II OSK 1223/24

II OSK 1223/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Jan Szuma /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2176/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-12-20
II OSK 1223/23 - Wyrok NSA z 2025-11-05
II SA/Op 351/22 - Wyrok WSA w Opolu z 2023-02-21
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1376
art. 43 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 i art. 4 pkt 21
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2176/23 w sprawie ze skargi [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 30 czerwca 2023 r., znak O/ŁO.Z-3.4351.46.2022.11.VK w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2176/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej "Generalnym Dyrektorem") z dnia 30 czerwca 2023 r., znak O/ŁO.Z-3.4351.46.2022.11.VK utrzymujące w mocy postanowienie tegoż organu z dnia 24 lutego 2022 r., znak O/ŁO.Z-3.4351.46.2022.AS, odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie przenośnego wolnostojącego masztu antenowego telefonii komórkowej [...] [...] wraz z infrastrukturą zasilającą, na działce nr [...], obręb O., gmina O.
W motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z organem i wyjaśnił, że Generalny Dyrektor, odmawiając uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie masztu telefonii komórkowej, naruszył zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procedury. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ nie wykazał w sposób racjonalny i empiryczny, w jaki sposób usytuowanie masztu w odległości 34,9 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej miałoby stwarzać realne zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Sąd podkreślił, że powoływanie się na abstrakcyjną możliwość wystąpienia katastrofy budowlanej, bez odniesienia do konkretnych właściwości planowanego obiektu i rzeczywistego prawdopodobieństwa jego przewrócenia się, nie może stanowić podstawy do odmowy uzgodnienia, zwłaszcza w przypadku inwestycji celu publicznego. W ocenie Sądu organ przyjął, że odległość masztu od drogi musi odpowiadać co najmniej jego wysokości, nie wykazując przy tym normatywnych podstaw takiego wymagania ani nie przeprowadzając analizy konkretnych parametrów konstrukcyjnych obiektu w kontekście potencjalnych zagrożeń. Sąd zarzucił organowi, że ten nie wyważył w sposób należyty interesu społecznego związanego z rozwojem infrastruktury telekomunikacyjnej z interesem bezpieczeństwa ruchu drogowego, nie uwzględniając w wystarczającym stopniu charakteru usług publicznych świadczonych przez operatora telekomunikacyjnego. Ponadto Sąd stwierdził naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), gdyż organ w ponownym postępowaniu nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań zawartych we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1752/22, który nakazywał organowi odniesienie się do konkretnych uwarunkowań faktycznych położenia nieruchomości względem drogi krajowej oraz powiązanie tego z rzeczywistą możliwością przewrócenia się budowli, czego organ nie uczynił, opierając swoje stanowisko na tych samych przesłankach co poprzednio.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor, zarzucając naruszenie:
1. art. 43 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 i art. 4 pkt 21 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm., dalej "u.d.p.") i art. 153 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego i nie wykonał zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1752/22, w związku z brakiem podstaw do akceptacji stanowiska organu o konieczności oddalenia miejsca posadowienia stacji bazowej na postulowaną odległość od krawędzi jezdni odpowiadającą wysokości planowanej konstrukcji z uwagi na występowanie zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników drogi w przypadku wystąpienia katastrofy budowlanej (przewrócenia się obiektu w stronę pasa drogowego w wyniku anomalii pogodowych). Generalny Dyrektor zaznaczył, że dokonał ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem wyrażonej oceny prawnej i zaleceń zawartych w wyroku z dnia 9 listopada 2022 r. z uwzględnieniem art. 43 ust. 1 u.d.p. Przepis ten pozostawia ocenie organu, czy przy danym zamierzeniu inwestycyjnym zachowane zostaną zasady bezpieczeństwa użytkowników dróg publicznych, określając jedynie standardy minimalnych odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi drogi. Uznanie, czy odległość minimalna jest wystarczająca pozostaje w sferze zarządcy drogi, a argumentacja przedstawiona w treści postanowienia uzasadnia podjęcie takiego rozstrzygnięcia przez organ również w zakresie spełnienia przez obiekt norm oraz sposobu jego posadowienia na gruncie;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. i art. 153 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ nie zastosował się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2022 r. Zgodnie z tym wyrokiem organ powinien albo uzgodnić projekt decyzji w przedłożonym kształcie, albo odmówić uzgodnienia, wykazując przyczyny swojego stanowiska. W szczególności organ miał obowiązek zwalczyć twierdzenia spółki dotyczące wytrzymałości wieży na czynniki atmosferyczne. Powinien był odnieść się do konkretnych uwarunkowań faktycznych położenia nieruchomości względem drogi krajowej. Przede wszystkim należało powiązać te okoliczności z rzeczywistą możliwością przewrócenia się budowli. Generalny Dyrektor wyraził przekonanie, że wypełnił wszystkie te wytyczne. Ponownie przeanalizował projekt masztu. Stwierdził, że planowany maszt ma zostać zrealizowany bez stałego fundamentu żelbetowego zagłębionego w gruncie. Wskazał, że może to stanowić dodatkowe zagrożenie dla stabilności obiektu. Podkreślił, że samo dociążenie stopy wieży może być niewystarczające w sytuacji wystąpienia zdarzenia nagłego. Organ przedstawił konkretne przykłady uszkodzeń masztów. Szeroko uzasadnił powody odmowy uzgodnienia decyzji (s. 9 i nast. postanowienia). Podkreślił, że najważniejsze jest zapewnienie bezpieczeństwa i ochrony drogi przed potencjalnymi zdarzeniami związanymi z eksploatacją stacji bazowej. Organ ma obowiązek ochraniać drogę i jej użytkowników bez względu na uwarunkowania techniczne obiektu. Rozstrzygnięcie oparte na potencjalnej możliwości wystąpienia katastrofy budowlanej związanej z anomaliami pogodowymi stanowi wypełnienie obowiązku wszechstronnego rozpatrzenia sprawy. W związku z powyższym nie doszło do naruszenia wymienionych przepisów procesowych. Skarga powinna zostać oddalona jako niezasadna;
3. art. 153 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi wskutek przyjęcia, że organ nie zastosował się do całości oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2022 r., w sytuacji, gdy organ dokonał powtórnej oceny i odniósł się do konkretnych okoliczności i wymagań w zakresie posadowienia masztów.
Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie Generalny Dyrektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wystąpił także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zd. drugie ustawy P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.
Pierwszym zarzutem skargi kasacyjnej jest naruszenie art. 43 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 1 i art. 4 pkt 21 u.d.p. i art. 153 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów i przyjęcie, że organ przekroczył granice uznania administracyjnego i nie wykonał zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1752/22. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że dokonał ponownej analizy materiału dowodowego pod kątem wyrażonej oceny prawnej i że argumentacja przedstawiona w postanowieniu uzasadnia podjęcie rozstrzygnięcia również w zakresie spełnienia przez obiekt norm oraz sposobu jego posadowienia na gruncie.
Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Analiza treści postanowienia Generalnego Dyrektora z dnia 30 czerwca 2023 r. w zestawieniu z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 1752/22 prowadzi do wniosku, że organ nie wykonał tego wyroku. W wyroku z dnia 9 listopada 2022 r. Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, że jedyną właściwością obiektu, którą zarządca drogi wziął pod uwagę, jest sposób posadowienia wieży, jednak organ nie wykazał w jaki sposób ta okoliczność stwarzałaby zagrożenie dla bezpieczeństwa uczestników drogi krajowej. Sąd podkreślił, że względy bezpiecznego lokalizowania obiektu w stosunku do drogi powinny się odnosić do właściwości obiektu, potwierdzonej stateczności jego konstrukcji wynikających z przyjętych zasad jego projektowania, budowy i udzielania zgody na jego użytkowanie, jak też zobiektywizowanych warunków jego normalnej eksploatacji.
Tymczasem w postanowieniu z dnia 30 czerwca 2023 r. Generalny Dyrektor ponownie opiera swoje stanowisko na ogólnym założeniu o możliwości wystąpienia katastrofy budowlanej, nie odnosząc się do konkretnych właściwości planowanego masztu telefonii komórkowej. Organ przywołuje przykłady katastrof budowlanych dotyczących elektrowni wiatrowych i wiatraków, które są obiektami o całkowicie odmiennych parametrach i właściwościach konstrukcyjnych niż maszt telefonii komórkowej. Takie podejście stanowi powtórzenie poprzedniej argumentacji, a nie wykonanie wyroku sądowego, który wymagał odniesienia się do konkretnych uwarunkowań faktycznych położenia nieruchomości względem drogi krajowej i powiązania tego z rzeczywistą możliwością przewrócenia się tej właśnie budowli.
Szczególnie istotne jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 1752/22 wyraźnie wskazał organowi, że powinien zwalczyć twierdzenia spółki w zakresie wytrzymałości wieży na czynniki atmosferyczne. Wskazał, że zakwestionowanie twierdzeń z dziedziny budowlanej wymaga adekwatnych argumentów, również z dziedziny budowlanej. Tymczasem organ w postanowieniu z dnia 30 czerwca 2023 r. nie przedstawił dostatecznych merytorycznych argumentów technicznych, które podważałyby obliczenia i oświadczenie projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane, który stwierdził, że konstrukcja masztu jest prawidłowo zaprojektowana dla strefy wiatrowej, w której ma być zlokalizowana.
Odnosząc się do przywołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 29/19, należy podkreślić, że orzeczenie to nie może stanowić podstawy dla automatycznego przyjęcia, że budowa masztu wyższego niż odległość jego lokalizacji od drogi publicznej generuje niebezpieczeństwo dla takiej drogi. W wyroku tym kwestia możliwego przewrócenia masztu stacji bazowej telefonii komórkowej na drogę publiczną była wprawdzie dostrzeżona, ale w końcowej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że zagadnienie to nie było wprost rozwinięte w skardze kasacyjnej, którą rozpatrywał. Wyrok o sygn. akt II OSK 29/19 nie jest zatem reprezentatywnym orzeczeniem mającym wskazywać, że sama wysokość obiektu w relacji do odległości od drogi automatycznie przesądza o zagrożeniu bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. i art. 153 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ nie zastosował się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w wyroku z dnia 9 listopada 2022 r. Skarżący kasacyjnie argumentuje, że organ wypełnił wszystkie wytyczne, ponownie przeanalizował projekt masztu, stwierdził, że planowany maszt ma zostać zrealizowany bez stałego fundamentu żelbetowego, przedstawił konkretne przykłady uszkodzeń masztów i szeroko uzasadnił powody odmowy uzgodnienia decyzji.
Również ten zarzut nie jest zasadny. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, organ nie wypełnił wytycznych zawartych w wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 1752/22. Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, że zaskarżone postanowienie nie zawiera racjonalnych, w sensie empirycznym, podstaw faktycznych. Podkreślił, że tak daleko idąca ingerencja w prawo własności i stosunki zobowiązaniowe wymaga czegoś więcej niż przywołania jednego przypadku celowego przewrócenia masztu czy też powołania się na zmiany klimatyczne i wywołaną nimi gwałtowność warunków pogodowych. Tymczasem w postanowieniu z dnia 30 czerwca 2023 r. organ ponownie oparł swoją argumentację właśnie na tych samych ogólnych przesłankach – zmianach klimatycznych, ekstremalnych zjawiskach pogodowych i przykładach katastrof budowlanych innych obiektów.
Organ nie odniósł się do konkretnych parametrów technicznych planowanego masztu, jego powierzchni wystawionej na działanie wiatru, w relacji do tego – sposobu zakotwienia i dociążenia, które mogą zapewnić stabilność konstrukcji mimo braku klasycznego fundamentu żelbetowego. Przywołanie przez organ w uzasadnieniu postanowienia informacji o normach dotyczących obciążenia konstrukcji wiatrem i stwierdzenie, że norma została wprowadzona w 1977 r., nie stanowi merytorycznej analizy konkretnego projektu budowlanego. Organ nie wykazał, że projektant nieprawidłowo zastosował obowiązujące normy lub że przedstawione przez niego obliczenia są błędne.
Trzeci zarzut skargi kasacyjnej odnosi się do naruszenia art. 153 P.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi wskutek przyjęcia, że organ nie zastosował się do całości oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że organ dokonał powtórnej oceny i odniósł się do konkretnych okoliczności i wymagań w zakresie posadowienia masztów.
Zarzut ten również nie może odnieść skutku. Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, o którym mowa w art. 153 P.p.s.a., oznacza obowiązek organu do prowadzenia postępowania zgodnie z wykładnią prawa dokonaną przez sąd oraz wykonania konkretnych czynności wskazanych w wyroku. W analizowanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 listopada 2022 r. jasno określił, jakie czynności powinien podjąć organ – albo uzgodnić projekt decyzji w kształcie przedłożonym, albo odmawiając takiego uzgodnienia wykazać przyczyny swojego stanowiska zgodnie ze wskazaniami wyroku, zwłaszcza zwalczyć twierdzenia spółki w zakresie wytrzymałości wieży na czynniki atmosferyczne oraz odnieść się do konkretnych uwarunkowań faktycznych położenia nieruchomości względem drogi krajowej, powiązując to z rzeczywistą możliwością przewrócenia się tej właśnie budowli.
Organ tych wskazań nie wykonał. Zamiast przeprowadzenia konkretnej analizy technicznej planowanego masztu telefonii komórkowej, organ ograniczył się do rozszerzenia swojej poprzedniej argumentacji o dodatkowe przykłady katastrof budowlanych innych obiektów oraz szersze omówienie zmian klimatycznych. Takie działanie stanowi obejście wyroku sądowego, a nie jego wykonanie. Organ nie podważył twierdzeń projektanta dotyczących wytrzymałości konstrukcji, nie przedstawił własnej przekonującej oceny technicznej, która podważałaby przedstawione obliczenia, nie wykazał również, w jaki sposób konkretne cechy tego masztu – jego wysokość 44 m, konstrukcja prętowo-cięgnowa, powierzchnia wystawiona na działanie wiatru – w połączeniu z konkretnymi warunkami atmosferycznymi występującymi w miejscu lokalizacji inwestycji mogłyby doprowadzić do przewrócenia się obiektu na drogę.
Szczególnie istotne jest, że organ opiera swoje stanowisko na publicznie dostępnych danych o katastrofach budowlanych różnych obiektów, natomiast niedostatecznie odnosi się do ustaleń zawartych w projekcie budowlanym przygotowanym przez osoby posiadające stosowne uprawnienia. Organ nie wyjaśnił, dlaczego uznaje, że jego ogólne obawy o bezpieczeństwo ruchu drogowego, oparte na przykładach katastrof innych typów obiektów, powinny przeważyć nad konkretnymi obliczeniami i analizami technicznymi wykonanymi dla tego konkretnego masztu przez uprawnionego projektanta.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że postanowienie Generalnego Dyrektora z dnia 30 czerwca 2023 r. stanowi w istocie powtórzenie i rozwinięcie argumentacji zawartej w poprzednim postanowieniu, a nie wykonanie wyroku o sygn. akt VII SA/Wa 1752/22. Organ nie uwzględnił istoty postępowania o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, które powinno koncentrować się na ocenie wpływu konkretnej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, z uwzględnieniem rzeczywistych (wynikających z parametrów technicznych obiektu), a nie tylko hipotetycznych zagrożeń.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.