II OSK 1222/24

II OSK 1222/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Małgorzata Miron
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
III SAB/Wr 426/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2024-03-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 103
art. 100d
Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 marca 2024 r., sygn. akt III SAB/Wr 426/23 w sprawie ze skargi D. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: "WSA we Wrocławiu", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 21 marca 2024 r., sygn. akt III SAB/Wr 426/23, w wyniku rozpoznania skargi D. S. (dalej: "cudzoziemiec", "strona") na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ", "skarżący kasacyjnie") w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej (UE): stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności (pkt I), która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III); przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 700 zł (pkt IV); zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt V).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Cudzoziemiec – obywatel Ukrainy, wnioskiem z 2 stycznia 2023 r. (wpływ do organu 4 stycznia 2023 r.) wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Pismem z 6 marca 2023 r. strona uzupełniła dokumenty i zwróciła się o wydanie decyzji. Wobec braku aktywności organu złożono ponaglenie z 27 czerwca 2023 r., następnie skargę do WSA we Wrocławiu z 30 sierpnia 2023 r. na bezczynność Wojewody. Organ w dniu 20 września 2023 r. wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w Urzędzie, uzupełnienia wniosku oraz poinformował o treści art. 210 w zw. z art. 223 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r., poz. 519 ze zm.), dalej: "ustawa o cudzoziemcach" lub "u.o.c." oraz art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r., poz. 103 ze zm.), dalej: "ustawa o pomocy". Następnie 26 września 2023 r. zawiadomił o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania.
Zdaniem WSA we Wrocławiu skarga na bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku skarżącego jest uzasadniona. W pierwszej kolejności Sąd wojewódzki przypomniał pojęcie bezczynności zawarte w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: "k.p.a.", zasadę szybkości postępowania oraz terminy załatwiania spraw administracyjnych. Następnie wskazano, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wydaje się w terminie 6 miesięcy (art. 210 w zw. z art. 223 u.o.c.), który biegnie od zaistnienia określonych zdarzeń (art. 210 ust. 2 u.o.c.). Zdaniem WSA we Wrocławiu art. 210 u.o.c. nie wyłącza zastosowania ogólnych regulacji kodeksowych - niezmienione pozostały zasady, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomiczność podejmowanych działań. W ocenie Sądu pierwszej instancji złożenie wniosku obligowało organ do jego niezwłocznej weryfikacji i ustalenia, czy zawiera wszystkie niezbędne dane i jakie dokumenty w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy i stosownie do okoliczności podjęcia odpowiednich czynności. Podkreślono, że weryfikacja powinna nastąpić niezwłocznie. Biorąc pod uwagę sposób działania Wojewody, Sąd wojewódzki przyjął, że organ dopuścił się bezczynności (sprawa nie została zakończona w terminie sześciu miesięcy, organ dopiero po wniesieniu skargi podjął czynności w sprawie), czym naruszył art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Stwierdzono również, że niewłaściwa postawa organu miała charakter rażący. Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania zobowiązano organ do załatwienia sprawy. WSA we Wrocławiu przyznając cudzoziemcowi sumę pieniężną w kwocie 700 zł podkreślił, że jej celem jest zdyscyplinowanie organu poprzez zmianę dotychczasowego sposobu postępowania. Podniesiono, że zawarte w skardze żądanie zasądzenia wyższej sumy pieniężnej uznano za zbyt wygórowane.
Na zakończenie Sąd wojewódzki wskazał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w u.o.c. oraz ustawie z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji w toku kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. Wyjaśniono, że z akt sprawy wynika, że skarżący choć jest obywatelem Ukrainy, to przybył na terytorium Polski w dniu 6 stycznia 2019 r., czyli jeszcze przed wybuchem wojny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1. art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 4 w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy poprzez stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100c ust. 4 wskazanej wyżej ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt "czasowy" nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa;
2. art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 4 w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy poprzez stwierdzenie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100d ust. 4 wskazanej wyżej ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 wskazanej wyżej ustawy w okresie do dnia 4 marca 2024 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt "czasowy" nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy, a następnie dodany art. 100d ust. 1 przesądza, że bieg terminów dotyczący wymienionych tam postępowań nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Pismem z 27 maja 2024 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, cudzoziemiec wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna Wojewody jest usprawiedliwiona.
Jako zasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 1 i 4 w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy. Kluczowe bowiem stwierdzenie Sądu wojewódzkiego, że art. 100d ustawy o pomocy nie znajduje zastosowania ze względu na to, że skarżący co prawda jest obywatelem Ukrainy, ale przybył na terytorium RP przed wybuchem wojny na terytorium tego państwa - jest błędne i w konsekwencji skutkowało nieuprawnionym zastosowaniem w tej sprawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. Obowiązywały bowiem wskazane przez Wojewodę przepisy, które w sprawie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE tamowały rozpoczęcie biegu terminu na ich załatwienie (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy), a przede wszystkim uniemożliwiały wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności (art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy). Co prawda skarżący zarzuty skargi kasacyjnej odnosi do zezwolenia na pobyt czasowy, co należy ocenić jako niestaranność w sporządzeniu środka zaskarżenia i posługiwanie się szablonami, lecz bez wpływu na wynik sprawy. Przedmiotem bowiem postępowania było zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE i przytoczone w petitum skargi kasacyjnej normy prawa znajdują zastosowanie także do tej formy legalizacji pobytu cudzoziemca.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), mocą której (art. 1 pkt 44) dodano do ustawy o pomocy art. 100c. Zgodnie z art. 100c ust. 1 ustawy o pomocy w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie cytowana treść art. 100c ustawy o pomocy została powtórzona na kolejny okres – tj. do 24 sierpnia 2023 r. – poprzez dodanie nowego przepisu z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., tj. art. 100d ustawy o pomocy (art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185)). Wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został kolejno przedłużony do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2023 r. poz. 1088).
Rodzaj spraw, w których bieg terminów na ich załatwienie nie rozpoczyna się, a wszczęty ulega zawieszeniu został utrzymany i obejmuje zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy).
Przy czym przepisem relewantnym dla sprawy jest jedynie art. 100d ustawy o pomocy i ta norma wyłączyła zastosowanie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. Skarżący złożył bowiem wniosek w dniu 2 stycznia 2023 r. Z dniem zaś 1 stycznia 2023 r. wszedł w życie przepis art. 100d ustawy o pomocy, który w sprawie m.in. zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE tamował rozpoczęcie biegu terminu na załatwienie tej sprawy (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy), a przede wszystkim uniemożliwiał wywodzenie środków prawnych dotyczących bezczynności i przewlekłości (art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy). Jak bowiem wynika z art. 36 pkt 1 lit. e ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 185)), wprowadzona w pkt 32 nowelizacja polegająca na dodaniu art. 100d weszła w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 1 stycznia 2023 r. Tym samym w tym konkretnym stanie faktycznym obejmującym okres od 2 stycznia 2023 r. adekwatnym przepisem, który powinien zostać wskazany w skardze kasacyjnej jest jedynie art. 100d ustawy o pomocy.
W świetle zarzutów skargi kasacyjnej kluczowym zagadnieniem jest zakres podmiotowy zastosowania art. 100d ustawy o pomocy. WSA we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku przyjął bowiem, że przepisy powyższe dotyczą wyłącznie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Natomiast Wojewoda twierdzi, że przepisy te odnoszą się do wszystkich cudzoziemców, którzy wnioskują o zalegalizowanie pobytu w oparciu o formy wymienione w tym przepisie i zdaniem NSA stanowisko to jest prawidłowe. Oznacza to, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m. in. udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, jak przede wszystkim przepis ten skutkuje tym, że bieg terminów na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. W niniejszej sprawie bieg terminu za załatwienie sprawy zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE nie rozpoczął się.
Stanowisko, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy jest ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. wyroki: z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23, z 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1286/23, z 16 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2424/23, z 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1551/23, z 27 czerwca 2024 r. sygn. akt II OSK 2608/23 i II OSK 2194/23, z 25 lipca 2024 r. sygn. akt II OSK 468/24 i II OSK 599/24).
Mający zastosowanie w niniejszej sprawie przepis art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy zezwolił na czasowe, od wejścia w życie, tj. od 1 stycznia 2023 r. do 4 marca 2024 r. wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m. in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Innymi słowy bieg tego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Jak przyjął NSA we wskazanym wyżej wyroku z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23 analiza literalna brzmienia art. 100c i 100d powinna być zestawiona z celem wprowadzenia tego przepisu. Wykładnia omawianej regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej określonym w § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej: "z.t.p.") – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym, dotyczącym obywateli Ukrainy.
Ustawa o pomocy oraz ustawa z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw - zostały niewątpliwie uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu i pomocy obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia kraju pochodzenia. Na etapie prac w Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych przyjęto, że pomimo zawarcia w akcie prawnym dotyczącym określonej sytuacji faktycznej odnoszącej się do agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, przepisy dodane do ustawy o pomocy mają jednak dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna trudna sytuacja wojewodów, którzy mieli bardzo dużo zadań w związku w przyjęciem obywateli Ukrainy wjeżdżających na terytorium RP w związku z wybuchem wojny i przed którymi dodatkowo toczyło się wiele spraw administracyjnych – nie tylko obywateli Ukrainy, ale też pozostałych cudzoziemców. Zawieszenie biegu terminów miało dać im możliwość rozpatrzenia w rozsądnych terminach toczących się spraw (zob. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych). Oznacza to, że celem wnioskodawcy (a był to rządowy projekt ustawy nowelizującej specustawę ukraińską – druk nr 2147) było wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych ustawą o pomocy. Taka wykładnia odnosi się także do kolejnej zmiany ustawy o pomocy, wprowadzającej nowy przepis, tj. art. 100d, a także kolejnych nowelizacji tego przepisu, bowiem konstrukcja tego przepisu oraz brzmienie jest analogiczne.
Poza kwestią celu wprowadzenia omawianego przepisu oraz pomijając prawidłowość zastosowania się do zasad techniki prawodawczej, na przyjętą wykładnię art. 100d ustawy o pomocy wskazuje także wykładnia językowa wynikająca z odczytania w kontekście innych przepisów ustawy o pomocy. Przede wszystkim w normie tej mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego obywatelstwa, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro ustawa o pomocy nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.o.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a, w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. U.E. L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawiera art. 100c oraz wprowadzony potem art. 100d ustawy o pomocy.
Takie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec", jak przedstawione wyżej, jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczy art. 100d ustawy o pomocy. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 u.o.c. – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepis art. 100c, a potem 100d ustawy o pomocy dotyczył wyłącznie osób przybyłych do RP w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, tak jak w niniejszej sprawie. Warunkiem bowiem materialnym złożenia takiego wniosku był uprzedni wieloletni pobyt na terytorium RP.
Omawiany przepis dotyczy zatem każdego cudzoziemca w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.o.c., który inicjuje jedno z postępowań (udzielenia, zmiany, cofnięcia zezwolenia) wymienionych w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy. Oznacza to, że WSA we Wrocławiu naruszył w/w przepis poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie bezczynności Wojewody. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie bezczynności, oceny jej jako rażąco naruszającej prawo oraz przyznania cudzoziemcowi sumy pieniężnej.
Sąd wojewódzki zatem nie dokonał prawidłowej oceny skargi. Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku (w okresie, w którym nastąpiło wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminu dla załatwienia takiej sprawy) oraz datę wyrokowania stwierdzić należało, że zaprzestanie czynności czy dokonywanie ich z opóźnieniem nie mogło stanowić przesłanki do wywiedzenia skargi na bezczynność (art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy).
Skarżący złożył wniosek o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE w dniu 2 stycznia 2023 r., kiedy obowiązywał art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy oraz art. 223 u.o.c. w zw. z art. 210 ust. 1 i 2 u.o.c.
Zgodnie z art. 223 u.o.c. do udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE stosuje się przepisy art. 202, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 206-210. Z kolei stosownie do art. 210 ust. 1 u.o.c. decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. Przy czym termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a. Bezczynność w ujęciu definicji legalnej to stan, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych. Takim przepisem szczególnym jest art. 210 ust. 1 i 2 u.o.c. Jak wynika z akt nie zostały spełnione warunki wymagane w art. 210 ust. 2 u.o.c., aby rozpoczął bieg terminu 6 miesięcy na wydanie decyzji. Skutkuje to tym, że nawet gdyby te warunki zostały spełnione, ze względu na treść normatywną art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy, termin 6 miesięcy nie rozpocznie swego biegu na potrzeby wywiedzenia stanu bezczynności przed sądem administracyjnym.
Przy czym oczywiście skutki działania art. 100d ustawy o pomocy nie rozciągają się na stosowanie przez organ przepisów prawa materialnego. Organ bowiem jest uprawniony do prowadzenia postępowania, podjęcia czynności, aby strona wypełniła warunki do rozpoczęcia biegu terminu załatwienia sprawy (art. 210 ust. 2 u.o.c.). Przepis art. 100d ust. 1 należy powiązać z art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy. Brak podstawy wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, o jakiej mowa w art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy, należy bowiem jedynie wiązać z niemożnością wydania orzeczenia przez sąd administracyjny stwierdzającego bezczynność wojewody (vide wyrok NSA z 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 638/23). Taka skarga podlega zatem oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Z tych wszystkich względów uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione, NSA uchylił zaskarżony wyrok oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpatrzył skargę. Uznając ją za bezzasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100d ustawy o pomocy, jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a