II OSK 1230/05

II OSK 1230/05 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2006-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-10-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Leszczyński /sprawozdawca/
Małgorzata Stahl /przewodniczący/
Maria Czapska -Górnikiewicz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
SA/Sz 1335/03 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2005-05-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
art. 46a, art. 43, art. 40
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Leszek Leszczyński ( spr. ) Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 17 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 maja 2005 r. sygn. akt SA/Sz 1335/03 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 maja 2005 r. (SA/Sz 1335/03) oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] czerwca 2003r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
M. P. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegających na budowie motelu, dwóch stacji paliw ze sklepem, barem i myjnią samochodową na działkach nr [...] i [...] przy ul. N. (w okolicy ulicy T.) w S.
Prezydent Miasta Szczecina decyzją z dnia 19 kwietnia 2001 r. wydaną na podstawie art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 2001 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 1999 r., Nr 41 poz. 412 ze zm.), art.104 kpa oraz w oparciu o miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta Szczecina (uchwała z dnia 16 maja 1994 r. Nr L/709/04- Dz. Urz. Woj. Szczecińskiego Nr 9, poz. 72 ze zm.) ustalił inwestorowi M. P. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji. Organ wskazał, że przedmiotowy teren w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego jest objęty ustaleniami o symbolach ZG.17 MJ i ZG. 18 MJ i przeznaczony jest na cele zainwestowania miejskiego z funkcją dominującą mieszkalnictwo. Część terenu objęta ustaleniami o symbolu K.D.21G stanowi rezerwację terenu na cele ulicy, a część objęta wydzieleniem 5.2 stanowi zieleń publiczną z parkingiem ogólnodostępnym. Określił także w decyzji zakaz lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych (MJ.6.1) w rozumieniu definicji zawartej w słowniku planu oraz warunki wynikające z przepisów szczególnych, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich organ wskazał, że inwestycja nie może pogarszać warunków użytkowania terenów sąsiednich, zwłaszcza w zakresie dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, zwiększeniu uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowania oraz zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. W związku z powyższymi warunkami organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego przy spełnieniu tych warunków wskazanych w decyzji.
W wyniku rozpatrzenia odwołania R. i A. F. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia 12 września 2001 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 40 ust. 1 i art. 46 ust.1 pkt 1. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz.139 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Al. i R. F. i innych osób reprezentowanych przez adwokata uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji, wskazując na niezgodność inwestycji z planem miejscowym.
M. P. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji ostatecznej jako wydanej z naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie wyrokiem z dnia 5 marca 2003 r. (SA/Sz 2440/01), po rozpatrzeniu skargi M. P., uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając naruszenie art.138 § 1 pkt. 2 kpa, bowiem brak było przesłanek do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania, uzasadniającego umorzenie postępowania organu I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa w związku z art. 40 ust. 1 i art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139) oraz na podstawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Szczecina, zatwierdzonego uchwałą Nr L1709/94Rady Miejskiej w Szczecinie z dnia 16 maja 1994 r. (Dz. Urz. Wojewody Szczecińskiego Nr 9 poz. 72 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu odwołania R. i A. F. od decyzji Prezydenta Miasta Szczecina z dnia 19 kwietnia 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uchyliło decyzję organu I instancji oraz odmówiło M. P. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie motelu, dwóch stacji paliw ze sklepem, barem i myjnią samochodową na działkach nr [...] i [...] przy ul. N. (w okolicy ulicy T.) w S. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że przeprowadził postępowanie uzupełniające, zapewniając stronom czynny udział zgodnie z art. 10 kpa, że M. P. uzupełniła materiał dowodowy przedkładając kopie mapy ewidencyjnej z aktualnym podziałem działki [...] (objętej decyzją) na trzy działki o numerach [...] [...] [...] (w związku z czym obecnie, po dokonanym podziale gruntu, wnioskowana inwestycja ma zostać zlokalizowana na działce nr [...] i na nowowydzielonej z działki nr [...] działce o nr[...]). Kolegium ustaliło, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wnioskowana inwestycja zlokalizowana jest w granicach terenów elementarnych oznaczonych symbolami ZG. 17 MJ i ZG 18 MJ przeznaczonych na cele zainwestowania miejskiego z funkcją dominującą mieszkalnictwa. Na tych terenach obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych (MJ. 6.1). Kolegium wyjaśniło także, iż zgodnie z § 3 pkt.12 lit "c" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 179, poz.1490) budowa stacji paliw została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestycje mogące znacząco oddziaływać na środowisko (w sposób uciążliwy lub mogący pogorszyć stan środowiska) nie mogą być lokalizowane na terenach przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na realizację inwestycji nieuciążliwych, co oznacza że nie mogą być również realizowane na terenach objętych zakazem lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych. Szkodliwe oddziaływanie na środowisko planowanej inwestycji potwierdzają ustalenia zawarte w "Raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko". W ocenie Kolegium niesporne jest, że nie tylko sąsiadujący teren, lecz również teren wnioskowanej inwestycji jest przeznaczony dla obiektów o funkcji chronionej, objętej zakazem lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkalnych. Na tych terenach dopuszcza się jedynie usługi podstawowe, którymi są usługi elementarne, niezbędne do codziennego funkcjonowania mieszkańców danego terenu. Planowana inwestycja natomiast, obejmująca budowę dwóch stacji paliw ze sklepem, barem i myjnią samochodową nie może być realizowana na tym terenie.
Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie wniosła M. P. Skargę oparto na zarzutach wydania decyzji w oparciu o nieobowiązujące w ówczesnym stanie prawnym rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 179,poz.1490), naruszenia art. 10 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa, art. 76 § 1 kpa,77 kpa, 80-81 kpa, 107 § 1 i § 3 kpa oraz 28 kpa, ,jak też art. 43 i art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ze względu na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji z dnia 19 kwietnia 2001 r. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła także, iż Kolegium pominęło pismo strony z dnia 4 czerwca 2003 r., w którym sformułowała stosowne wnioski i zarzuty. Organ odwoławczy nie zapoznał się nawet z treścią tego pisma i ponownie naruszył zasady postępowania administracyjnego określone wart. 6-10 kpa. Naruszony też został przepis art. 28 kpa. Kolegium bowiem uznało, że przymiot strony na podstawie protestu złożonego w dniu 20 lipca 2001 r., mają Państwo F., którzy zarzuty swoje oparli na rzekomym obniżeniu standardu mieszkaniowego i wartości ich posesji. Kolegium nie zgromadziło żadnych dowodów w tym zakresie, a pominęło dwie opinie biegłego J. Z. o braku negatywnego wpływu planowanej inwestycji na otoczenie, z uwzględnieniem odpowiednich zabezpieczeń. Skarżąca podniosła też, że w aktach sprawy znajdują się mapy geodezyjne z nieaktualnym podziałem geodezyjnym działek, na których planowana jest przedmiotowa inwestycja. Kolegium zatem bezzasadnie uchyliło decyzję organu I instancji i błędnie ustaliło, że jest ona sprzeczna z planem. W ocenie skarżącej, brak jest również jakiegokolwiek ustalenia stron postępowania i nie wiadomo na jakiej podstawie dopuszczono do udziału w charakterze stron: H. A. P., L. H. J., Ł. W. i inne osoby zamieszkałe na ul. T. i L. w S. Osoby te nie są stronami postępowania, gdyż ich posesje nie sąsiadują ani nie graniczą z nieruchomością skarżącej. Strona podkreśliła, że decyzja organu I instancji z 19 kwietnia 2001 r. nie narusza ustaleń planu oraz została wydana w oparciu o pozwolenia Miejskiego Inspektoratu Sanitarnego, Wydziału Ochrony Leśnictwa i Rolnictwa UM w Szczecinie Wojewódzkiego Inspektora Zabytków. Skarżąca sporządziła dodatkową opinię uzupełniającą, z której jednoznacznie wynika, że planowana inwestycja nie będzie powodować wzrostu uciążliwości na terenach najbliższej zabudowy mieszkaniowej oraz nie zostaną przekroczone dzienne i nocne wartości normatywne hałasu. Ponadto skarżąca zarzuciła, że Kolegium ponownie pominęło dowody przedłożone przez strony, a wydanie decyzji oparło jedynie na niewiążącej i wstępnej opinii Biura Strategii Planowania Rozwoju Miasta Szczecina z dnia 19 stycznia 2001 r., która dotyczy zarówno inwestycji planowanej przez skarżącą jak i innej tj. budowy drogi na ul. N. W ocenie skarżącej, sama możliwość pogorszenia warunków mieszkaniowych, nawet jeśli inwestycja wiąże się z utrudnieniami dla mieszkańców, nie może prowadzić do żądania zaprzestania inwestowania. Natomiast "mieszkańcy nie mają interesu prawnego w zaskarżaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu tylko z tej przyczyny, że zamierzona inwestycja może utrudnić bądź pogorszyć warunki zamieszkiwania".
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uczestnicy postępowania A. i R. F. wnieśli o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 maja 2005 r. (SA/Sz 1335/03) uznał skargę za niezasadną. Dostrzegł wprawdzie wystąpienie uchybień w zakresie decyzji organu odwoławczego, jednakże uznał je za nie mające wpływu na wynik sprawy.
W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie dokonało prawidłowej wykładni przepisów planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Szczecina z 1994 r., ustalając, że planowana inwestycja polegająca na budowie motelu i dwóch stacji paliw ze sklepem, barem i myjnią samochodową, na wskazanym we wniosku terenie, jest sprzeczna z planem. Sąd podniósł w szczególności, iż działki nr [...] i [...] przy ul. N. położone są w granicach terenów elementarnych oznaczonych w planie symbolami Z. G.17 MJ i ZG.18 MJ. Tereny o symbolu M, jak wynika to z treści planu (str.34), przeznaczone są na cele zainwestowania miejskiego z funkcją dominującą mieszkalnictwa. Na terenach tych obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych (MJ-6.1). Sąd wskazał także, iż na gruncie słownika umieszczonego w tekście planu, terminem "obiekty obniżające standard warunków mieszkaniowych" należy objąć obiekty, powodujące w trakcie normalnej działalności osiągnięcie 80% dopuszczalnej normy zanieczyszczenia środowiska w granicy przynależnej mu działki lub obiektu w sytuacji współużytkowania działki (dla bezpośrednich sąsiadów). Ponadto, na gruncie planu, na powyższych terenach dopuszcza się jedynie usługi podstawowe. Sąd podzielił pogląd Kolegium, że planowana inwestycja - stacja paliw - jest inwestycją obniżającą standard warunków mieszkaniowych.
Sąd stwierdził jednakże, że Kolegium, jak trafnie zarzuciła skarżąca, na poparcie powyższego ustalenia, błędnie oparło się na przepisach rozporządzenia Rady Ministrów 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko... (Dz. U. Nr 179,poz.1490) i uznało, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji stacja paliw, zaliczona była do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ pkt.12 lit "c"). Zgodnie z § 5 tego rozporządzenia, do spraw wszczętych, a niezakończonych ostatecznie przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (tj. przed dniem 3 listopada 2002 r.) stosuje się, nie dłużej niż do 30 czerwca 2003 r. przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz.U. z 1998 r., nr 93, poz. 589), na gruncie którego (§ 2 pkt 8 lit. "e") stacje paliw zaliczone zostały do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, co z kolei skutkuje zaliczeniem ich do inwestycji uciążliwych dla środowiska, a tym samym - do inwestycji powodujących obniżenie standardu warunków mieszkaniowych.
Sąd za nietrafny uznał także zarzut braku przymiotu strony A. i R. F., jako że ich działka graniczyła z działką nr [...], która została później podzielona. Podział ten pozostaje jednak bez wpływu na rozstrzygnięcia co do posiadania przymiotu strony.
Sąd nie podzielił także argumentów odnośnie do naruszenia zasad postępowania, zwłaszcza, że skarżąca uzupełniała materiały dowodowe oraz zapoznawała się z aktami. Ponadto, opinia, na którą powołuje się skarżąca nie stanowiła podstawy zaskarżonej decyzji Kolegium, lecz decyzji wcześniejszej.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła M. P., reprezentowana przez radcę prawną L. W. Skarżąca zarzuciła wyrokowi
- naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 43 i art. 46a w związku z art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 2001 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt 8 lit "c" rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji, jak też art. 28 kpa, oraz
- naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 135 w zw. z art. 145 § 1 lit. "a" i lit. "c" oraz art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. jak również naruszenie art. 7 Konstytucji RP.
Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie wyroku oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu środka odwoławczego podniesiono, iż w wyniku błędnej wykładni art. 43 i art. 46 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, sąd przyjął, iż na mocy ustaleń planu miejscowego istniał zakaz lokalizacji inwestycji powodujących obniżenie standardu warunków mieszkaniowych. Sąd ponadto błędnie przyjął, iż ewidentne naruszenie prawa przez SKO, polegające na zastosowaniu przepisu wykonawczego nie obowiązującego w dacie podejmowania decyzji nie miało wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji, także Sąd oparł swoje rozstrzygniecie na przepisach § 3 ust. 1 pkt 12 lit "c" rozporządzenia z dnia 24 września 2002 r.
Błędna wykładnia art. 46a w związku z art. 40 i art. 43 ustawy prowadzi także do błędnego wniosku, iż dopuszczalne są na tym terenie jedynie usługi podstawowe i obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych. W ocenie skarżącej zakaz ten nie oznacza, że inwestycja, po spełnieniu wymogów określonych w przepisach, w szczególności rozporządzenia z dnia 14 lipca 1998 r. dalej jest takim zakazem objęta. Strona skarżąca przytacza wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazujące na niedopuszczalność wykładni rozszerzającej dotyczącej określenia sprzeczności z ustaleniami planu, jako że ustawa jest aktem ograniczającym prawo własności.
Dalej strona skarżąca wskazuje na fakt, że jeśli inwestycja wiąże się z utrudnieniami dla mieszkańców, to nie może to oznaczać zakazu inwestowania z tej tylko przyczyny, że może ona utrudnić lub pogorszyć warunki zamieszkiwania.
Strona skarżąca następnie odnosi się do nieuwzględnienia pozytywnych opinii o planowanej inwestycji, sporządzonych przez Miejski Inspektorat Sanitarny, Wydział Ochrony Środowiska, Leśnictwa i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w Szczecinie oraz Wojewódzkiego Inspektora Zabytków, na nieuwzględnieniu sporządzonej przez nią dodatkowej opinii uzupełniającej, także jednoznacznie pozytywnie oceniającej inwestycję oraz zarzuca oparcie się przez organy na wstępnej opinii Biura Strategii Planowania Rozwoju Miasta, intencją której było określenie sposobu wyeliminowania zagrożeń.
Ponadto strona skarżąca zarzuca oparcie się na nieaktualnym podziale geodezyjnym. Nowa mapa wskazuje na zmiany w usytuowaniu działek, na których planowana jest inwestycja. Stąd błędnie przyjął Sąd, iż małżonkom F. przysługuje przymiot strony, bowiem na działce aktualnie sąsiadującej z ich działką planowana jest jedynie budowa niewielkiej stacji paliw. Tym bardziej przymiot strony nie przysługuje pozostałym osobom, które zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym, mimo, że są właścicielami działek graniczących z przedmiotowymi działkami przez ulicę T.
Wskazane wyżej uchybienia doprowadziły do nie wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego. Sąd, w ocenie strony skarżącej, dokonał błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, a orzekając wbrew żądaniom skargi przekroczył granice wyznaczone przez przepisy prawa, czym naruszył art. 7 Konstytucji RP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach polegających na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny pierwszej instancji, powinny zostać wskazane w uzasadnieniu skargi argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom, i tym samym pozbawiona konstytuujących ją podstaw i składników treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ponadto, ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, na gruncie art. 175 § 1 - § 3 p.p.s.a., sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane jest przymusem adwokacko-radcowskim, istotą którego jest założenie merytorycznej kompetencji skutkującego odpowiednim poziomem merytorycznym i formalnym skargi.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut błędnej wykładni art. 46a i art. 43 w zw. z art. 40 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Strona skarżąca, niezależnie od generalnego braku zasadności tego zarzutu, nieprecyzyjnie określa relację pomiędzy tymi przepisami, raz wymieniając je w wyżej przytoczonym układzie, innym razem, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, określając tę relację inaczej ("art. 46a w związku z art. 40 i 43 ustawy"). Wprawdzie strona skarżąca trafnie wskazuje, iż na gruncie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowała się linia orzecznicza, treścią której jest uznanie niedopuszczalności rozszerzającej wykładni art. 43, niemniej nie można w żadnym wypadku przyjąć, że niedopuszczalność takiego wyniku wykładni (a więc, mówiąc najogólniej, relacji pomiędzy rezultatami wykładni językowej i systemowej z wykładnią celowościową i funkcjonalną) może prowadzić do uznawania za zgodną ze wskazanym przepisem prawa inwestycję, która jest zakazana przez przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie zmienia powyższej tezy argument aksjologiczny, że istotą ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest ograniczenie prawa własności, bowiem w tym przypadku ograniczenie prawa jednego rodzaju, które zresztą współcześnie z natury nie jest nieograniczone, może być skorelowane z ochroną prawa innego rodzaju.
Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 40, art. 43 i art. 46a powołanej ustawy zawierają trzy reguły, z których pierwsza zawiera formalnoprawną podstawę orzekania w drodze decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta miast w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, którą są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 40), druga formułuje zakaz odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania, jeśli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami planu (art. 43), a trzecia, określa, kiedy decyzja o warunkach zabudowy jest nieważna, w szczególności wskazując, iż podstawą stwierdzenia nieważności jest sprzeczność decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 46a, ust. 1 pkt. 1)
Reguły powyższe, odczytywane łącznie, zakładają odpowiednią korelację treściową wymogów ustawy oraz ustaleń (postanowień) planu miejscowego, odnoszącego się w bardziej konkretny i w bardziej merytorycznie uzasadniony (biorąc pod uwagę podmiot stanowiący plan) sposób do kompleksowo ujętych zagadnień zagospodarowania danego terenu. Pełna norma, treścią której byłoby stwierdzenie zakresu zakazanych i dozwolonych inwestycji na danym terenie możliwa jest zatem do ustalenia jedynie przy udziale reguł zrekonstruowanych z przepisów planu.
Sąd I instancji jednoznacznie wskazał na nie budzące wątpliwości postanowienia planu, których interpretacja uzasadniała trafność zaskarżonej decyzji Kolegium Odwoławczego. W szczególności, istotnego znaczenia nabiera w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej określenie, jako istoty zagospodarowania przedmiotowego terenu ZG.17, MJ i ZG 18 MJ, "cele zainwestowania miejskiego z funkcją dominującą mieszkaniową". Równie ważne w kontekście pełnego ustalenia zakresu dozwolonych inwestycji jest sformułowanie wskazujące na dopuszczalność jedynie usług podstawowych oraz sformułowanie, wskazujące na "zakaz lokalizacji obiektów obniżających standard warunków mieszkaniowych" (MJ.6.1), przy zdefiniowaniu określonych w drodze zwrotu niedookreślonego, jako obiekty powodujące w trakcie normalnej działalności osiągnięcie 80 % dopuszczalnej normy zanieczyszczenia środowiska w granicy działki lub obiektu w sytuacji współużytkownika działki (dla bezpośrednich sąsiadów).
Sąd pierwszej instancji dostrzegł błąd organu odwoławczego, polegający na niewłaściwym zastosowaniu przepisów rozporządzenia z dnia 2002 r., w ramach którego (§3 pkt 12 lit "c") inwestycja polegająca na budowie stacji paliw zaliczona była do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zamiast właściwego do zastosowania rozporządzenia z dnia 14 lipca 1998 r., na gruncie którego stacje paliw zaliczone są (§ 2 pkt 8 lit "ł", omyłkowo oznaczona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako lit. "e") do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska. Błąd organu administracji, mimo, że istotny z punktu widzenia ogólnych wymogów ustalenia podstawy normatywnej decyzji (zwłaszcza w kontekście wyraźnie sformułowanego przepisu przejściowego - § 5 rozporządzenia z 2002 r.), w kontekście jej treści nie ma znaczenia argumentu, powodującego uchylenie decyzji administracyjnej. Oba powołane wyżej przepisy wskazują bowiem na pogorszenie stanu środowiska przez ten typ inwestycji, który polega na budowie stacji paliw, a różnice znaczeniowe, jakie można odnaleźć przez zwrotach "znaczące oddziaływanie" oraz "pogorszenie" są w istocie drugorzędne. Należy bowiem przyjąć, że "znaczące oddziaływanie na" w kontekście treści obu rozporządzeń sprowadza się do negatywnego oddziaływania, mogącego pogarszać stan środowiska. W związku z tym, sąd pierwszej instancji poprawnie przyjął, iż niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów wykonawczych wobec analogicznych odniesień treściowych obu regulacji nie może skutkować uchyleniem decyzji organu odwoławczego.
Powyższa, łączna interpretacja obu zwrotów normatywnych, została dodatkowo przez sąd nałożona na inne jeszcze zwroty, z których jeden ("inwestycje uciążliwe dla środowiska") stał się w uzasadnieniu określeniem zbiorczym dla powyższych zwrotów, prowadzącym do przyjęcia tezy, iż taka inwestycja uciążliwa (a więc mogąca pogorszyć stan środowiska) jest także inwestycją powodującą obniżenie standardu warunków mieszkaniowych. Sąd pierwszej instancji nie zajął się jednak bliżej uzasadnieniem powyższej tezy, mimo że terminy "warunki mieszkaniowe" i "środowisko", mając oczywiście wspólne pole znaczeniowe, mogą oznaczać także odrębne sfery faktyczne. Jednakże, na gruncie przepisów ustawy, rozporządzenia oraz ustaleń planu, należy przyjąć, że inwestycje mogące pogorszyć stan środowiska powodują obniżenie standardu warunków mieszkaniowych.
W kontekście powyższego, uzasadnione było przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, iż Kolegium Odwoławcze prawidłowo interpretując wskazane wyżej przepisy ustawy oraz postanowienia planu, na gruncie ustalonych w postępowaniu administracyjnym faktów, uznała zamierzenie inwestycyjne za sprzeczne w tym postanowieniami planu miejscowego.
Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 28 kpa, potraktowany w skardze kasacyjnej jako część zarzutu naruszenia prawa materialnego przez sąd pierwszej instancji. Należy zarzut ten odczytać z jednej strony jako odnoszony do udziału małż. F., a z drugiej - jako odnoszony do innych osób dopuszczonych do udziału w postępowaniu. Trafnie sąd pierwszej instancji przyjął, iż przyznanie małż. F., właścicielom działki sąsiadującej z działką inwestora przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym nie ulega zmianie w przypadku każdorazowej zmiany stanu prawnego i faktycznego, polegającej np. (jak to miało w tym przypadku) na podziale działki inwestorskiej, w wyniku którego strona odwołująca się od decyzji organu pierwszej instancji (małż. F.) nie jest już właścicielem działki bezpośrednio graniczącej z planowaną inwestycją (a właściwie - z jej główną częścią). Zwłaszcza, że, jak to wynika ze skargi kasacyjnej, działka będąca własnością małż. F. sąsiaduje z działką [...], powstałą w wyniku podziału, na której, jak to wynika z argumentacji przywołanej w skardze kasacyjnej, planowana jest budowa "jedynie niewielkiej stacji paliw, której jedynie budynek ma być zlokalizowany od strony działki".
Sąd pierwszej instancji nie zajął się natomiast dostatecznie precyzyjnie zarzutem sformułowanym już w skardze na decyzję Kolegium, wskazującym na brak przymiotu strony w stosunku do osób, będących właścicielami działek położonych po drugiej stronie ulicy, a dopuszczonych do udziału w postępowaniu administracyjnym na mocy wniosku złożonego przez pełnomocnika małż. F. Niezależnie od braku w tym zakresie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę fakt, że głównymi stronami w "sporze" co do dopuszczalności inwestycji byli: inwestor oraz właściciele działki sąsiadującej bezpośrednio, fakt dopuszczenia do udziału w postępowaniu innych osób, będących właścicielami działek, znajdujących się w rejonie oddziaływania planowanej inwestycji (zapach, hałas, zwłaszcza nocy, ewentualne zanieczyszczenie powietrza, wody czy gleby) nie można uznać za nieusprawiedliwiony, nawet jeżeli samo dopuszczenie nie zostało w sposób wyczerpujący poddane ocenie przez sąd pierwszej instancji. Główna argumentacja co do ustalenia bądź odmowy ustalenia warunków zabudowy formułowana była przez stronę skarżącą oraz ich bezpośrednich sąsiadów.
Nie jest trafny zarzut nieuwzględnienia opinii wskazanych przez stronę skarżącą. Wskazane opinie, podobnie jak i opinia sporządzona dodatkowo przez stronę skarżącą podlegają ocenie organu administracyjnego, podobnie jak i opina przygotowana przez Biuro Strategii Planowania Rozwoju Miasta. Nie można dopatrzyć się w zakresie sądowej kontroli procesu ustalania stanu faktycznego, przyjętego na gruncie obowiązującego modelu tej kontroli, uchybień sądu pierwszej instancji, który samodzielnie tych opinii nie może oceniać i kwalifikować jako materiału dowodowego.
Nie można podzielić także argumentu, iż decyzje podejmowane były w oparciu o nieaktualne mapy geodezyjne, znajdujące się w aktach. Jak wskazał sąd pierwszej instancji, aktualna mapa, po podziale działki [...], stała się podstawą decyzji organu odwoławczego i jest uwidocznione na s. 2 jej uzasadnienia.
Chybiony jest zarzut naruszenia art. 135 ustawy p.p.s.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w rozpatrywanej sprawie oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i lit. "c" ustawy p.p.s.a. w kontekście zarzutu dokonania przez sąd pierwszej instancji "błędnych ustaleń faktycznych w sprawie". Strona skarżąca nie rozwija tych argumentów, a tak lakoniczne ich sformułowanie rodzi wątpliwości co do poprawnego zrozumienia norm zawartych w tych przepisach.
Chybiony jest także zarzut, również nierozwinięty w skardze w sensie argumentacyjnym, naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Na podstawie analizy lakonicznie sformułowanego zarzutu można przyjąć, że strona skarżąca wiąże naruszenie obowiązku organów władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa z wydaniem wyroku wbrew żądaniom skargi. Także ten zarzut, wymagający na gruncie reguł interpretacji norm konstytucyjnych, zwłaszcza tych, które mają charakter zasad porządku prawnego RP, bardziej szczegółowego uzasadnienia, nie jest usprawiedliwiony.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.