II OSK 1232/06

II OSK 1232/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-09-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Krystyna Borkowska
Maria Rzążewska /przewodniczący sprawozdawca/
Teresa Kobylecka
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 193/06 - Wyrok WSA w Warszawie z 2006-05-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
art. 12  ust. 1 i 4
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.
Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
art. 102
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Maria Rzążewska (spr.) Sędziowie Krystyna Borkowska Teresa Kobylecka Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 26 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej Spółki Akcyjnej O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 193/06 w sprawie ze skargi Spółki Akcyjnej O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zanieczyszczenia powierzchni ziemi oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 maja 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę O. S.A. w Płocku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] odrzucającą zgłoszenie spółki O. S.A. zanieczyszczenia przez C. S.A. powierzchni ziemi na działce nr [...] położonej w P.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." Sąd I instancji ocenił, iż słusznie na podstawie art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085) zwanej dalej "ustawą" organ odrzucił zgłoszenie, bowiem nie zostały spełnione wymagania wynikające z tego przepisu, tj. przesłanka zanieczyszczenia zgłaszanych gruntów przez inny podmiot niż dokonujący zgłoszenia (aktualnie władający powierzchnią ziemi). Powołując okoliczność połączenia spółek: M. i P. S.A. oraz C. S.A. poprzez przeniesienie całego majątku C. na rzecz P. S.A. z późniejszą zmianą nazwy w ten sposób utworzonej spółki na O. S.A. Sąd wskazał, że obowiązująca wówczas norma art. 465 § 3 k.h. przewidywała sukcesję praw i obowiązków spółki przejmowanej przez przejmującą. Choć w doktrynie nie był jednolity pogląd, że sukcesja generalna oznacza także przejście praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym to jednak ocena stanu formalnoprawnego zaistniałego w niniejszej sprawie z zastosowaniem wykładni systemowej i celowościowej prowadzi do wniosku, że skutki prawne wynikające z normy art. 82 ust. 1 obowiązującej w dacie przejęcia ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 49, poz. 196 ze zm.) w zakresie obowiązku usunięcia szkód w środowisku obciążają spółkę przejmującą w związku z generalną sukcesją praw i obowiązków.
Zastosowanie właściwej wykładni art. 465 § 3 k.h. prowadzi do wniosku, że pojęcie "inny podmiot" zastosowane w art. 12 ust. 1 ustawy dotyczy podmiotu innego niż sukcesor praw i obowiązków podmiotu, który był rzeczywistym sprawcą zanieczyszczenia. Ponieważ dokonująca zgłoszenia spółka O. S.A. była sukcesorem spółki, która dokonała zanieczyszczeń nie można przyjąć, iż zachodziły przesłanki dokonania zgłoszenia, skoro dotyczy ono wyłącznie przypadków zanieczyszczenia przez inny podmiot.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, ze chybiona jest wykładnia przepisu art. 12 ust. 1 ustawy jako normy szczególnej w stosunku do ogólnej zasady odpowiedzialności podmiotów będących sukcesorami sprawcy szkód. W ocenie Sądu poszukując prawidłowej wykładni art. 12 ust. 1 ustawy jako przepisu przejściowego trzeba uwzględnić, że został on wprowadzony wobec dokonania powołaną ustawą z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) generalnej zmiany co do określenia podmiotu odpowiedzialnego za usunięcie zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Wcześniejsza odpowiedzialność w tym zakresie, powiązana z osobą sprawcy (art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska) została zastąpiona generalną zasadą odpowiedzialności ustawowo zdefiniowanego podmiotu, określonego mianem "władającego powierzchnią ziemi" (art. 102 w zw. z art. 3 pkt 44 ustawy – Prawo ochrony środowiska).
Sąd podniósł, że ustawa - Prawo ochrony środowiska zawiera wśród zasad ogólnych art. 7 ust. 1 przewidujący ponoszenie przez sprawcę kosztów usunięcia zanieczyszczenia. Wobec uczynienia z tej normy zasady ogólnej odstępstwa od niej nie mogą być domniemane ani interpretowane rozszerzająco. Choć sama ustawa zawiera zapisy stanowiące odstępstwo od tej zasady ogólnej, jest jednak ono wskazane wprost i wyraźnie poprzez jednoznaczne ograniczenie zasad odpowiedzialności (art. 102 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska). Stąd zmiany zasad odpowiedzialności zgodnie z intencją skarżącej spółki, gdy chodzi o grunty zanieczyszczone przed wejściem w życie nowych regulacji, nie można wyłącznie dorozumiewać z art. 12 ust. 1 ustawy.
W ocenie Sądu powyższe okoliczności wskazują, że zaistniała przesłanka do odrzucenia zgłoszenia n podstawie art. 12 ust. 4 ustawy.
Powołując się na art. 173 § 1 i 2 oraz art. 174 pkt1 i 2 p.p.s.a. O. S.A. wniosła skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1, 2 i 3 ustawy przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że obecnie władający gruntem nie może dokonać skutecznego zgłoszenia faktu zanieczyszczenia ziemi lub gleby przez inny podmiot – C. S.A. dlatego, że jako następca prawny, na mocy sukcesji generalnej, wyłączony został z grona podmiotów uprawnionych do dokonania takiego zgłoszenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że następstwo prawne nie ma znaczenia dla możliwości zastosowania art. 12 ust. 1 ustawy, za czym przemawia literalne brzmienie tego przepisu, który umożliwia skorzystanie z jego dobrodziejstwa wszystkim władającym w dniu wejścia w życie ustawy, nie wyłączając z grona uprawnionych następców prawnych. Za interpretacją taką przemawia dodatkowo okoliczność, że dopiero przepis art. 494 § 2 k.s.h. wprowadził do polskiego systemu prawa zasadę sukcesji generalnej w przypadku fuzji, odniesioną do uprawnień i obowiązków administracyjnoprawnych, a ponadto w chwili połączenia C. S.A. z P. S.A. obowiązek rekultywacji gruntu nie istniał w zakresie odpowiadającym treści przepisu art. 102 ustawy - Prawo ochrony środowiska.
Zdaniem strony skarżącej stosując wykładnię celowościową i systemową można dojść do odmiennych wniosków niż Sąd w zaskarżonym orzeczeniu. Skoro bowiem przez kilkadziesiąt lat C. było przedsiębiorstwem państwowym funkcjonującym w systemie prawnym, w którym państwo nie prowadziło zdecydowanej polityki mającej na celu ochronę gruntów, przez co doszło do ich zanieczyszczenia, to zamiarem ustawodawcy było przejęcie odpowiedzialności za degradację środowiska i umożliwienie obecnie władającym skorzystania z zapisów ustawy. Gdyby więc przyjąć, że ideą wprowadzenia art. 12 ustawy było przejęcie przez organy samorządowe odpowiedzialności za zaniechania państwa z poprzednich lat, a nie obarczanie nią innych, to powoływanie się na sukcesję generalną nie miałoby podstaw prawnych.
Wnosząca skargę kasacyjną domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Nie jest uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 12 ustawy. Istotnie, jak podnosi skarga kasacyjna, literalne brzmienie art. 12 ustawy mogłoby prowadzić do konstatacji, że "innym podmiotem" o jakim mowa w tym przepisie może być każdy podmiot, który spowodował zanieczyszczenia ziemi, w tym poprzednik prawny władającego ziemią, w dacie wejścia w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska, jednak uregulowania tego nie można odrywać od całokształtu przepisów statuujących zasady odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska, w tym pomijać, że jest to przepis przejściowy.
Ustawa - Prawo ochrony środowiska, odmiennie od poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r., ukształtowała odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji, na co trafnie zwraca uwagę uzasadnienie zaskarżonego wyroku. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym (art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska), jednostki organizacyjne prowadzące działalność szkodliwie wpływającą na środowisko, w tym zanieczyszczające powierzchnię ziemi, miały obowiązek przywrócenia stanu właściwego środowiska, a obowiązki w tej mierze mogły być egzekwowane w drodze administracyjnoprawnej, jak też w sferze prawa cywilnego, w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, w tym z faktu władania daną nieruchomością nie wynikał wprost obowiązek rekultywacji w sytuacji, gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia.
W ujęciu ustawy - Prawo ochrony środowiska odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art. 102 ust. 1 wymienionej ustawy, władający powierzchnią ziemi w przypadku jej zanieczyszczenia ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji z tym, że w przypadku koniecznego natychmiastowego jej wykonania może na koszt władającego dokonać jej starosta (art. 102 ust. 5 i ust. 7). Uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji może nastąpić w przypadku wykazania przez niego, że zanieczyszczenie spowodował inny podmiot i wówczas na tym podmiocie spoczywa obowiązek rekultywacji, z tym zastrzeżeniem, że jeśli zanieczyszczenia dokonano za wiedzą lub zgodą władającego, ponosi on obowiązek rekultywacji solidarnie ze sprawcą (art. 102 ust. 2 i 3).
Z treści art. 102 ust. 2 cytowanej ustawy wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenie gleby spowodował inny podmiot a do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania.
Uregulowanie to ponad wszelką wątpliwość wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego.
W ujęciu omawianego przepisu władający powierzchnią ziemi nabywając (przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku. Natomiast odrębną kwestią są wzajemne relacje między zbywcą i nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji i są one zależne od treści stosunku prawnego będącego podstawą przeniesienia własności, wszelkie spory w tej mierze mogą być rozstrzygane w płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych
Uregulowanie objęte art. 12 ustawy, którego błędną wykładnię zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu skarga kasacyjna, przewiduje obowiązek władającego powierzchnią ziemi w dacie wejścia ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. w dniu 1 stycznia 2001 r. zgłoszenie właściwemu staroście faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi, jaki spowodował inny podmiot przed wejściem w życie niniejszej ustawy z zastrzeżeniem dokonania tego zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004 r.
Analiza treści omawianego przepisu wskazuje, iż dotyczy on przypadków, w których zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska i zostało spowodowane przez osobę będącą względem władającego, o jakim mowa w tym uregulowaniu, innym podmiotem, z czego wypływa wniosek, że delikt powodujący zanieczyszczenie musi zostać popełniony wówczas, gdy władający objął we władanie daną nieruchomość, co wyklucza możliwość uznania za inny podmiot w rozumieniu tego unormowania poprzednika prawnego władającego.
Podkreślenia wymaga, że przepis ten o charakterze międzyczasowym stwarzał możliwość uwolnienia się wymienionych w nim władających od dokonania rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przez inne podmioty wówczas, gdy nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska i niewątpliwie celem ustawodawcy było stworzenie również i tym władającym ochrony w przypadku wyrządzenia szkody przez osoby trzecie, na równi z przewidzianą w art. 102 ust. 2 tej ustawy. Wymieniony przepis, o czym była mowa wyżej, wyklucza możliwość uwolnienia się od obowiązku rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przed objęciem nieruchomości we władanie, z czego wynika, że sprawstwo poprzednika prawnego władającego nie może być poczytane jako działanie innego podmiotu.
Przyjąć w związku z tym należy, kierując się wykładnią celowościową i systemową, że art. 12 ust. 1 ustawy odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego, o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyklucza to uznanie jako "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu, poprzednika prawnego władającego.
Zgodzić należy się w związku z tym ze stanowiskiem Sądu I instancji, że następca prawny nie jest "innym podmiotem", o jakim mowa w art.12 ustawy i wobec tego skarżący nie mógł skutecznie dokonać zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi w powołaniu na ten przepis i w ten sposób uwolnić się od obowiązku rekultywacji, skoro sprawcą zanieczyszczenia był jego poprzednik prawny.
Z przyczyn wymienionych i przy braku przesłanek stosowania art.183 p.p.s.a., na podstawie art.184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.