II OSK 1228/23

II OSK 1228/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Grzegorz Rząsa
Małgorzata Miron /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Sygn. powiązane
II SA/Lu 727/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2023-02-16
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 727/22 w sprawie ze skargi R. W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr ZOA-I.7721.51.2020 w przedmiocie nakazania przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 727/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę R. W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 23 sierpnia 2022 r. znak: ZOA-I.7721.51.2020 w przedmiocie nakazania przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a., kwestią kluczową była zatem ocena zastosowania się przez organy orzekające w sprawie do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w poprzednim wyroku Sądu – z dnie 9 listopada 2021 r. (II SA/Lu 415/21).
Wskazania co do dalszego postępowania zawarte w ww. wyroku obejmowały następujące kwestie:
(1) wyjaśnienie, kiedy dokładnie doszło do zmiany sposobu użytkowania części spornego obiektu na mieszkalny oraz czy zmiana ta zaistniała w procesie wykonania obiektu budowlanego oraz w związku z tym procesem;
(2) w tym samym kontekście – ustalenie, czy w związku z taką zmianą wykonane zostały w budynku określone roboty budowlane;
(3) ustalenie, czy w sprawie doszło również do zmiany sposobu użytkowania części budynku z inwentarskiego na gospodarczy oraz czy zmiana ta ma charakter istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 4 Prawa budowlanego;
(4) prawidłowe ustalenie wymiarów budynku i powierzchni zabudowy;
(5) wyjaśnienie, czy oprócz dokumentów już posiadanych, tj. pozwolenia na budowę i planu sytuacyjnego, istnieją także inne dokumenty dotyczące budowy spornego obiektu budowlanego, w tym w szczególności projekt budowlany; w przypadku uzyskania takich dokumentów, należało dołączyć je do materiału dowodowego sprawy.
Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd pierwszej instancji uznał, że organy zastosowały się w pełni do oceny prawnej oraz wykonały prawidłowo wszystkie wskazania zawarte w wyroku Sądu z 9 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 415/21. Ustaliły stan faktyczny w sposób odpowiadający rzeczywistości, działając zgodnie z wymogami zasady prawdy obiektywnej oraz swobodnej oceny dowodów. Prawidłowe ustalenia faktyczne doprowadziły do trafnych konkluzji, że doszło do istotnych odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę (zmiana zamierzonego sposobu użytkowania części budynku – jednego z pomieszczeń – z inwentarskiego na mieszkalne, znaczące zwiększenie wymiarów i powierzchni zabudowy; art. 36a ust. 5 pkt 2 lit a) i b) oraz pkt 4 Prawa budowlanego, w brzmieniu po nowelizacji z 2020 r.). Stanowiło to przesłankę do zastosowania trybu naprawczego, zmierzającego do doprowadzenia do zgodności wykonanych niezgodnie z pozwoleniem robót do stanu zgodnego z prawem oraz – w konsekwencji – do nałożenia na skarżącego, jako właściciela obiektu, obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (50 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego; obydwa przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2020 r.).
Sąd podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że po weryfikacji wykonanych robót z przepisami techniczno-budowlanymi (tj. rozporządzenia z 3 kwietnia 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki) oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała [...]) nie było podstaw do nakładania na skarżącego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Cele postępowania naprawczego w wystarczającym stopniu realizuje bowiem obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Uzupełniając argumentację organów Sąd dodał, że na umieszczenie w jednym budynku części mieszkalnej i gospodarczych (w indywidualnych gospodarstwach rolnych, z zastrzeżeniem dodatkowych warunków) pozwalał § 16 rozporządzenia z 1980 r. Niezależnie od braku podstaw do kwestionowania trafności tej oceny organów nadzoru, Sąd zauważył, że formułowanie odmiennych ocen mogłoby stanowić naruszenie zasady orzekania na niekorzyść skarżącego (art. 134 § 2 p.p.s.a.).
W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji uznał kwestionowane w skardze decyzje organów nadzoru budowlanego za zgodne z prawem.
Zaznaczył również, że kwestie zachowania przez organ pierwszej instancji ustawowego terminu załatwienia sprawy (art. 35 k.p.a.) mogłyby mieć znaczenie, gdyby przedmiotem skargi była bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.
R. W. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi pierwszej instancji, na podstawie przepisu art. 174 § 1 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. polegające na niepełnym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności przez oparcie się jedynie na dowodach znajdujących się w aktach sprawy oraz niezweryfikowanie przepisów prawa budowlanego obowiązujących w chwili wybudowania budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania czy przedmiotowy budynek był oddany do użytku oraz, czy w chwili oddania budynku były dokonywane pomiary tegoż budynku, podczas gdy w chwili obecnej z oględzin budynku wynika, iż wymiary budynku są niezgodne z pozwoleniem na budowę a budynek był wybudowany w latach 1986-1987;
2) art. 8 k.p.a. przez przyjęcie, że organ działał w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwowych, podczas gdy w chwili wybudowania przedmiotowego budynku obowiązywały inne przepisy, a zostało to całkowicie zbagatelizowane przez Sąd wydający zaskarżone orzeczenie.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji z 23 sierpnia 2022 r. i poprzedzającej jej decyzji z 6 maja 2022 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Nadto wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu w postaci:
1) kserokopii projektu budowlanego WB - 3392/74/2;
2) kserokopii umowy zawartej w dniu 12 maja 1986 r. zawartej na okoliczność wykonania projektu budowlanego;
3) wniosku R. W. z dnia 13 stycznia 2022 r. oraz odpowiedzi Przewodniczącego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2022 r.;
4) kserokopii planu sytuacyjnego dotyczącej przedmiotowej nieruchomości;
5) kserokopii planu zagospodarowania działki budowlanej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na podstawie naruszeniu przepisów postępowania, jej autor zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. w zw. art. 77 §1 k.p.a., 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. Zarzuty te koncentrowały się na: (1) niepełnym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, w tym oparciu się jedynie na dowodach znajdujących się w aktach sprawy; (2) niezweryfikowaniu przepisów prawa budowlanego obowiązujących w chwili wybudowania przedmiotowego budynku; (3) braku zbadania czy budynek ten był oddany do użytku oraz, czy w chwili jego oddania były dokonywane pomiary.
Zarzuty postawione w skardze kasacyjnie nie zostały jednak prawidłowo sformułowane. Prawidłowo postawiony zarzut skargi kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. powinien bowiem wskazywać na naruszenie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przepisy tej właśnie ustawy znajdują zastosowanie przed Sądem pierwszej instancji. Sąd nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie ocenia, czy przepisy te zostały prawidłowo zastosowane przez organy administracji. Powyższe prowadzi do wniosku, że skoro Sąd przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje, to nie mogły być one przez ten Sąd naruszone ani przez błędne zastosowanie, ani przez ich niezastosowanie. Autor skargi kasacyjnej nie powiązał natomiast wskazanych w niej przepisów art. 7, art. 77 § 1, 80 k.p.a. i art. 8 k.p.a. z żadnym przepisem regulującym procedurę sądowoadministracyjną. Strona wnosząca skargę kasacyjną winna postawić Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. z uwagi na jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wiążące się z jego niezastosowaniem i powiązać ich naruszenie z odpowiednimi przepisami, które w jej ocenie zostały naruszone w toku postępowania administracyjnego.
Brak wskazania przepisów regulujących postępowanie przed sądem administracyjnym nie dyskwalifikuje jednakże rozpoznawanej skargi kasacyjnej, bowiem w świetle postanowień uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 634/09).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował o merytorycznej ocenie zarzutów skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności przypomnieć zatem należy, że Sąd Wojewódzki działał w warunkach związania oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego toku postępowania wyrażonymi we wcześniejszym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 9 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 415/21. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne oraz sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (por. wyrok WSA z dnia 23 września 2025 sygn. akt I SA/Gd 401/25).
Odnośnie do podnoszonego w skardze kasacyjnej niepełnego zbadania materiału dowodowego zaznaczyć zatem należy, że w wyroku z 9 listopada 2021 r. Sąd nakazał m.in. wyjaśnienie, czy oprócz dokumentów już posiadanych, tj. pozwolenia na budowę i planu sytuacyjnego, istnieją także inne dokumenty dotyczące budowy spornego obiektu budowlanego, w tym w szczególności projekt budowlany. Wbrew zawartym w skardze kasacyjnej twierdzeniom rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd Wojewódzki słusznie uznał, że organ administracji wykonał ww. zalecenie. Organ podjął bowiem stosowne czynności celem uzyskania dodatkowej dokumentacji z zasobów archiwalnych Gminy B. wnioskując o przesłanie całej dokumentacji związanej z pozwoleniem na budowę z dnia 17 grudnia 1986 r. W odpowiedzi, z dnia 29 marca 2022 r., Gmina wskazała, że nie posiada dodatkowych dokumentów dotyczących przedmiotowego obiektu w swoich zasobach archiwalnych. Skarżący natomiast podczas trwania postępowania nie przedstawił dokumentów, które podważałyby ustalenia organów. Słusznie zatem Sąd Wojewódzki uznał, że organ podjął wszystkie racjonalnie możliwe kroki w celu uzyskania dokumentacji dotyczącej budowy spornego obiektu i orzekał w oparciu o cały dostępny materiał dowodowy.
Dodać nadto należy, że by skutecznie zakwestionować zgromadzony przez organ materiał dowody, należało wskazać jakie dowody zostały pominięte i jakie było ich znaczenie w sprawie. W kwestii tej nie wystarczająca była ogólnikowa argumentacja skargi kasacyjnej, że w sprawie nie rozpatrzono całego materiału dowodowego i nie podjęto wszelkich kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ustaleń dotyczących istotnych odstępstw od projektu budowlanego nie podważyły również dokumenty dołączone do skargi kasacyjnej. Pierwsza strona projektu budowlanego potwierdza jedynie fakt, że wymiary najdłuższych boków budynku odbiegają od ustalonych w pozwoleniu na budowę, a co za tym idzie zwiększa się jego powierzchnia. Natomiast z kserokopii przedłożonej umowy wynika jedynie fakt jej zawarcia na okoliczność wykonania projektu budowlanego. Pozostałe dokumenty również nie wnoszą nowych informacji do sprawy.
Słusznie zatem, jak już wskazano powyżej, Sąd pierwszej instancji uznał, że organy, wbrew twierdzeniom skarżącego, zebrały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący i dokonały właściwej jego oceny.
Odnośnie do argumentacji skargi kasacyjnej dotyczącej braku ustalenia czy w chwili oddania budynku do użytku zostały dokonane pomiary pomieszczeń, jeszcze raz zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie nie dostrzega, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny działał w warunkach związania wcześniejszym wyrokiem z 9 listopada 2021 r. (sygn. akt II SA/Lu 415/21), w którym Sąd nie stwierdził konieczności dokonywania ustaleń dotyczących wymiarów pomieszczeń, nakazał natomiast wyjaśnienie, kiedy dokładnie doszło do zmiany sposobu użytkowania części spornego obiektu na mieszkalny oraz czy w związku z taką zmianą wykonane zostały w budynku określone roboty budowlane. W kwestii tej skarżący sam podał, iż budynek inwentarski w części realizowany był na mieszkalny, a wszystkie roboty związane z dostosowaniem części na cele mieszkalne były wykonane od razu w trakcie jego budowy.
Słusznie zatem Sąd zaaprobował stanowisko organów nadzoru budowlanego, które na podstawie powyższego oświadczenia prawidłowo przyjęły, że zmiana sposobu użytkowania jednego z pomieszczeń z inwentarskiego na mieszkalne zaistniała w trakcie robót budowlanych związanych z budową budynku, a co za tym idzie doszło do ich wykonania w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z 1986 r.
Dodać również należy, że zgodnie z ustawą z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1974, nr 38, poz. 229 - art. 41 ust. 2) inwestor powinien zawiadomić organ o przystąpieniu do użytkowania obiektu, a stan tego obiektu powinien umożliwić przekazanie do normalnej eksploatacji. Na podstawie przedstawionej przez skarżącego pierwszej strony projektu budowlanego wnioskować można, że skarżący zgłosił do użytkowania "Budynek inwentarski dla krów, trzody, owiec, koni i drobiu, ściołowy, z poddaszem użytkowym o wymiarach 6,56x18,27", co oznacza, że normalną jego eksploatacją byłoby użytkowanie go jako obory. Natomiast pozwolenie na użytkowanie mogło być konieczne w monecie zakończenia budowy, gdyż jak twierdzi sam skarżący w budynku dokonano zmian w stosunku do zatwierdzonego pozwolenia na budowę, tj. dostosowano jego część na cele mieszkalne. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie byłaby zatem decyzją orzekającą o legalności inwestycji. Skoro organy takiej decyzji w swoich zasobach archiwalnych nie posiadają, a skarżący chciał wywieść z niej korzystne dla siebie skutki prawne to powinien taką decyzję przedstawić lub chociażby wskazać, że decyzja taka istniała, czego nie uczynił. Ani Sąd, ani organy nie mogą w nieskończoność poszukiwać dokumentacji przedmiotowego budynku, podczas gdy skarżący nawet nie wskazuje jakie konkretne dowody powinien obejmować materiał dowodowy.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, w kontrolowanej sprawie właściwie ustalono stan faktyczny i prawny sprawy, nie zostały zatem naruszone przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. i art. 8 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
-----------------------
8