II OSK 1229/24

II OSK 1229/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-05
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /sprawozdawca/
Grzegorz Antas
Jerzy Siegień /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Sygn. powiązane
IV SAB/Po 13/24 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-04-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w  części i skargę w tym zakresie oddalono
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SAB/Po 13/24 w sprawie ze skargi A. N. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1, 2, 3 oraz 5 i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 3 kwietnia 2024 r., sygn. IV SAB/Po 13/24 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. N. (dalej "skarżący" lub "cudzoziemiec") na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...], dalej "Wojewoda" w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku cudzoziemca z [...] września 2023 r. – w terminie 60 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie (pkt 2); stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4); zasądził od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 5).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu [...] września 2023 r. skarżący złożył do Wojewody [...] wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, a [...] grudnia 2023 r. wystąpił z ponagleniem. Pismem [...] stycznia 2024 r. cudzoziemiec wniósł do WSA w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy "ze względu na wykonywanie pracy".
Skarżący zarzucił Wojewodzie naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354; dalej "u.c.") przez niewydanie decyzji z wniosku z [...] września 2023 r. w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 60 dni, podczas gdy organ miał taki obowiązek, a także gdy wszelkie przesłanki wydania zezwolenia zostały spełnione, co obligowało organ do wydania decyzji zezwalającej na pobyt; a ponadto naruszenie przepisów prawa procesowego; b) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. przez przewlekłe prowadzenie postępowania, a w konsekwencji niewydanie decyzji w zakresie złożonego przez skarżącego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, m.in. poprzez niepodejmowanie czynności oraz pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu cudzoziemca; c) art. 12 § 1 i 2 w zw. art. 35 § 1-3 i art. 8 § 1 k.p.a. przez zaniechanie szybkiego i prostego działania w sprawie nieskomplikowanego postępowania dotyczącego zezwolenia na pobyt czasowy, nadmierne komplikowanie tego postępowania i podejmowanie zbędnych czynności wyjaśniających, co doprowadziło do powzięcia niesłusznych wątpliwości Organu, a nadto naraziło skarżącego na straty i zaburzyło zaufanie do organu administracji publicznej.
Skarżący wniósł o zobowiązanie Wojewody do wysłania wezwania do uzupełnienia braków formalnych w terminie 7 dni od dnia uwzględnienia skargi w postaci osobistego stawiennictwa w celu złożenia odcisków palców i przedstawienia oryginału dokumentu podróży; stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto w treści uzasadnienia skargi zawarto "żądanie zadośćuczynienia i grzywny", bez oznaczenia wysokości tych żądań.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie. W uzasadnieniu wskazał, że [...] grudnia 2023 r., stosownie do art. 37 § 3a k.p.a., wniesione przez stronę ponaglenie pozostawiono bez rozpoznania, jako wniesione przed terminem do załatwienia sprawy, z uwagi na zawieszenie biegu terminów dotyczących udzielania zezwolenia na pobyt do 4 marca 2024 r. – stosownie do art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103, ze zm.; dalej "u.p.o.U"). Wojewoda, stwierdził, że ponaglenie wniesione przedwcześnie w świetle art. 37 § 3a k.p.a. nie wywiera skutków procesowych w postaci skutecznego wniesienia ponaglenia na bezczynność czy przewlekłość w postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a.
WSA w Poznaniu uwzględniając skargę w części wskazał, że to w jaki sposób ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi, ani dla jej skuteczności, o ile tylko ponaglenie nie zostało wniesione przedwcześnie. Tym bardziej, że przywołany przez organ art. 100d ust. 1 pkt 1 u.p.o.U. wstrzymujący bieg terminów załatwienia sprawy nie znajdował w tym przypadku zastosowania. Ponadto wskazał, że z treści skargi wynika, że jej przedmiot w istocie obejmuje także bezczynność Wojewody w załatwieniu sprawy.
Sąd wskazał, że zaskarżalna bezczynność może dotyczyć także niepodjęcia przez organ poszczególnych aktów lub czynności procesowych niezbędnych do realizacji zasadniczej kompetencji organu do załatwienia sprawy.
Sąd I instancji uznał, że Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, która przejawiła się w niewezwaniu Wnioskodawcy ‒ co najmniej do dnia przekazania Sądowi przez organ skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, tj. co najmniej do 18 stycznia 2023 r., a więc przez blisko cztery miesiące ‒ do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w celu kontynuowania studiów stacjonarnych (a nie w celu wykonywania pracy, jak omyłkowo podano w skardze) i która w konsekwencji przełożyła się na niezałatwienie sprawy tego wniosku do dnia wydania wyroku przez Sąd. Jednocześnie Sąd wskazał, że wbrew odmiennym poglądom (prezentowanym w judykaturze), co do zasady przepisy art. 100c (odpowiednio: art. 100d) u.p.o.U odnoszą się nie tylko do wymienionych w nich spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, ale do spraw z udziałem wszystkich cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo.
Dalej Sąd wskazał, że w tej sprawie skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy [...] września 2023 r. (data wpływu do organu: [...] września 2023 r., a więc już pod rządem art. 112a u.c. ( dodany przez art. 1 pkt 13 ustawy z 17 grudnia 2021 r. (Dz.U.2022.91) zmieniającej ustawę o cudzoziemcach z dniem 29 stycznia 2022 r.), który wprowadził (w ust. 1) 60-dniowy termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy; już po wejściu w życie art. 100d specustawy ukraińskiej, który kontynuował (w ślad za poprzednio obowiązującym art. 100c specustawy ukraińskiej) okresowe zawieszenie biegu terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (ust. 1) oraz wykluczył możliwość wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Sąd podkreślił, że przywołane przepisy art. 112a u.c. i art. 100d u.p.o.U. mają charakter regulacji szczególnych, a wręcz wyjątkowych i jako takie nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz należy je wykładać ściśle, zgodnie z ich literalnym brzmieniem. Dlatego przepisy te nie znajdują zastosowania przy ocenie i sankcjonowaniu ewentualnej bezczynności organu na etapie wszczynania postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, a w szczególności bezczynności we wzywaniu strony do usunięcia braków formalnych wniosku, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. Sąd wskazał, że w art. 112a ust. 1 u.c. jest mowa expressis verbis o "terminie na wydanie decyzji". Z kolei w art. 100d ust. 1 u.p.o.U. ustawodawca posłużył się wprawdzie bardziej ogólnym określeniem "terminów na załatwienie spraw", ale w świetle art. 104 § 1 k.p.a. - który przesądza, że sprawy administracyjne są załatwiane przez wydanie decyzji (chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej) - nie może być wątpliwości, że również art. 100d ust. 1 u.p.o.U. odnosi się w istocie do terminów na wydanie decyzji. Jeśli się jeszcze do tego uwzględni regulację art. 112a ust. 2 u.c. - z której wynika, że do czasu uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna biegu termin na wydanie decyzji w takiej sprawie - to staje się jasne, że na gruncie analizowanych przepisów trzeba odróżniać (-) termin na załatwienie sprawy / wydanie decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy od (-) terminu na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku. W rezultacie Sąd doszedł do wniosku, że ani art. 112a ust. 1 u.c. określający termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, ani art. 100d ust. 1 u.p.o.U. okresowo zawieszający bieg tego terminu, nie dotyczą terminu (i jego biegu), w jakim organ powinien zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. wezwać cudzoziemca do uzupełnienia braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.
Stosownie do przywołanego art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań (niż wymóg wskazania adresu wnioskodawcy) ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Dalej Sąd stwierdził, że Wojewoda pozostawał w zarzucanej mu bezczynności w procedowaniu wniosku skarżącego w okresie co najmniej od dnia następnego po [...] października 2023 r. (ewentualnie, najpóźniej: [...] listopada 2023 r.) ‒ kiedy to upłynął termin, w którym prawidłowo działający organ powinien był wezwać skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Z uwagi na to, że do dnia wyrokowania nie została wydana decyzja kończąca postępowanie, Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy w terminie 60 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Sąd stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w ww. sprawie i uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W części dotyczącej żądań skarżącego przyznania od organu sumy pieniężnej oraz wymierzenia organowi grzywny Sąd uznał, że brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia tego wniosku. Wyjaśnił także, że w skardze nie wskazano argumentacji mającej przemawiać za przyznaniem stronie wnioskowanej rekompensaty, a także nie określono jej żądanej wysokości.
W skardze kasacyjnej Wojewoda zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie przepisu art. 53 § 2b oraz 149 § 1 i 2 w zw. z art. 149 § 1 ust. 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., art. 100c ust. 1 i 100d ust. 1 pkt. 1 u.p.o.U., art. 112a ust. 2 u.c., art. 35 i 37 § 3 a k.p.a. poprzez ich niezastosowanie lub niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie podczas gdy:
1. w myśl art. 53 § 2 b ustawy p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, jednakże skarżący wniósł je przed upływem terminu do załatwienia sprawy, dlatego zostało pozostawione bez rozpoznania,
2. przepisy art. 100c i 100d u.p.o.U. wprowadziły zasadę, że do 30 czerwca 2024 r. będzie trwał okres spoczywania terminów na załatwienie spraw wymienionych w pkt. 1-3, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę, a więc bieg terminów nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres;
3. zgodnie z art. 112a ust. 2 pkt 2 ustawy u.c. termin, o którym mowa w ust. 1 (60 dni), biegnie od dnia, w którym cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, a więc do 60-cio dniowego terminu nie wlicza się okresów opóźnień;
4. skarżący przez cały czas procedowania jego wniosku przebywał i nadal przebywa legalnie, ma więc ma możliwość świadczenia pracy, nie doznał w tym zakresie żadnego uszczerbku i nie pozostaje w niepewności prawnej;
5. prowadzone postępowanie na podstawie ustawy o cudzoziemcach wymaga dokonania szeregu czynności weryfikacyjnych, także we współpracy z innymi organami administracji publicznej, a czas jego prowadzenia nie wynikał z celowego działania organu lecz z sukcesywnego załatwiania spraw w miarę posiadanych obiektywnych możliwości w relacji do ogromnej liczby procedowanych w tych sprawach wniosków oraz poprzez zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 60 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, co było skutkiem uznania, że organ przedwcześnie pozostawił wniosek bez rozpoznania, tj. bez wezwania o uzupełnienie braku formalnego, podczas gdy wniosek jako niekompletny musiał skutkować jedynie pozostawieniem bez rozpoznania, oraz poprzez niezastosowanie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i nie odrzucenie skargi.
Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o: odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie skarżonego wyroku w zaskarżonej części - pkt, 1, 2 i 5 i oddalenie skargi lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpatrzenia; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym - w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.
W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że nie jest zasadny najdalej idący zarzut skargi kasacyjny tj. zarzut naruszenia art. 53 § 2b p.p.s.a. i powiązany z nim zarzut naruszenia art. 37 § 3a k.p.a. w zw. z art. 100c i art. 100d u.p.o.U.
Stwierdzić należy, że wniesienie ponaglenia w okresie, w którym termin na załatwienie sprawy nie rozpoczął jeszcze biegu, podobnie jak wniesienie ponaglenia przed upływem terminu na załatwienie sprawy (art. 37 § 3a k.p.a.) wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie skutkuje niedopuszczalnością skargi na bezczynność lub przewlekłość. Stosownie bowiem do treści art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Obowiązek ten winien być rozumiany ściśle. Uznać należy, że już z chwilą złożenia ponaglenia nieobarczonego brakami formalnymi, obowiązek ten został spełniony. W związku z tym, skoro w rozpoznawanej sprawie ponaglenie zostało wniesione [...] grudnia 2023 r. (k.[...]-[...] akta administracyjne), a skarga [...] stycznia 2024 r., to spełniono warunek dopuszczalności skargi przewidziany w art. 53 § 2b p.p.s.a. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wystarczające jest bowiem wykazanie, że strona złożyła stosowne ponaglenie do organu wyższego stopnia. Nie ma znaczenia sposób rozstrzygnięcia w przedmiocie ponaglenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a., w szczególności zaś to, czy zostało ono uwzględnione (zob. postanowienie NSA z 20 stycznia 2022 r., II OSK 2772/21, LEX nr 3334116., a także P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 37).
Jednocześnie zauważyć trzeba, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie stanowiskiem, skarga dotycząca prowadzenia postępowania w sprawie wymienionej w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.U., w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r., nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Prawo do sądowej kontroli działalności administracji publicznej stanowi jeden z fundamentów demokratycznego porządku prawnego (art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W świetle art. 184 Konstytucji RP zasadą jest, że jednostka ma prawo poszukiwania ochrony sądowej przed działaniami administracji publicznej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na uwadze przywołane regulacje konstytucyjne trzeba przyjąć, że ewentualne wątpliwości interpretacyjne, czy jednostka może poddać kontroli sądowej określone działania administracji publicznej, należy rozstrzygać na korzyść jednostki (zob. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23).
Na uwzględnienie zasługują natomiast pozostałe zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej.
Odnosząc się do podniesionych w nich kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1301/24, a zaprezentowane tam trafne argumenty prawne przyjmuje jako własne.
W związku z tym stwierdzić należy, że nie jest słuszne stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, jakoby w okresie między złożeniem obarczonego brakami formalnymi podania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w okresie obowiązywania art. 100d specustawy ukraińskiej, a wezwaniem tego cudzoziemca do uzupełnienia braków formalnych, art. 100d specustawy ukraińskiej nie miał zastosowania. Odnosząc się do tego zagadnienia na wstępie należy wskazać, że na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego kwestia, czy podanie obarczone brakami formalnymi wszczyna to postępowanie, nie jest jednolicie rozstrzygane w orzecznictwie. Odnotować można w szczególności poglądy, zgodnie z którymi wszczęcie postępowania administracyjnego może spowodować tylko żądanie strony niedotknięte brakami formalnymi (zob. np. wyrok NSA z 12 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1012/07 oraz wyrok NSA z 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 930/09, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do poglądu, że również podanie obarczone brakami formalnymi wszczyna postępowanie administracyjne (art. 61 § 1 i 3 w zw. z art. 63 § 1 k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. (por. np. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, ONSAiWSA z 2014 r. nr.1 poz. 2; wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 919/22, CBOSA; postanowienie NSA z 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 562/23, CBOSA). Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania (por. np. wyrok NSA z 7 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 937/23, CBOSA; wyrok NSA z 6 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1389/23, CBOSA; wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 557/22, CBOSA).
Równocześnie należy zaznaczyć, że w takim przypadku wszczęcie postępowania administracyjnego ma w istocie charakter warunkowy, a obowiązki procesowe organu są, co do zasady, ograniczone do kwestii podjęcia działań zmierzających do uzupełnienia przez stronę braków formalnych podania. Sposób zakończenia takiego postępowania oraz ewentualne skutki prawnomaterialne związane z wniesieniem podania (np. te przewidziane w art. 108 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – zob. np. wyrok NSA z 6 września 2022 r., sygn. akt II OSK 57/22, CBOSA), są uzależnione od tego, czy strona w terminie wyznaczonym przez organ uzupełni braki formalne podania. W razie uzupełnienia tych braków, organ winien zakończyć postępowanie wydając decyzję (art. 104 k.p.a.). W razie nieuzupełnienia braków formalnych podania w terminie, organ podejmuje czynność materialno-techniczną w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Dalej trzeba zauważyć, że datę wszczęcia postępowania administracyjnego należy odróżnić od kwestii sposobu liczenia terminów na załatwienie sprawy. Na gruncie ogólnych zasad kodeksowych, w tym art. 35 § 5 k.p.a., należy w szczególności przyjąć, że w razie wniesienia podania obarczonego brakami podlegającymi uzupełnieniu w trybie art. 64 § 2 k.p.a., okres między wezwaniem strony do uzupełnienia tych braków oraz ich ewentualnym uzupełnieniem przez stronę, nie wlicza się do terminów załatwienia sprawy. Nieuzasadnione zwlekanie przez organ z podjęciem działań zmierzających do wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych podania może w szczególności uzasadniać przyjęcie, że mamy do czynienia z bezczynnością organu ewentualnie z przewlekłością postępowania.
W przypadku administracyjnego postępowania szczególnego, tj. tak jak w analizowanej sprawie, uregulowanego w ustawie o cudzoziemcach, w odniesieniu do przypadku podania dotyczącego udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ustawodawca wyraźnie rozstrzygnął w art. 112a ust. 2 pkt 2 u.c., że warunkiem rozpoczęcia biegu terminu na załatwienie sprawy jest złożenie podania nieobarczonego brakami formalnymi lub kiedy braki te zostały uzupełnione.
W orzecznictwie wskazuje się, że w sytuacji, gdy do 15 kwietnia 2022 r., czyli do dnia wejścia w życie art. 100c u.p.o.U. nie upłynął jeszcze termin na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 112a u.c., kwestia ewentualnego naruszenia przez organ obowiązku niezwłocznego podejmowania czynności zmierzających do uzupełnienia braków formalnych podania w okresie przed 15 kwietnia 2022 r. mogła być rozważana w ramach skargi na przewlekłość, a nie skargi na bezczynność (zob. np. wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 512/24, CBOSA). Z kolei niepodejmowanie przez organ czynności zmierzających do uzupełnienia braków formalnych podania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wniesionego w okresie obowiązywania art. 100c, a następnie obowiązywania art. 100d specustawy ukraińskiej, nie mogło doprowadzić do uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość (por. np. wyrok NSA z 27 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2502/23, CBOSA).
Rozstrzyga o tym w sposób jednoznaczny odpowiednio art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 u.p.o.U. Zgodnie z tymi regulacjami, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.
Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w zaskarżonym wyroku, przywołana norma jest jednoznaczna. Zarówno w świetle wykładni językowej, jak i systemowej, norma ta dotyczy konsekwencji zaprzestania podejmowania wszelkich czynności przez organ lub podejmowania wszelkich czynności z opóźnieniem przez organ prowadzący postępowanie m.in. w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy w okresie liczonym od daty wskazanej odpowiednio w art. 100c lub 100d specustawy ukraińskiej. Innymi słowy, nie ma znaczenia czy chodzi tu o czynności związane z zebraniem i oceną materiału dowodowego (etap postępowania wyjaśniającego), czy też o czynności wstępne zmierzające do uzupełnienia braków formalnych podania. Brak zatem było podstaw do czynienia przez WSA w Poznaniu rozróżnień pomiędzy zaprzestaniem podejmowania czynności przez organ w danym okresie lub podejmowaniem w tym okresie czynności z opóźnieniem, a niepodejmowaniem czynności przez organ w tym okresie. Trzeba jeszcze dodać, że przeciwko wykładni przyjętej w zaskarżonym wyroku przemawiają nie tylko względy językowe i systemowe, ale również argumenty natury celowościowej i funkcjonalnej. Otóż regulacje zawarte w art. 100d ustawy o pomocy, a wcześniej w art. 100c tej ustawy, miały na celu chociażby częściowe odciążenie służb migracyjnych w aspekcie kryzysu migracyjnego wywołanego masowym napływem do Polski obywateli Ukrainy w związku z wojną rosyjsko-ukraińską rozpoczętą 24 lutego 2022 r. W tym zakresie należy zauważyć, że od wybuchu tej wojny do 30 listopada 2023 r. do Polski z Ukrainy wjechało 17,428 miliona osób, z czego blisko 1,767 miliona wystąpiło o ochronę czasową (zob. Raport na temat obywateli Ukrainy – stan na 30 listopada 2023r. dostępny na https://www.gov.pl/attachment/666c43d8-3e85-41b9-a684-eaa6b04b811a).
Regulacje zawarte w art. 100d ustawy o pomocy miały i mają nadal charakter czasowy. W szczególności, na dzień wyrokowania przepis ten obowiązuje do dnia 30 września 2025 r. (zob. art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. poz. 854). Wymaga podkreślenia, że przedłużenie obowiązywania tego przepisu nie jest przy tym dowolne, ale skorelowane z przedłużaniem przez Radę Unii Europejskiej tymczasowej ochrony udzielanej wysiedleńcom z Ukrainy, o których mowa w art. 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (zob. decyzję wykonawczą Rady (EU) 2023/2409 z 19 października 2023 r. przedłużającą ochronę czasową do 4 marca 2025 r., Dz.U. L, 2023/2409). W tym kontekście należy zauważyć, że w uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 342, X Kadencja, s. 68) wskazano m.in., że uzasadnieniem dla przedłużenia obowiązywania ustawy o pomocy do 30 września 2025 r. jest zapewnienie, sprawnego i nieobciążającego dodatkowo organów administracji rządowej, procesu przechodzenia przez obywateli Ukrainy, korzystających obecnie z ochrony czasowej, na pobyt czasowy.
Podkreślić trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co także wskazał Sąd pierwszej instancji, ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym, przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.U. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (zob. np. wyroki z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22; 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 206/24; 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II OSK 226/24, CBOSA). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd. Co istotne w analizowanych przepisach art. 100c i art. 100d u.p.o.U. mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej. Skoro więc ustawodawca nie wprowadził – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", to pojęcie to należy uznać za tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Uznać zatem należy, te regulacje za generalne, dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy. Z tych wszystkich przyczyn status skarżącego ze względu na obywatelstwo, w tym przypadku Rwandy, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
W analizowanej sprawie skarżący wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożył [...] września 2023 r. W tym okresie obowiązywał art. 100d u.p.o.U., tym samym uwzględniając treść wskazanej regulacji, skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania nie mogła być uwzględniona. W świetle przytoczonych powyżej regulacji przez cały okres postępowania w przedmiotowej sprawie organowi nie można było przypisać bezczynności ani przewlekłości.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w części uwzględniającej skargę i w tym zakresie skargę oddalił.
W petitum skargi kasacyjnej pominięto co prawda pkt 3 zaskarżonego wyroku, ale objęcie również tego punktu wyroku zakresem zaskarżenia, dotyczącego kwalifikacji bezczynności jako niemającej miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nie budziło w tej sprawie wątpliwości. Ta część rozstrzygnięcia nie ma bowiem samodzielnego charakteru, ale jest zależna od zastosowania przez sąd art. 149 § 1 p.p.s.a. Skoro zatem strona zakwestionowała w ogóle zasadność uwzględnienia skargi na bezczynność, tj. zasadność zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy oraz stwierdzenia dopuszczenia się przez Wojewodę bezczynności, to logicznie należy przyjąć, że skarżący kasacyjnie w rzeczywistości kwestionuje również ten punkt wyroku, który, w świetle art. 149 § 1a p.p.s.a., stanowi tylko pochodną uwzględnienia skargi w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni art. 100c i 100d u.p.o.U., jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.