania dla terenów poeksploatacyjnych na terenie Kopalni [...], a "przeniesienie decyzji pozwoli prawnie prowadzić rekultywację ...".
W ocenie Sądu I instancji przepis art. 20 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowiący podstawę prawnej weryfikowanej w trybie nadzwyczajnym czynności orzeczniczej, obliguje właściwy organ także do działania z urzędu w każdym przypadku zaistnienia zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów ze względu na nadrzędność dobra, jakim jest środowisko i potrzeba jego ochrony. Sąd wskazał, że zdarzeniem, które spowodowało wymóg wydania decyzji w trybie art. 20 ust. 6 powoływanej ustawy była śmierć B. M. – zobowiązanej do rekultywacji opisywanych wcześniej gruntów. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prawidłowo przy tym Kolegium zaakceptowało bezwzględny charakter obowiązku rekultywacji, dla istnienia którego – o czym stanowił wprost przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze – nie ma znaczenia fakt cofnięcia koncesji, skutkujący wyłącznie niemożnością wykorzystywania gruntu w sposób w tej koncesji określony.
Sąd I instancji podzielił też ocenę Kolegium w odniesieniu do pozostałych przesłanek nieważności decyzji, opisanych w przepisie art. 156 § 1 pkt 3-7 k.p.a.
Materiał zebrany w sprawie potwierdza zasadność stwierdzenia przez Kolegium, że sprawa, w której wydana została decyzja wskazana we wniosku weryfikacyjnym nie była rozstrzygniętą poprzednio inną decyzją ostateczną. Prawidłowo również Kolegium uznało, że wykonanie tej decyzji nie wywołałoby czynu zagrożonego karą.
Ponadto wobec dorobku judykatury i doktryny, do których odwołuje się trafnie Kolegium w uzasadnieniach decyzji wydanych w tej sprawie należy uznać, że oznaczenie strony postępowania w sposób niepełny np. pomijający niektóre elementy pełnej nazwy, nie jest tożsame z sytuacją opisaną w przepisie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. tzn. skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można również odmówić słuszności twierdzeniom Kolegium o braku podstaw do uznania, że poddana weryfikacji decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania, a niewykonalność ma charakter trwały. Sąd I instancji zaaprobował wywód Kolegium, że tymczasowe przeszkody faktyczne nie mogą być kwalifikowane jako "niewykonalność o charakterze trwałym, a w aktualnym stanie prawnym istnieją instrumenty, z wykorzystaniem których możliwe jest w różnych sytuacjach prawnie uzasadnionych wejście na cudzą nieruchomość.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. s.c. A. M., Ł. M., P. M. i M. M. zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. polegającej na błędnej wykładni w zakresie rażącego naruszenia prawa oraz bezzasadnym uznaniu możliwości wykonania decyzji. Naruszenie powyższych przepisów zarzucono w związku z art. 20 ust. 1 i 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz przepisami prawa geologicznego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że obowiązek rekultywacji nie ma charakteru cywilnoprawnego i nie podlega dziedziczeniu. Nie było więc dopuszczalne wydanie przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. W ocenie autora skargi kasacyjnej błędny jest także pogląd Sądu I instancji o możliwości wykonania decyzji i swobodnego wejścia w tym celu na teren leśny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami wniesionej skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest ocena czy decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza, i to w sposób rażący konkretny przepis prawa. Rażące naruszenie prawa polega na jego oczywistości, to jest "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2731/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 2519/14).
Wskazać również należy, że w postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia.
Powyższe rozważania wskazują na niezasadność twierdzeń skargi, w szczególności w odniesieniu do zarzutu dotyczącego rażącego naruszenia art. 20 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.). Zgodnie z powołanymi przepisami osoba powodująca utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. W przypadku zmiany osoby zobowiązanej do rekultywacji gruntów, w drodze decyzji właściwego organu wymienionego w art. 5, następuje przekazanie praw i obowiązków wynikających z wcześniej wydanych decyzji. W myśl art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r., poz. 1131 ze zm.) jeżeli nie istnieje przedsiębiorca, obowiązki określone w ust. 1 wykonuje jego następca prawny, a jeżeli nie istnieje przedsiębiorca oraz jego następca prawny - obowiązki określone w ust. 1 wykonuje właściciel lub osoba posiadająca inny niż własność tytuł prawny do nieruchomości. W przypadku potrzeby osobę obowiązaną oraz zakres i sposób wykonania obowiązków określonych w ust. 1 ustala, w drodze decyzji, organ koncesyjny.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że obowiązek rekultywacji nie ma charakteru cywilnoprawnego i nie podlega dziedziczeniu, a co za tym idzie decyzja został wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarga kasacyjna faktycznie więc zarzuca nieprawidłową interpretację pojęcia "następca prawny" w odniesieniu do kwestii dotyczącej przeniesienia obowiązku rekultywacji gruntów. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 1994 r. wywodził, że spadkobiercy osoby prowadzącej działalność gospodarczą na podstawie wpisu do ewidencji takiej działalność, przejmują wszelkie prawa o charakterze cywilnoprawnym z działalnością tą związane, z wyjątkiem praw, które wygasają w chwili śmierci spadkodawcy.
Podkreślić należy, że z przepisu art. 39 ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego wynika wprost, iż obowiązek ten przechodzi na następców prawnych podmiotu wcześniej zobowiązanego do rekultywacji. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że wątpliwości interpretacyjne, kto jest następcą prawnym w rozumieniu tego przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można traktować rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy jako rażąco naruszającego prawo. Wątpliwości w dokonanej wykładni normy prawnej nie stanowią same w sobie rażącego naruszenia prawa. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości, zaś organ narusza ten przepis w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Samo już wskazywanie w skardze kasacyjnej na odmienną możliwość interpretacji tego przepisu, przemawia za niezasadnością zarzutu dotyczącego rażącego naruszenia prawa.
Rażące naruszenie prawa w rozpoznawanej sprawie mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby skarżący nie byli w ogóle następcami prawnymi po B. M., wówczas zachodziłaby oczywista jaskrawa sprzeczność z treścią powołanych wyżej przepisów.
Powyższe okoliczności przesądzają więc o niezasadności zarzuty dotyczącego rażącego naruszanie art. 20 ust. 1 i 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (w skardze kasacyjnej mylnie przywołano pkt 1 ostatniego z powołanych przepisów).
Nie posiada usprawiedliwionych podstaw także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie można podzielić zapatrywania autora skargi kasacyjnej, że decyzja z dnia 8 kwietnia 2010 r. w zakresie przeniesienia obowiązku rekultywacji była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Stanowisko swoje skarżący kasacyjnie opiera na fakcie braku posiadania przedmiotowego terenu objętego rekultywacją, a co za tym idzie możliwością wejścia na ten teren.
Zauważyć należy, że jedynie w przypadku trwałego pozbawienia strony możliwości wykonania nałożonego na nią obowiązku zostaje spełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za taką trwałą przeszkodę nie można jednak uznać utraty prawnego dostępu do terenu objętego obowiązkiem rekultywacji. Brak jest bowiem w obowiązujących przepisach zakazów, które uniemożliwiłyby podmiotowi zobowiązanemu do dokonania rekultywacji uzyskania prawnego dostępu do terenu obowiązkiem tym objętego. Od woli i działań podjętych przez skarżących kasacyjnie zależy uzyskanie prawnego dostępu do terenu objętego obowiązkiem rekultywacji. Strona skarżąca kasacyjnie ma możliwość zwrócenia się do właściwych organów z prośbą o umożliwienia wejścia na dany grunt w celu wywiązania się z obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r.
Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.