II OSK 1221/14

II SA/Łd 649/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka /przewodniczący/
Beata Czyżewska /sprawozdawca/
Jarosław Czerw
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8, art. 9, art. 35 par. 3, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 97 par. 1 pkt 4, par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 35 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 119 pkt 3, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 13 listopada 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Beata Czyżewska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2024 roku sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 29 lipca 2024 r., nr 125/2024, znak: WOP.7722.113.2024.ID w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie budynku restauracji oddala skargę. MR
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 29 lipca 2024 r. nr 125/2024 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, po rozpatrzeniu zażalenia K.K., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sieradzu z 4 czerwca 2024 r., nr 15/2024, znak: PINB.7360/2/186/56/MP/2023/2024 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie budynku restauracji.
Z akt sprawy wynika, że 8 lutego 2023 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek K.K. o przeprowadzenie kontroli i zbadanie legalności budynku zwanego "[...]" w P., gm. G., który za zgodą komitetu budowy został przekazany w formie dzierżawy J.J. w celu prowadzenia restauracji "[...]". Autor pisma stwierdził, że budynek jest użytkowany bez odbioru budowlanego, co stanowi naruszenie art. 54 i art. 55 Pr. bud., brak jest także dziennika budowy, co świadczy o naruszeniu art. 45, art. 57 i art. 63 Pr. bud. Nadto, budynek stanowi zagrożenie dla osób korzystających ze świadczonych tam usług np. wesela, urodziny, stypy i inne uroczystości. Budynek zakłóca spoczynek sąsiadującej posesji z numerem domu [...] P., gdzie znajdują się zwierzęta gospodarskie, z powodu braku odpowiedniego zaprojektowania i wykonania budynku, tak aby ograniczyć emisję hałasu i drgań powstających podczas muzyki. W piśmie tym wniesiono o również o ocenę nieprawidłowości pod kątem art. 66 Pr. bud.
Z poczynionych przez organ pierwszej instancji w toku postępowania wyjaśniającego ustaleń wynika, że decyzją z 31 lipca 1985 r. znak: UAN/8380-1365/85 Urząd Wojewódzki w Sieradzu zatwierdził Komitetowi Budowy Świetlicy w P. w gminie G. pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny zagospodarowania terenu świetlicy we wsi P. w gminie G. na części działki nr [...]. Opisaną decyzją zobowiązano inwestora do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę.
W trakcie oględzin nieruchomości przeprowadzonych 6 kwietnia 2023 r. PINB ustalił, że na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. G., znajduje się budynek użytkowany jako restauracja - [...]. Obiekt zrealizowany został w technologii tradycyjnej, posiada dach konstrukcji drewnianej, kryty eternitem. Obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną, wodno-kanalizacyjną, c.o. - ekogroszek, gazową - propan - butan. Przedstawiciel Urzędu Gminy przedłożył decyzję z 22 marca 1989 r. znak: A.II-8381-623A-540/363/89 zatwierdzającą plan realizacyjny świetlicy oraz udzielającą pozwolenia na budowę świetlicy wydaną przez Urząd Wojewódzki w Sieradzu i projekt architektoniczny świetlicy w P.. Podczas oględzin stwierdzono istotne odstępstwa od projektu architektonicznego: zmianę wymiarów zewnętrznych, powierzchni zabudowy, układu i ilości otworów okiennych i drzwiowych, zmianę układu pomieszczeń i ścian wewnętrznych przedmiotowego budynku. Obecny przy oględzinach K.K. oświadczył, że przed wejściem do kuchni znajduje się szambo, a drugie szambo jest z boku kuchni. Według K.K. dach budzi zastrzeżenia, jest zagięty, gdyż nie ma zastosowanych folii ochronnych paroprzepuszczalnych. Budynek nie jest wyciszony, przenosi hałas muzyki na jego działkę, nie ma także wydzielonego parkingu dla inwalidów, teren nie jest ogrodzony.
Po wszczęciu postępowania w sprawie budynku "[...]", pismami z 11 kwietnia 2023 r. organ pierwszej instancji zwrócił się z pytaniem do Gminy G., Starostwa Powiatowego w Sieradzu Wydziału Architektury i Budownictwa oraz Archiwum Państwowego w Ł. Oddział w S., czy w zasobach archiwalnych znajdują się dokumenty świadczące o zakończeniu budowy czy oddaniu obiektu do użytkowania lub inne dokumenty dotyczące tego budynku.
W dniu 13 kwietnia 2023 r. przedstawicielka Gminy G. - właściciela nieruchomości, przedłożyła następujące dokumenty: decyzję Urzędu Wojewódzkiego w Sieradzu z 31 lipca 1985 r. znak: UAN/8380-1365/85 zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania terenu świetlicy we wsi [...], decyzję Urzędu Wojewódzkiego w Sieradzu z 22 marca 1989 r. znak: A.II-8381- 623A-540/363/89 zatwierdzającą plan realizacyjny i wydającą pozwolenie na budowę świetlicy, decyzję Urzędu Wojewódzkiego w Sieradzu z 26 września 1991 r. znak: G.VII- 7242/11-13/91 stwierdzającą nabycie przez Gminę G. własności nieruchomości.
W dniu 17 kwietnia 2023 r. organ pierwszej instancji wezwał Gminę G. do przedłożenia zgodnie z art. 64 ust. 3 Pr. bud. książki obiektu budowlanego wraz ze wszystkimi protokołami kontroli wymaganymi art. 62 Pr. bud.; oceny stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest; umowy użyczenia przedmiotowego budynku oraz umowy dzierżawy, na podstawie której budynek jest użytkowany jako restauracja.
Pismem z 17 kwietnia 2023 r. Starosta Sieradzki poinformował, że w zasobach archiwalnych Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Sieradzu brak jest jakichkolwiek dokumentów odnośnie pozwolenia na budowę dla przedmiotowego budynku.
Pismem z 27 czerwca 2023 r. Archiwum Państwowe w Łodzi Oddział w Sieradzu poinformowało, że poszukiwania przeprowadzono w aktach zespołu Urząd Gminy w Goszczanowie i w jednostce o tytule: "Decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji uspołecznionych z lat 1986-1989", sygn. 128, w których odnaleziono: decyzję Naczelnika Gminy G. o ustaleniu lokalizacji inwestycji z 25 lutego 1989 r. znak: GKNK/8331-1/89, która dotyczy świetlicy we wsi [...]; wniosek Komitetu Budowy Świetlicy [...] z 20 lutego 1989 r. z prośbą o wydanie decyzji o lokalizacji; mapę sytuacyjną dla celów prawnych wsi [...]. Ponadto poinformowało, że wynik negatywny dały poszukiwania w aktach Urzędu Wojewódzkiego w Sieradzu oraz Urzędu Rejonowego w Sieradzu. Oddział w Sieradzu nie posiada w swoim zasobie akt Starostwa Powiatowego w Sieradzu działającego od 1998 r.
W toku postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji ustalił również, że Gmina G. nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast istnieje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego budynku.
Wobec poczynionych ustaleń decyzją z 3 października 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sieradzu, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 - dalej w skrócie "Pr. bud.") oraz art. 104 k.p.a., po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie budynku restauracji "[...]" zlokalizowanego na działce nr ew. [...] (obręb [...]) w miejscowości [...], gm. G., nałożył na właściciela Wójta Gminy G., obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Sieradzu w terminie do 31 grudnia 2023 r. sporządzonego przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia projektu zagospodarowania działki zamiennego wraz z projektem architektoniczno-budowlanym zamiennym budynku restauracji "[...]" uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian); projekt budowlany powinien zawierać rozwiązania zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu miejscowości [...] (lub z aktualną decyzją o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki) oraz z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, bez naruszania interesu osób trzecich; projekt architektoniczno-budowlany należy poddać sprawdzeniu, o którym mowa w art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane; oceny technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności w zakresie wykonanych robót z uwzględnieniem prawidłowości ich wykonania; o wykonaniu nałożonych obowiązków należy zawiadomić organ nadzoru budowlanego i wystąpić z wnioskiem o wydanie stosownych decyzji.
Pismem z 28 grudnia 2023 r., uzupełnionym 18 stycznia 2024 r. Wójt Gminy G. zwrócił się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o wydłużenie terminu wykonania obowiązków określonych decyzją do 30 czerwca 2024 r.
Pismem z 23 stycznia 2024 r. K.K. wniósł o natychmiastowe zamknięcie restauracji "[...]", która ma miejsce w "Domu Ludowym" - świetlica wiejska w P..
Pismem z 26 stycznia 2024 r. PINB w Sieradzu poinformował K.K., że powyższy wniosek został załączony do akt sprawy i zostanie poddany zgodnie z art. 80 k.p.a. swobodnej analizie.
Postanowieniem z 12 lutego 2024 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 123 k.p.a., ustalił nowy termin wykonania obowiązków wynikających z decyzji z 3 października 2024 r. - do 30 kwietnia 2024 r.
Pismem z 15 kwietnia 2024 r. K.K. i D. K. zwrócili się do PINB o wyjaśnienie dlaczego organ nie wydał dotychczas decyzji w trybie art. 66 Pr. bud. o natychmiastowym zakazie użytkowania obiektu.
Pismem z 18 kwietnia 2024 r. organ pierwszej instancji poinformował D. K., że nie posiada ona przymiotu strony niniejszego postępowania.
Wójt Gminy G. pismem z 25 kwietnia 2024 r. poinformował organ pierwszej instancji o wykonaniu: inwentaryzacji geodezyjnej, w wyniku której została wykonana mapa do celów projektowych oraz o sporządzeniu oceny technicznej przez osobę posiadającą uprawnienia bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności w zakresie wykonanych robót z uwzględnieniem ich wykonania. Ponadto Wójt Gminy G. decyzją z 5 marca 2024 r. ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania [...] - świetlicy wiejskiej w P. na budynek usługowy, gastronomiczny wraz z wg potrzeb przebudową lub/i rozbudową w celu dostosowania do obowiązujących przepisów ogólnobudowlanych na działce nr [...] obręb [...]. Od powyższej decyzji odwołali się D. i K.K. W związku z tym sprawa została przekazana do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu. Z powodu braku prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy Gmina G. nie może rozpisać przetargu bądź zapytania ofertowego na wykonanie dokumentacji projektowej będącej dalszym etapem procesu naprawczego. W związku z powyższym Gmina G. wniosła o wydłużenie terminu określonego decyzją do 30 września 2024 r.
Z ustaleń organu pierwszej instancji wynika również, że decyzją z 26 kwietnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy G. z 5 marca 2024 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W tym stanie rzeczy postanowieniem z 4 czerwca 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sieradzu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, § 2 i art. 101 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2024 r., poz. 572) zawiesił postępowanie w sprawie budynku restauracji "[...]" zlokalizowanego na dz. nr ew. [...] (obręb [...]) w miejscowości [...], gm. G., której właścicielem jest Wójt Gminy G. - do czasu uzyskania przez Wójta Gminy G. prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego obiektu.
W zażaleniu na powyższe postanowienie K.K. zarzucił organowi pierwszej instancji zignorowanie faktu, że obiekt jest regularnie użytkowany i w dalszym ciągu nie została wydana decyzja o natychmiastowym zakazie użytkowania obiektu, o której mowa w art. 66 Pr. bud. Zdaniem strony, organ zgodnie z art. 11 k.p.a. nie wyjaśnił, na jakiej podstawie prawnej budynek będący w procesie naprawczym jest użytkowany. Wnoszący zażalenie odwołał się także do decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji ją kasującej wydanej przez Kolegium, przytaczając fragmenty jej uzasadnienia. Jego zdaniem, Wójt Gminy G. winien być odsunięty od wydania decyzji o warunkach zabudowy. Strona wskazała także, że skoro decyzja o warunkach zabudowy została uchylona, to nie jest możliwe ustalenie w tej sprawie warunków zabudowy dla spornej inwestycji. To zaś oznacza, że zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji z 3 października 2023 r., w przypadku niewykonania w wyznaczonym terminie obowiązku wynikającego z decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., winna zostać wydana decyzja nakazująca zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Według strony, organy nadzoru budowlanego prowadzą sporne postępowanie z rażącym naruszeniem przepisów art. 8 i art. 9 k.p.a. Organ nie powiadomił strony o możliwości zawieszenia postępowania, co rzutowało na brak wniesienia odwołania od decyzji z 3 października 2023 r. Wobec powyższego K.K. wniósł o wyjaśnienie przyczyn niewydania przez PINB decyzji o natychmiastowym zakazie użytkowania obiektu należącego do Gminy G., ustalenie osób odpowiedzialnych za to i pociągnięcie ich do odpowiedzialności, ocenę czy sprawa nie jest prowadzona przewlekle i biurokratycznie, naruszając interes żalącego się i jego rodziny. Zdaniem autora zażalenia, zawieszenie postępowania narusza interesu osób trzecich, na które obiekt szkodliwie oddziałuje poprzez emisje hałasu czy drgań.
Powołanym na wstępie postanowieniem z 29 lipca 2024 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 z późn.zm. - dalej w skrócie "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ drugiej instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania, gdy ujawni się zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej, a właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia jest inny organ lub sąd. Na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w w/w przepisie, składają się cztery elementy: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; 2) wymaga ono uprzedniego rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; 3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Istotnym elementem zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie głównej od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd.
Organ drugiej instancji stwierdził następnie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sieradzu prowadzi postępowanie naprawcze w sprawie legalności i sposobu użytkowania budynku "[...]" (restauracji "[...]") zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina G.. Sporny budynek zrealizowany został na podstawie decyzji z 22 marca 1989 r. wydanej przez Urząd Wojewódzki w Sieradzu udzielającej pozwolenia na budowę świetlicy, przy czym obecnie budynek użytkowany jest jako restauracja "[...]" - [...]. Nie przedłożono żadnych dokumentów związanych z zakończeniem budowy bądź świadczących o oddaniu obiektu do użytkowania. Podczas oględzin przeprowadzonych przez organ szczebla powiatowego 6 kwietnia 2023 r. stwierdzono istotne odstępstwa od projektu architektonicznego polegające na: zmianie wymiarów zewnętrznych, powierzchni zabudowy, układu i ilości otworów okiennych i drzwiowych, zmianie układu pomieszczeń i ścian wewnętrznych oraz zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, przy czym inwestor nie legitymuje się projektem budowlanym zamiennym w zakresie istotnych zmian, które wprowadził do projektu w trakcie realizacji. Z uwagi na fakt, iż zmiana zamierzonego sposobu użytkowania stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę stosownie do art. 36a ust. 5 pkt 4 Pr. bud., organ pierwszej instancji wdrożył w rozpatrywanej sprawie postępowanie naprawcze stosownie do art. 51 Pr. bud. W związku z powyższym, decyzją z 3 października 2023 r. PINB w Sieradzu zobowiązał właściciela budynku restauracji "[...]" do sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki zamiennego wraz z projektem architektoniczno-budowlanym zamiennym budynku restauracji "[...]", uwzględniającymi zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, wskazując, iż projekt budowlany powinien zawierać rozwiązania zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu miejscowości [...] (lub z aktualną decyzją o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki) oraz z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, bez naruszania interesu osób trzecich. Powyższa decyzja jest ostateczna w administracyjnym toku instancji, z uwagi na fakt niewniesienia od niej odwołania przez żadną ze stron postępowania.
Celem wdrożenia procedury naprawczej jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Niewątpliwie takiemu ustaleniu w postępowaniu naprawczym ma służyć nałożenie obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Dopiero więc w wyniku jego przedstawienia organ nadzoru budowlanego będzie mógł ustalić, czy przewidziane w nim rozwiązania projektowe są zgodne z prawem, a jeżeli tak, to tylko wtedy będzie możliwe ustalenie, czy inwestycja jest zgodna z prawem, czy ewentualnie inwestycja będzie wymagała kontynuowania w oparciu o projekt budowlany zamienny. Z kolei, projekt budowlany zamienny w omawianej sprawie powinien zawierać rozwiązania zgodne z decyzją o warunkach zabudowy, z uwagi na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość. Analiza projektu budowlanego zamiennego będzie zatem możliwa jedynie w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy określającej zasady, w oparciu o które można budować w danej lokalizacji. Projekt zamienny przedkładany w trakcie postępowania naprawczego w istocie musi spełnić wymagania określone w art. 35 Pr. bud., musi być zgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W sytuacji, gdy inwestor nie może przedstawić takiej decyzji z przyczyn od siebie niezależnych, gdyż postępowanie w sprawie jej wydania nie zostało zakończone, to zawieszenie postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej do czasu wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy uznać należy za w pełni uzasadnione.
W ocenie ŁWINB, istnienie w obrocie prawnym prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy zarówno pozytywnej jak i negatywnej wydanej dla przedmiotowej nieruchomości winno być kwalifikowane jako zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniające obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ŁWINB przychylił się do stwierdzenia, że dopóki nie zostanie wydana prawomocna decyzja o warunkach zabudowy, dopóty organ szczebla powiatowego nie będzie mógł podjąć dalszych działań w ramach prowadzonego postępowania naprawczego.
Organ drugiej instancji wskazał w dalszej kolejności, że instytucja zawieszenia postępowania ze swej istoty służyć ma wstrzymaniu biegu czynności procesowych w celu usunięcia przeszkody uniemożliwiającej prawidłowe załatwienie sprawy. Wyłonienie kwestii wstępnej oznacza zaś stan zależności dwóch postępowań wyrażający się w tym, że wynik jednego z nich determinuje rezultat innego. Nie ulega wątpliwości, że w omawianej sprawie tego rodzaju sytuacja wystąpiła. Postanowienie o zawieszeniu postępowania, ma charakter jedynie wpadkowy i w ramach kontroli tego postanowienia organ nie ocenia merytorycznie całego postępowania naprawczego.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu, ŁWINB nie mógł ich podzielić z przyczyn szczegółowo omówionych w treści uzasadnienia niniejszego postanowienia. W tym stanie rzeczy ŁWINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K.K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia ŁWINB, nakazanie PINB niezwłocznego podjęcia czynności w sprawie i wydanie decyzji o natychmiastowym zakazie użytkowania budynku restauracji "[...]". Autor skargi podniósł zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 54, art. 55, art. 66 Pr. bud., art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem skarżącego, zawieszenie postępowania z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego jest niewłaściwe, ponieważ uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie powinno stanowić przeszkody do wydania decyzji zakazującej użytkowania obiektu, który nie spełnia wymogów prawa budowlanego i stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia osób z niego korzystających. Ponadto autor skargi podniósł zarzuty naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. oraz art. 7 i 8 k.p.a.
Odpowiadając na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskrzonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Sąd rozpoznał sprawę niniejszą w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a.") stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonego postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sieradzu w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie budynku restauracji "[...]" zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. G. stwierdził, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa wobec czego brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego, jak tego oczekuje skarżący.
W sprawie niniejszej zasadniczą kwestią sporną pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy w stanie faktycznym kontrolowanej sprawy zachodziły przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Z przywołanego art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że organ ma obowiązek zawiesić postępowanie (użyty zwrot "zawiesza") w każdym przypadku, gdy pojawi się konieczność rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd zagadnienia wstępnego. Jednocześnie zaznaczyć trzeba, że bez uprzedniego wyjaśnienia przedmiotowego zagadnienia nie jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanego unormowania zgodnie podkreśla się, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1221/14). Zauważa się ponadto, że przez "zagadnienie wstępne" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawnioną w toku postępowania, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości realizacji celu tego postępowania i ma bezpośredni wpływ na jego wynik. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy administracyjnej, na tle której wystąpiło, a właściwym do jego rozstrzygnięcia jest inny organ lub sąd (vide: wyroki NSA z: 6 kwietnia 2017 r., II OSK 1985/15 - Lex nr 2305545, 13 stycznia 2016 r. I OSK 1699/14 - Lex nr 2032735).
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przed organami nadzoru budowlanego toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności i sposobu użytkowania budynku "[...]" (obecnie restauracji "[...]"), zlokalizowanego na działce nr ew. [...] (obręb [...]) w miejscowości [...], gm. G.. Przedmiotowy budynek, jak wynika z ustaleń organów obu instancji, niekwestionowanych przez skarżącego, został wybudowany na podstawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w Sieradzu Wydział Architektury i Państwowego Nadzoru Budowlanego z 22 marca 1989 r. znak: A.II-8381-623A-540/363/89 o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i wydaniu, na wniosek Komitetu Budowy Świetlicy w P., pozwolenia na budowę świetlicy. W sprawie niespornym jest również, że budynek został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b i pkt 4 Pr. bud., polegającymi na zmianie wymiarów zewnętrznych, powierzchni zabudowy, układu i ilości otworów okiennych i drzwiowych, zmianie układu pomieszczeń i ścian wewnętrznych oraz zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu z budynku świetlicy na budynek restauracji "[...]" - [...]. Inwestor nie legitymuje się dokumentami świadczącymi o zakończeniu budowy i oddaniu obiektu do użytkowania. Nie dysponuje również projektem budowlanym zamiennym, z którego wynikałyby wprowadzone przy realizacji obiektu istotne zmiany w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego. Wobec powyższego organ pierwszej instancji uruchomił postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Pr. bud., którego zasadniczym celem jest doprowadzenie spornego budynku do stanu zgodnego z prawem. Z akt sprawy wynika, że decyzją z 3 października 2023 r. nr 46/2023, znak: PINB/7360/2/186/56/MP/2023 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sieradzu, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud., zobowiązał właściciela budynku restauracji do sporządzenia i przedłożenia projektu zagospodarowania działki zamiennego wraz z projektem architektoniczno-budowlanym zamiennym budynku restauracji "[...]", uwzględniającymi zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, wskazując, iż projekt budowlany powinien zawierać rozwiązania zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu miejscowości [...] (lub z aktualną decyzją o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki) oraz z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, bez naruszania interesu osób trzecich. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Powyższa decyzja uzyskała przymiot ostateczności, funkcjonuje w obrocie prawnym i wywołuje określone skutki, wiąże organy administracyjne orzekające w sprawie niniejszej jak i tutejszy Sąd.
Jak trafnie argumentował organ drugiej instancji celem wdrożenia procedury naprawczej jest doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. W tym właśnie celu organ nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zmiennego. Dopiero bowiem po przedłożeniu rzeczonego projektu przez inwestora, organ będzie mógł ocenić czy przewidziane w nim rozwiązania projektowe odpowiadają prawu, czy inwestycja będzie mogła być realizowana w oparciu o projekt budowlany zamienny. Postępowanie naprawcze, podobnie jak postępowanie legalizacyjne, ze swej istoty odnosi się do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w dacie orzekania. Zgodność z prawem, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. oznacza, że projekt budowlany zamienny powinien spełniać również wymagania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla obiektu będącego przedmiotem postępowania naprawczego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 stycznia 2023 r., II OSK 2576/21; z 7 listopada 2023 r. II OSK 264/21; z 15 września 2020 r., II OSK 1257/20; z 24 października 2018 r., II OSK 2624/16; z 11 lipca 2017 r., II OSK 2775/15; z 24 lutego 2017 r., II OSK 1530/15, 7 lutego 2017 r., II OSK 1289/15, z 27 października 2017 r., II OSK 330/16, 23 kwietnia 2013 r., II OSK 1420/12, 9 kwietnia 2009 r., II OSK 534/08 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z 28 lutego 2018 r., II OSK 1161/16 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że przyjęcie odmiennego wniosku prowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania inwestora, na którego w związku z wykonaniem obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę nałożony zostałby obowiązek przedłożenia zamiennego projektu budowlanego, w stosunku do inwestora legitymującego się pozwoleniem na budowę wydanym na zasadach ogólnych. Nie budzi wobec tego wątpliwości, że dla opracowania projektu budowlanego zamiennego i dokonania oceny jego zgodności z prawem, konieczne jest przedłożenie przez inwestora ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej inwestycji, skoro dla terenu, na którym usytuowany jest sporny budynek obecnie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Projekt budowlany zamienny, jak trafnie argumentował ŁWINB, powinien spełniać wymagania określone w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Pr. bud., musi być wobec tego zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla spornego budynku jest w toku i dotychczas nie zostało zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy lub ostatecznej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Co prawda, decyzją z 5 marca 2024 r. Wójt Gminy G. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania [...] - świetlicy wiejskiej w P. na budynek usługowy, gastronomiczny wraz z wg. potrzeb przebudową lub/i rozbudową w celu dostosowania do przepisów ogólnobudowlanych, to jednak w toku postępowania odwoławczego zainicjowanego przez skarżącego i jego małżonkę, decyzja organu pierwszej instancji została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Dodać w tym miejscu trzeba, że poza zakresem sądowej kontroli z punktu widzenia legalności, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, pozostaje postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla spornego budynku. Skoro więc toczy się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, a inwestor nie może przedłożyć decyzji w przedmiocie warunków zabudowy z przyczyn od siebie niezależnych, to organ prawidłowo i w pełni zasadnie zawiesił sporne postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Zgodzić się wobec tego trzeba z organem orzekającym, że dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja w przedmiocie warunków zabudowy (pozytywna lub negatywna) inwestor nie może opracować projektu budowlanego zamiennego, który ma być przecież zgodny z tą decyzją, a organ nadzoru budowlanego nie może podjąć dalszych czynności w ramach prowadzonego postępowania naprawczego, w tym wydać decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 lub art. 51 ust. 5 Pr. bud. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na wniosek strony. Błędne jest tym samym twierdzenie skarżącego, jakoby organ zwiesił niniejsze postępowanie bezterminowo.
W ślad za organem drugiej instancji godzi się wyjaśnić, że postanowienie o zawieszaniu postępowania ma charakter incydentalny, czy też mówiąc inaczej wpadkowy. Postanowienia, zgodnie z art. 123 § 2 k.p.a. dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Kontrolując legalność postanowienia o zawieszeniu postępowania rola Sądu administracyjnego jest ograniczona wyłącznie do oceny, czy na gruncie rozpatrywanej sprawy, zachodziły / względnie nie zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania. W ramach rozważanego postępowania Sąd nie był uprawniony do merytorycznej oceny prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego, w tym wydanej w jego toku ostatecznej decyzji z 3 października 2023 r.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że nie mogły one odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego postanowienia i wydania decyzji o natychmiastowym zakazie użytkowania budynku restauracji "[...]". Podkreślić trzeba, że nie jest możliwe równoczesne prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 Pr. bud. oraz innych postępowań administracyjnych unormowanych w przepisach art. 54, art. 55 i art. 66 Pr. bud. Na powyższe kwestie zwracał już bezskutecznie uwagę ŁWINB w piśmie z 29 marca 2024 r. skierowanym do skarżącego w odpowiedzi na jego pismo z 5 lutego 2024 r., a także PINB w piśmie z 18 kwietnia 2024 r. skierowanym do skarżącego w związku z jego pismem z 15 kwietnia 2024 r. W toku kontrolowanego postępowania, Sąd nie stwierdził więc naruszenia przepisów art. 54, art. 55, art. 66 Pr. bud. W judykaturze sądów administracyjnych podkreśla się, że jeśli obiekt budowlany jest użytkowany w sposób określony w hipotezie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, ale nadto roboty budowlane dotyczące tego obiektu zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, w pierwszej kolejności należy uruchomić tryb usunięcia skutków naruszeń prawa związanych z samowolnym wykonaniem. Tylko w tym trybie bowiem jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu w pełni zgodnego z prawem, a więc w zakresie niewłaściwego sposobu użytkowania, jak i usunięcia naruszeń prawa związanych z wykonaniem obiektu budowlanego (vide: wyroki NSA z: 9 czerwca 2017 r., II OSK 2596/15; 15 lutego 2010 r., II OSK 1424/08; 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 427/08). W opinii Sądu w kontrolowanej sprawie nie zostały również naruszone przepisy prawa procesowego w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ przeprowadził postępowanie zgodnie z wymogami art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Na gruncie rozpatrywanej sprawy nie toczy się postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o natychmiastowym zakazie użytkowania obiektu, wobec czego za niezasadny Sądu uznał również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 35 § 3 k.p.a.
Na zakończenie powyższych rozważań wyjaśnić trzeba, że pismo skarżącego zawierające oprócz wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku także prośbę o udzielenie przez tutejszy Sąd odpowiedzi na sformułowane w nim pytania, pozostawało poza zakresem zainteresowania tutejszego Sądu, ponieważ wpłynęło do akt sprawy już po wydaniu wyroku.
Podsumowując, skoro zaskarżone postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sieradzu odpowiadają przepisom obowiązującego prawa, a żaden z podniesionych w skardze zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie, Sąd zobligowany był oddalić skargę.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku.
dc