II OSK 1229/07

II OSK 1229/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-10-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-08-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Jerzy Bujko /przewodniczący/
Małgorzata Włodarska
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Gd 521/06 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2007-04-03
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 122 poz 851
art. 27 ust. 2
Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędzia WSA del. Małgorzata Włodarska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 17 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. M. oraz H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 kwietnia 2007 r. sygn. akt III SA/Gd 521/06 w sprawie ze skargi K. M. oraz H. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykonania czynności pokontrolnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2007 r. sygn. akt III SA/Gd 521/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę H. G. i K. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia [...] lipca 2006 r. Nr [...] w przedmiocie wykonania czynności pokontrolnych.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Gdańsku powołując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kwidzynie z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] nakazującą H. G. i K. M. unieruchomienie lokalu gastronomicznego zlokalizowanego w Kwidzynie przy ul. [...].
Do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kwidzynie wpłynął wniosek z dnia 23 maja 2006 r. o podjęcie kontroli w opisanym lokalu z uwagi na panujące w nim złe warunki sanitarne.
W wyniku kontroli sanitarnej przeprowadzonej na podstawie upoważnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kwidzynie Nr [...], w obecności funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w Kwidzynie ustalono, iż w ww. zakładzie w dniu [...] czerwca 2006 r. prowadzona była działalność w zakresie żywienia zbiorowego, bez uzyskania uprzedniej decyzji o spełnieniu wymagań koniecznych do zapewnienia higieny w procesie produkcji żywności oraz zapewnieniu właściwej jej jakości.
W aktach sprawy znajduje się oświadczenie R. S., z treści którego wynika, że w dniach od 8 do 11 czerwca 2006 r. w opisanym lokalu jest realizowane żywienie zbiorowe w zakresie przygotowywania, wydawania i konsumpcji śniadań oraz kolacji.
Podczas kontroli stwierdzono rażące nieprawidłowości dotyczące naruszenia wymagań higieniczno - sanitarnych: zły stan sanitarno - techniczny pomieszczeń produkcyjnych (brudne sufity, ściany, podłogi) oraz wyposażenia (brudne i zniszczone powierzchnie mające kontakt z żywnością); niewłaściwe warunki przechowywania i osuszania sprzętu produkcyjnego; brak odpowiednich warunków do przeprowadzenia dezynfekcji naczyń stołowych; brak środków do dezynfekcji naczyń, sprzętu, pomieszczeń, urządzeń i rąk; niedomyte i niezdezdezynfekowane naczynia stołowe; we wszystkich pomieszczeniach kuchni i jej zaplecza przechowywane są przedmioty niezwiązane z procesem produkcji żywności; brak segregacji asortymentowej żywności; w urządzeniach chłodniczych przechowywane były środki spożywcze nie przeznaczone do żywienia zbiorowego (według wyjaśnień kontrolowanej - K. M., żywność stanowi jej własność); brak odstawionych próbek posiłków wydawanych zorganizowanej grupie konsumentów; na jednym ze stanowisk w kuchni znajdowały się produkty przeznaczone na pokarm dla psów; w pomieszczeniu kuchni w brudnym, odkrytym pojemniku przechowywane odpady i śmieci; brak dokumentu potwierdzającego właściwą jakość zdrowotną wody; brak książeczek zdrowia i odzieży ochronnej osób mających kontakt z żywnością; brak książki kontroli sanitarnej.
W ocenie organów, kontrolowani naruszyli przepisy określające wymagania dla pomieszczeń, sprzętu, personelu, jakości zdrowotnej środków spożywczych, a mianowicie art. 3, oraz pkt 1 (a), (b), (c), (f) rozdziału II; pkt 1 (a), (c) rozdziału V; pkt 2 rozdziału IX; pkt 1,2 rozdziału VI; pkt 1 rozdziału VIII załącznika II rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.U.UE.L.04.139.1)
Z uwagi na fakt, iż stwierdzone naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych stanowi bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi, organ pierwszej instancji, nadał decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90 poz.575) i art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. z 2005 r. Nr 31 poz. 265 ze zm.).
W odwołaniu tej decyzji K. M. i H. G. zakwestionowali podstawy do przeprowadzenia kontroli przez organ inspekcji sanitarnej. Odwołujący wskazali, że nie prowadzą działalności gastronomicznej ani usług hotelowych, ponieważ z dniem 19 stycznia 2006 r. został wykreślony z ewidencji działalności gospodarczej wpis dotyczący działalności prowadzonej pod nazwą Hotel Restauracja "[...]", ul. [...] w Kwidzynie. O powyższej okoliczności powiadomiono również organ inspekcji sanitarnej.
Odwołujący się podnieśli, że są właścicielami ww. nieruchomości oraz wynajmują kwatery prywatne (5 pokoi) oraz świadczą usługi w zakresie wyżywienia dla 12 osób, w związku z czym taka działalność nie jest działalnością gospodarczą. Ponadto zakwestionowali ustalenia zawarte w protokole kontroli sanitarnej z dnia [...] czerwca 2006 r. Zdaniem skarżących, w czasie kontroli kuchnia była nieczynna, natomiast w urządzeniach chłodniczych znajdowały się śladowe ilości artykułów spożywczych na potrzeby właścicieli nieruchomości oraz osób wykonujących wówczas prace remontowe w budynku.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Gdańsku decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie . Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu podzielono stanowisko wyrażone w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kwidzynie. Wyjaśniono , iż usługi hotelarskie, stosownie do art. 35 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 223 poz.2268 ze zm.) mogą być świadczone w obiektach hotelarskich jak również w innych obiektach, za które uważa się wynajmowanie pokoi. Jednym z warunków prowadzenia tej działalności są wymagania sanitarne (art.45 pkt 5 i art. 35 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy), które odnoszą się zarówno do obiektów hotelarskich, jak i wszystkich innych obiektów, w tym kwater prywatnych świadczących usługi hotelarskie. W tej sytuacji organ inspekcji sanitarnej miał prawo wstępu do obiektu świadczącego usługi hotelarskie w celu sprawdzenia, czy spełnione są wymogi sanitarno - higieniczne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, H. G. i K. M. wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Skarżący zarzucili, iż decyzje organów inspekcji sanitarnej zostały wydane z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych.
Na poparcie czynionych zarzutów podniesiono, iż kontrola sanitarna z dnia [...] czerwca 2006 r. została przeprowadzona bez podstawy prawnej, w pomieszczeniach prywatnych, w których nie prowadzono działalności gospodarczej, a w szczególności związanej z żywieniem zbiorowym. Skarżący zakwestionowali pogląd, iż najem pokoi należy traktować jako usługi hotelarskie w rozumieniu art. 35 ust. 1 ustawy o usługach turystycznych. Z dniem 19 stycznia 2006 r. został bowiem wykreślony z ewidencji działalności gospodarczej wpis dotyczący działalności prowadzonej przez H. G. pod nazwą Hotel Restauracja "[...]", ul. [...] w Kwidzynie, co potwierdza załączony do skargi odpis decyzji Burmistrza Miasta Kwidzyna z dnia [...] stycznia 2006 r. W budynku należącym do skarżących jest 5 pokoi przeznaczonych na wynajem, co nie oznacza, że świadczą oni usługi hotelarskie. Skarżący zakwestionowali ustalenia zawarte w protokole kontroli sanitarnej.
W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Gdańsku wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalając skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyjaśnił , że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W ocenie Sądu zarzuty skargi w zasadniczej mierze koncentrowały się na zakwestionowaniu właściwości organów administracji publicznej w zakresie kontroli przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne. Ustosunkowując się do tych zarzutów, Sąd zauważył, iż zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483) stanowiącym, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (por. postanowienie 7 sędziów SN z 18 stycznia 2005 r. WK 22/04, OSNKW 2005/3/29).
Działanie na podstawie i w granicach prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.
Zaznaczono, iż w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122 poz. 851 ze zm.), do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących: nadzoru nad jakością zdrowotną żywności (pkt 3a); warunków zdrowotnych produkcji i obrotu przedmiotami użytku, materiałami i wyrobami przeznaczonymi do kontaktu z żywnością, kosmetykami oraz innymi wyrobami mogącymi mieć wpływ na zdrowie ludzi (pkt 4).
Podkreślono przy tym, że Państwowy Inspektor Sanitarny ma prawo wstępu do mieszkań w razie podejrzenia lub stwierdzenia choroby zakaźnej, zagrożenia zdrowia czynnikami środowiskowymi, a także jeżeli w mieszkaniu jest lub ma być prowadzona działalność produkcyjna lub usługowa (art. 26 ust. 1 ustawy).
W świetle art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, organ Inspekcji nakazuje usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. O ile jednak naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, organ Inspekcji nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (art. 27 ust. 2 cyt. ustawy).
Ponadto wskazano, że powołany w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji przepis art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz. U. z 2005 r. Nr 31 poz. 265 ze zm.) stanowi, iż organ urzędowej kontroli żywności sprawujący nadzór w razie stwierdzenia uchybień zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka nakazuje usunięcie tych uchybień, a w przypadku ich nieusunięcia wydaje decyzję o częściowym lub całkowitym wstrzymaniu produkcji lub unieruchomieniu zakładu lub jego części na czas niezbędny do usunięcia tych uchybień, zaś decyzja w tym przedmiocie podlega natychmiastowej wykonalności.
W świetle powołanych przepisów, Sąd pierwszej instancji zarzut skarżących co do braku podstawy prawnej przeprowadzenia kontroli sanitarnej uznał za bezzasadny. Jednocześnie przyjęto, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność wykreślenia z dniem [...] stycznia 2006 r. z ewidencji działalności gospodarczej wpisu dotyczącego działalności prowadzonej pod nazwą Hotel Restauracja "[...]", ul. [...] w Kwidzynie, skoro ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w czasie kontroli sanitarnej tj. [...] czerwca 2006 r. skarżący faktycznie świadczyli usługi gastronomiczne.
Wyjaśniono , że wydając decyzję na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia oraz organy administracji powinny ocenić, czy istnieje naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych a następnie ocenić, czy przekroczenie to spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.
W niniejszej sprawie w ocenie Sądu przeprowadzona kontrola sanitarna wykazała rażące nieprawidłowości dotyczące naruszenia wymagań higieniczno - sanitarnych w ramach prowadzonej przez skarżących działalności w zakresie żywienia zbiorowego. Charakter stwierdzonych uchybień, opisanych w protokole kontroli oraz uzasadnieniach decyzji organów obu instancji uzasadniał unieruchomienie lokalu gastronomicznego oraz nadanie temu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności.
Ustosunkowując się do żądania skarżących w przedmiocie zmiany zaskarżonej decyzji oraz orzeczenia co do istoty sprawy, podkreślono, iż sądy administracyjne w myśl art. 184 Konstytucji RP sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd administracyjny na skutek zaskarżenia działania lub zaniechania organu nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego jej załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować pod względem legalności działanie tego organu. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji do końcowego załatwienia stanowiłoby wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice kontroli administracji publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli H. G. i K. M. , zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono: obrazę prawa materialnego, przepisu art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz przepisu art. 2 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia.
Wskazując na powyższe naruszenie prawa wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów procesu według norm przepisanych.
W motywach skargi kasacyjnej wskazano , iż bezspornym jest , że w dniu [...] czerwca 2006 r. w lokalu przy ul. [...] w Kwidzynie zakwaterowane były osoby w związku z festiwalem pod nazwą "Konkurs [...]". Także dnia [...] czerwca 2007 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kwidzynie przeprowadził inspekcję sanitarną tego obiektu, w którym zakwaterowani byli uczestnicy festiwalu.
Nie zgodzono się z ustaleniami Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kwidzynie, na podstawie których wydano decyzję o unieruchomieniu lokalu gastronomicznego. Inspektor Sanitarny w Kwidzynie zdaniem skarżących naruszył przepis art. 27 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, stanowiący, że w razie stwierdzenia naruszeń wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny w drodze decyzji nakazuje usunięcie w określonym terminie stwierdzonych uchybień lub jeżeli spowodowało to bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi może nakazać unieruchomienie zakładu, jego części lub zamknięcie obiektu. W tej sytuacji w ocenie skarżących nie można mówić o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia ludzkiego ponieważ Inspektor Sanitarny w Kwidzynie nie udowodnił w żaden sposób, że w pomieszczeniu tym wydawane były posiłki dla gości a oparł swoje twierdzenia tylko i wyłącznie na fakcie znajdowania się w tym pomieszczeniu śladowych ilości produktów żywnościowych, przeznaczonych jednak na użytek własny właścicieli lokalu.
Przede wszystkim jak zaznaczyli skarżący wbrew ustaleniom Powiatowego Inspektora Sanitarnego żywność, która była przeznaczona dla gości nie znajdowała się w kontrolowanym pomieszczeniu kuchennym a w lodówkach w innym pomieszczeniu, spełniającym wymagania sanitarne. Była to żywność gotowa, której przygotowywano tylko śniadania i kolacje robione w sali , która spełnia wymogi sanitarne Kontrolowana kuchnia była pomieszczeniem zamkniętym i wyłączonym z użytku całkowicie, klucz do niej mieli tylko robotnicy. Ponadto Inspektor Sanitarny w Kwidzynie stwierdził, że znaleziono niewielkie ilości produktów żywnościowych w lodówkach w zamkniętej kuchni były używane na potrzeby wyżywienia gości. Jednak wbrew tym zdaniem skarżących nie popartym żadnymi dowodami twierdzeniom małe ilości gotowych produktów nie świadczą o tym, że żywiono nimi gości, tym bardziej, iż była to liczna zorganizowana grupa, a żywność znaleziona w kontrolowanym i remontowanym pomieszczeniu kuchennym była w śladowymi ilościach zaś K. M. wyjaśniła, iż produkty te są na użytek własny właścicieli obiektu.
Skoro zdaniem skarżących kontrolowano pomieszczenie ,w którym znajdowały się produkty żywnościowe przeznaczone do użytku własnego właścicieli lokalu było wyłączone, to Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kwidzynie wydając swoją decyzję o unieruchomieniu lokalu gastronomicznego naruszy przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia .Przepis ten bowiem mówi, że w/w ustawy nie stosuje się do sytuacji, gdy środki spożywcze produkowali przetwarzane i przechowywane są na potrzeby własne oraz do własnego spożycia. Takimi właśnie były produkty żywnościowe w kontrolowanym pomieszczeniu, cały bowiem obiekt jest obiektem prywatnym, w którym nie prowadzi się działalności gospodarczej.
Ponadto w skardze kasacyjnej wyjaśniono , iż śladowe ilości jedzenia, które znajdowały się w lodówkach w kontrolowanej kuchni były tylko na użytek właścicieli lokalu, żywność dla gości była przechowywana w innym miejscu, spełniający wymagania sanitarne. W lokalu tym nie przygotowywano posiłków ciepłych czyli obiadowych lub podobnych a jedynie śniadania i kolacje, składające się z gotowy produktów. Tak więc wykazano, że Powiatowy Inspektor Sanitarny w Kwidzynie twierdząc, że w kontrolowany pomieszczeniu kuchennym były przygotowywane posiłki dla gości i to z produktów znajdujących się tym pomieszczeniu, niczym tego faktu nie udowodnił. Potwierdzeniem zarzutów stawianych przez skarżących jest fakt, iż zakwaterowani u skarżących uczestnicy festiwalu jedli obiad w innym lokalu co zostało udowodnione w dołączonym do akt sprawy harmonogramie imprezy zakwaterowany gości.
Skarżący zakwestionowali również ustalenia Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kwidzynie, iż w kontrolowanym pomieszczeniu kuchennym brakowało środków czystości, naczynia stołowe i wszelkie powierzchnie mające kontakt z żywnością były brudne i niezdezynfekowane ponieważ wszelkie urządzenia, środki, naczynia, które były używane do przyrządzania posiłków zostały przeniesione do innego pomieszczenia, spełniającego warunki higieniczno - sanitarne, którego to Inspektor Sanitarny w Kwidzynie nie kontrolował, zaś to że w pomieszczeniu kuchennym znajdowały się materiały budowlane nie może dziwić skoro prowadzono w tym czasie prace budowlane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.
Na wstępie wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje oceny wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w płaszczyźnie podstaw skargi kasacyjnej, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej p.p.s.a.) . i stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, chyba że z urzędu stwierdzi nieważność postępowania sądowego. Taka sytuacja, to jest nieważność postępowania, nie ma miejsca w niniejszej sprawie.
W przedmiotowej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną oparła ją na "zarzucie naruszenia prawa materialnego przepisów art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 122 z 2006 r. , poz. 851 ze zm. ) oraz art. 2 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywienia i żywności.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają miedzy innymi wymienione w art. 176 ustawy podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W podstawach skargi kasacyjnej należy powołać wyraźnie normę prawa materialnego lub procesowego (wskazać właściwy artykuł lub paragraf, a także konkretny ustęp czy punkt, jeżeli w danym przepisie one występują). Niezbędne jest ponadto określenie rodzaju zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazanie dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada ponownie legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to czynić Sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, która co już wyżej podniesiono w tym postępowaniu nie występuje.
Rozpoznawana skarga nie w pełni spełnia wymogi przewidziane dla tego rodzaju pism albowiem nie wskazuje na czym polega obraza prawa materialnego czy na błędnej wykładni czy też niewłaściwym zastosowaniu przepisów wskazanych jako podstawa skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego. Natomiast uzasadniając powyższą podstawę skargi kasacyjnej skarżący wyłącznie w kontekście wskazywanych przepisów kwestionują ustalenia Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kwidzynie w nie zgadzają się z nimi .
Stwierdzić trzeba, iż przedstawiona w kasacji konstrukcja podstawy kasacyjnej sprawia, iż uznać należy ją za bezskuteczną.
Jeżeli by teoretycznie uznać, ze przedstawiony zarzut naruszenia prawa materialnego odniesiono do jego błędnej wykładni to zauważyć należy, iż zarzut błędnej wykładni prawa materialnego może być formułowany wówczas, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny został ustalony w sposób niewadliwy. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że ustalenia faktyczne były błędne (a taki pogląd wynika z uzasadnienia skargi) to zarzut naruszenia prawa materialnego jest co najmniej przedwczesny. Co więcej - naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu" ([w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz". Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2005 r., str. 542-543). Zatem już z tego względu przedstawiony wyżej zarzut naruszenia prawa materialnego uznać należałoby za chybiony.
Niezależnie od powyższego stwierdzenia, mając na uwadze treść uzasadnienia kasacji wyjaśnić trzeba, iż wykładnia prawa materialnego polega na "mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej" (por.: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15.10.2001 r., sygn. I CKN 102/99, publ. [w:] J. P. Tarno - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wyd. Praw. LexisNexis, W-wa 2004 r., str. 246-247) czyli na "nieprawidłowym odczytaniu treści prawa" (por.: wyrok NSA z dnia 31.05.2004 r., sygn. FSK 103/04 [w:] T. Woś, .... op. cit., str. 541). Tak więc oceniając w kategoriach abstrakcyjnych, oderwanych od okoliczności sprawy, zarzut błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego uznać trzeba za bezpodstawny. Obiektywnie bowiem przepisy te odczytane zostały przez Sąd pierwszej instancji w sposób, który zastrzeżeń budzić nie może.
Przechodząc do drugiej postaci naruszenia prawa materialnego, a do której nawiązywano pośrednio w uzasadnieniu kasacji, polegającej na jego błędnym zastosowaniu to podkreślenia wymaga, iż uchybienie takie polega w istocie rzeczy "na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, iż stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej" (por.: cyt. wyżej postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15.10.2001 r., sygn. I CKN 102/99). Podobny pogląd można także odnaleźć w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 31.05.2004 r., sygn., FSK 103/04, stwierdził, że "błędne zastosowanie prawa materialnego, czyli tzw. "błąd subsumcji" to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może, zatem być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznają za wadliwie ustalony (publ. [w:] T. Woś, ... op. cit., str. 541). W kontekście takich poglądów należy zatem wyprowadzić wniosek, iż błędne zastosowanie (bądź nie zastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy. Stanowisko zbieżne z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zajął już zresztą między innymi w wyroku z dnia 6.04.2005 r., sygn. FSK 692/04 (niepubl.) oraz w wyroku z dnia 13.10.2004 r., sygn. FSK 548/04 (niepubl.), w którym stwierdzono wprost, że "brak skutecznego zarzutu podważającego ocenę legalności w sprawie ustalenia stanu faktycznego wyklucza możliwość oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego".
Wobec tego, że w przedmiotowej sprawie strona wnosząca kasację nie wskazała innych podstaw skargi kasacyjnej pozwalających na zakwestionowanie ustalonego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego, to mając na względzie przytoczone wyżej uwagi zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie wskazanym w kasacji uznać należało za pozbawiony uzasadnionych podstaw. Jednocześnie nie zakwestionowanie odpowiednim zarzutem naruszenia prawa procesowego prawidłowości ustaleń przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę do zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego, pozwala przyjęty tak przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stan faktyczny uznać za wiążący również dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wyłącznie zatem informacyjnie w tych warunkach wskazać należy , iż zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej , jeżeli naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części, zamkniecie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań, decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu .
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego , iż wskazany wyżej przepis art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi samodzielną podstawę prawną dla organu sanitarnego nakazania między innymi unieruchomienia a więc zamknięcia zakładu lub jego części, w którym prowadzono działalność w zakresie zbiorowego żywienia. Decyzja, o której mowa w tym przepisie ma na celu ochronę zdrowia i życia ludzkiego oraz jest sankcją dla określonego podmiotu, stwarzającego zagrożenie poprzez nieodpowiednie warunki sanitarne wprowadzenia do obrotu środka spożywczego, który może zagrażać zdrowiu i życiu ludzkiemu. Do zastosowania art. 27 ust. 2 cytowanej ustawy co trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji nie wystarcza naruszenie wymagań higienicznych lub zdrowotnych lecz musi wystąpić skutek w postaci bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi . Poczynione w sprawie ustalenia wskazujące na kumulatywne zaistnienie przesłanek do zastosowania powołanej wyżej normy prawa bowiem przyjęte naruszenia wymagań higieniczno-sanitarnych w tej sprawie stanowiło bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi stołujących się w obiekcie skarżących w dniu kontroli.
Niespornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje nadto to, że pomimo wyrejestrowania z dniem 19 stycznia 2006 r. działalności gospodarczej pod nazwą Hotel-Restauracja "[...]" Kwidzyn ul. [...], i prowadzenia prac polegających na zmianie sposobu użytkowania budynku hotelowo-restauracyjnego na trzy lokale mieszkalne skarżący faktycznie prowadzili taką działalność w dniu kontroli tj. [...] czerwca 2006 r. w zakresie żywienia zbiorowego (24 posiłki ) dla zorganizowanej grupy osób zamieszkałych w pokojach w części hotelowej. Fakt prowadzenia działalności po jej wyrejestrowaniu potwierdza również pismo podpisane przez H. G. dniu [...] marca 2006 r. a stanowiące odpowiedź na faks Polskiego Związku Łowieckiego potwierdzające dokonanej rezerwacji noclegowo-hotelowych w dniach od 8 do 11 czerwca 2006 r. i wskazujące na potrzebę doprecyzowania ustaleń co do poziomu dań w pełnym zakresie . Z lektury tego pisma wynika , że skarżący posługiwał się po wyrejestrowaniu działalności pieczątką "Hotel –Restauracja [...]" w Kwidzynie ul. [...], przystawiając ją na w/w piśmie .
Tym samym okoliczności powyższe wraz z tymi ustaleniami zawartymi w protokole kontroli sanitarnej jednoznacznie wskazują, iż fakt prowadzenia działalności w lokalu gastronomicznym w ustalonych warunkach naruszających wymagania higieniczne i zdrowotne pozwalał odnieść te ustalenia także do rozwiązań przepisów ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia ( Dz. U. Nr 63, poz. 634 ze zm. ) w tym art. 46 tej ustawy .
Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej przepis art. 2 pkt. 1 powołanej wyżej ustawy ( w skardze kasacyjnej błędnie wskazano jednostkę redakcyjną tego przepisu jako art. 2 ust. 1 pkt.1 lecz przepis ten nie posiada ustępów a wyłącznie punkty ) stanowiący, że ustawy o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia nie stosuje się do środków spożywczych produkowanych przechowywanych, spożywanych i używanych wyłącznie we własnym gospodarstwie domowym do zaspakajania potrzeb tego gospodarstwa lub przywożonych w tym celu z zagranicy nie mógł mieć zastosowania wobec skarżących gdyż zakresem swym obejmuje wyłącznie własne gospodarstwo domowe , zaś wydawanie posiłków w żywieniu zbiorowym nie mieści się w tym pojęciu.
Dlatego też mając powyższe na uwadze uznać należy , iż skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku .