II OSK 122/23

II OSK 122/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 971/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-22
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 par. 1 pkt 1, 2, 4, 5, 6, 7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. H., M. S. H., D. Ś. oraz E. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 971/21 w sprawie ze skargi W. K. H., M. S. H., D.Ś. oraz E. Ś., K. T., J. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 marca 2021 r. nr DOA.7210.15.2020.SPA(1) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 971/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. H., W. K. H., E. Ś., D. Ś., K. T. oraz J. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 marca 2021 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną decyzją z 15 marca 2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ", "GINB"), po rozpatrzeniu wniosku K. T., J. T., W. H., E. Ś., J. S., W. L. i D. Ś. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GINB z 19 listopada 2020 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności własnej decyzji z 8 maja 2019 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 16 października 2018 r. (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [....] S.A. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę inwestycji p.n. "Budowa międzysystemowego gazociągu stanowiącego połączenie systemów przesyłowych [....] i Republiki [...] wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi na terenie województw m., p. i w.", którego zakres obejmuje gazociąg [...] o długości 38,313 km z infrastrukturą towarzyszącą, zespół zaporowo-upustowy kątowy (ZZUP) P. na działkach położonych w gminach: P. i K.) w części dotyczącej działek nr ew. [...] (obr. [...]); [...], [...], [...] (obr. [...]); [..], [...], [...] (obr. [...]); [..], [....] (obr. [...]); [...] i [...] (obr. [...]), a w pozostałym zakresie umarzającą wszczęte postępowanie nieważnościowe, utrzymał w mocy własną decyzję z 19 listopada 2020 r.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB wskazał, że sporne przedsięwzięcie zalicza się do inwestycji liniowych. Wyjaśnił, że w świetle orzecznictwa NSA dotyczącego inwestycji liniowych, jeżeli postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.), to zakres wszczęcia tego postępowania musi odpowiadać interesowi prawnemu wnioskodawcy (art. 28 k.p.a.), co oznacza, że decyzja wydana w tym postępowaniu może dotyczyć kwestionowanej decyzji tylko w tej części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Mając na uwadze powyższe GINB stwierdził, że skarżący posiadają interes prawny w kwestionowaniu ww. decyzji GINB z 8 maja 2019 r., wyłącznie w części dotyczącej działek nr ew. [...], obr. [...]; [...] obr. [...]; [....], obr. [...]; [....], obr. [....]; [...], obr. [...]; [...], obr. [...]; [...], obr. [...] oraz [...], obr. [...]. W związku z powyższym na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji GINB z 8 maja 2019 r. w pozostałym zakresie, tj. nie dotyczącym interesu prawnego skarżących.
Organ nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja GINB z 8 maja 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 16 października 2018 r. w części dotyczącej działek nr ew. [...] (obr. [...]); [..], [..], [...] (obr. [...]); [...], [...], [...] (obr. [...]); [...], [...] (obr. [..]); [..] i [...] (obr. [...]) była obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżących zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Sąd pierwszej instancji uznał, że GINB wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy (art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.), szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy jej rozstrzyganiu oraz prawidłowo uzasadnił swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.), jak też zasadnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy brak jest takiego naruszenia szczególnego przepisu prawa, który upoważniałby organ do stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli W. H., M. H., D. Ś. oraz E. Ś., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
1) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie i oddalenie skarg skarżących, a tym samym utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie nieważnościowe, podczas gdy zakres i przedmiot rozpoznania indywidualnej sprawy przez WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 971/22 z wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę inwestycji "Budowa międzysystemowego gazociągu stanowiącego połączenie systemów przesyłowych [...] i Republiki [...] wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi przez błędne oddalenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji GINB, bowiem Sąd powinien był zważyć na przesłanki nieważnościowe wykraczające także poza treść wniosku, a których to przesłanek nie rozpoznawał z uwagi na indywidualny charakter spraw;
2) art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w kontekście podstaw stwierdzenia nieważności decyzji i oparcie się wyłącznie na argumentacji GINB, z pominięciem przy tym analizy pod kątem nieujętych w skardze przesłanek nieważnościowych;
3) art. 8 i art. 107 k.p.a. polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy, a także nienależytym uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia z uwagi na brak wskazania faktów, które Sąd uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia, w szczególności niewyjaśnienie, dlaczego Sąd nie poddał analizie merytorycznej wskazywanych argumentów poza podnoszoną w uzasadnieniu kwestią legitymacji , a które z racji indywidualnego charakteru postępowania przed WSA w sprawie IV SA/Wa 971/22 nie powinny stanowić przedmiotu rozważań sądu;
4) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku wyczerpującego odniesienia WSA do zarzutów skargi, polegające na lakonicznym i ogólnikowym uzasadnieniu wyroku, które przy jego nieznacznej objętości stanowi w rzeczywistości powtórzenie argumentów przywołanych w pisemnym uzasadnieniu decyzji, co skutkuje wydaniem wyroku wywołującego negatywne konsekwencje po stronie skarżących;
5) art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na błędnym zastosowaniu reguł postępowania skutkujących pominięciem istotnych i podnoszonych przez skarżących kwestii, a tym samym pominięcie wszystkich zgłaszanych przed Sądem wniosków dowodowych.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej, w której strona skarżąca kasacyjnie zarzuca brak kompleksowej oceny kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Odnotować należy, że we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, wnioskodawcy żądali zweryfikowania kwestionowanej decyzji pod kątem przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1, 2, 4, 5, 6, 7 k.p.a. i do tych zarzutów GINB wyczerpująco odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, analizując, czy wobec kwestionowanej decyzji można stwierdzić występowanie wad wyliczonych w tych przepisach.
W kontekście zarzutów strony skarżącej uwzględnić należy w szczególności, że zgodnie z art. 38 pkt 2 lit. x ustawy z 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] (Dz. U. z 2017 r. poz. 2302 ze zm.), dalej: specustawa gazowa, inwestycją towarzyszącą inwestycjom w zakresie terminalu jest m.in. inwestycja realizowana przez [....] spółka akcyjna z siedzibą w W.: budowa międzysystemowego gazociągu stanowiącego połączenie systemów przesyłowych [...] i Republiki [...] wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi na terenie województw m., p. i w. Zarówno decyzja Wojewody Warmińsko – Mazurskiego o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...]: "budowa międzysystemowego gazociągu stanowiącego połączenie systemów przesyłowych [...] i Republiki [...] wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi w części dotyczącej jego przebiegu na terenie województwa w., jak i decyzja organu drugiej instancji zostały wydane na podstawie ww. specustawy gazowej.
GINB prawidłowo zauważył, że stosownie do treści art. 20 ust. 14 (rozdział 3) specustawy gazowej, z dniem wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu inwestor uzyskuje prawo do dysponowania nieruchomościami, o których mowa w ust. 3 i 6a oraz art. 24 ust. 1, na cele budowlane niezbędne do realizacji i eksploatacji inwestycji w zakresie terminalu. Z art. 39 ust. 1 specustawy gazowej wynika, że do inwestycji towarzyszących stosuje się przepisy m.in. rozdziału 3. Z przepisów ww. ustawy nie wynika zatem konieczność uzyskania zgody poszczególnych właścicieli nieruchomości inwestycyjnych na realizację spornej inwestycji, na co zasadnie wskazuje GINB. Inwestor uzyskał decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z 30 listopada 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej, z której wynika jego prawo do dysponowania działkami inwestycyjnymi. Pociąga to za sobą wniosek, że w sprawie niniejszej nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz 33 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane. Okoliczność podnoszona w skardze kasacyjnej, że przed rozpoczęciem robót budowlanych skarżący nie mieli wiedzy odnośnie inwestycji, nie wyczerpuje przesłanki materialnoprawnej wady decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
Istotne w kontekście zarzutów kasacyjnych pozostaje, że w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji GINB zawarł również stwierdzenie, że kwestionowana decyzja nie była obarczona którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy – Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto GINB wskazał, że decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząca; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego; w razie jej wykonania nie wywoływałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Nie ma racji skarga kasacyjna, że organy orzekające w sprawie odstąpiły od analizy przesłanek nieważnościowych i "przerzuciły" ten obowiązek na Sąd pierwszej instancji. Z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że GINB weryfikował występowanie w sprawie kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Nawet jeżeli w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest szerokiego omówienia wszystkich przyczyn, dla których GINB nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek wady, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., nie oznacza to, że wady te nie zostały przez organ w ogóle zweryfikowane, o czym świadczy konstatacja organu pod koniec uzasadnienia zaskarżonej decyzji o tym, że kwestionowana decyzja nie jest obarczona wadami z art. 156 § 1 k.p.a.
Również i Sąd pierwszej instancji poddał analizie występowanie materialnoprawnych wad zaskarżonej decyzji, o czym świadczy uzasadnienie zaskarżonego wyroku. W szczególności Sąd pierwszej instancji zauważył, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa (w szczególności art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane), nie zaistniała także przesłanka z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ Wojewoda Warmińsko – Mazurski był organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spornej inwestycji, a organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Warmińsko – Mazurskiego był GINB. Sąd pierwszej instancji skonstatował również, że w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki nieważnościowe z art. 156 § 1 pkt 4 – 7 k.p.a. Odnotował słusznie, że GINB szczegółowo odniósł się do tych przesłanek, bezspornie wskazując, że nie wystąpiły w niniejszej sprawie, a te ustalenia Sąd pierwszej instancji podzielił. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji wyartykułował wyraźnie, że na gruncie niniejszej sprawy brak jest takiego naruszenia szczególnego przepisu prawa, który upoważniałby organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Odnotować należy także, że choć skarga kasacyjna zarzuca nierozważenie przez organy oraz Sąd pierwszej instancji występowania wszystkich kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., w odniesieniu do kwestionowanej decyzji, w tym niepodniesionych przez stronę skarżącą, to nie wskazuje jednak żadnej, konkretnej wady, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., która nie została w sprawie przeanalizowana, a zdaniem skarżących kasacyjnie wystąpiła. Okoliczności, na które powołuje się skarga kasacyjna, nie zostały zatem w sposób wystarczający skonkretyzowane w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Z tych przyczyn bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem szczególnym, w którym organ administracyjny, co do zasady, nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, a jedynie, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kwestionowanej decyzji, ocenia, czy nie zaistniała przesłanka obligująca do stwierdzenia nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma zatem na celu ponownego rozpoznania zakończonej sprawy. Postępowanie wyjaśniające prowadzone w postępowaniu w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nakierowane jest na ustalenie, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest którąś z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Temu zadaniu sprostał zarówno GINB, o czym świadczy treść zaskarżonej decyzji, jak i Sąd pierwszej instancji, o czym przesądzają wnioski zawarte w uzasadnieniu wyroku.
Nie ma w szczególności racji skarga kasacyjna, która zarzucając naruszenie art. 8 i art. 107 k.p.a. podnosi ograniczenie się do analizy przez organy oraz Sąd pierwszej instancji kwestii legitymacji procesowej stron, z pominięciem wszechstronnej analizy przesłanek nieważnościowych. Jakkolwiek kwestia legitymacji procesowej stron została szczegółowo wyjaśniona w postępowaniu przed organami orzekającymi w sprawie, czemu dały wyraz w uzasadnieniu decyzji, w żaden sposób nie znosi to pozostałych ustaleń poczynionych przez organy odnośnie do weryfikacji występowania kwalifikowanych wad prawnych kwestionowanej decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., czemu GINB dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a Sąd pierwszej instancji ustalenia te poparł.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. podnieść należy, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Niemniej jednak zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji dokonał oceny prawnej, że wbrew stanowisku skargi, GINB wnikliwie i wszechstronnie rozważył stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy rozstrzyganiu oraz prawidłowo uzasadnił swoje orzeczenie. Zawarł również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenę prawną, że wbrew stanowisku skargi, brak jest takiego naruszenia przepisów prawa, które upoważniałoby do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018 r., sygn. II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018 r., sygn. II GSK 2671/16; z 4 października 2018 r., sygn. II GSK 2983/16) i temu obowiązkowi zadośćuczynił Sąd pierwszej instancji. Zauważyć w związku z tym należy, że część analityczna uzasadnienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Niezgoda stron wnoszących skargę kasacyjną na ocenę prawną Sądu pierwszej instancji wyrażoną w wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a nadto, jeżeli nie przede wszystkim, gdy chodzi o przyjęte za podstawę wyrokowania w sprawie prawnie relewantne fakty oraz analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia i wolne jest od wad, które należałoby kwalifikować, jako naruszenie przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy. Należy się zgodzić ze stroną wnoszącą skargę kasacyjną, że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku można wnioskować o posłużeniu się przez Sąd w budowaniu argumentacji stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie jest to jednak taka wada procesowa, która miałaby wpływ na sam wynik kontroli legalności zaskarżonej decyzji poczynionej przez Sąd pierwszej instancji. Przez "wpływ", o którym jest mowa w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy, co wymaga wykazania oraz uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby (mógłby być) inny. Taka sytuacja nie zaistniała w sprawie niniejszej.
W odniesieniu do zarzutu materialnoprawnego skargi można tylko ubocznie dodać, że przedmiotem sporu jest decyzja wydana na podstawie przepisów specustawy gazowej, należącej do szczególnych regulacji prawnych, których podstawowym celem jest uproszczenie i przyspieszenie inwestycji infrastrukturalnych. Założenia te wiążą się z ograniczeniem praw właścicieli nieruchomości objętych inwestycją w porównaniu z ogólną (zwykłą) procedurą zmierzająca do realizacji inwestycji celu publicznego uregulowaną m. in. w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Realizacja specustawy musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób lub podmiotów, których prawa lub interesy mogą być przez to zezwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy specustawy gazowej oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami pozostają protesty obywateli lub innych podmiotów wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania i postulaty co do określonej polityki planowania przestrzennego. Z tych względów organy nie mogły dokonać zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przedmiotowej inwestycji, a ich zadaniem było jedynie dokonanie oceny zgodności z prawem przedstawionego przez inwestora wariantu inwestycji. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] oraz inwestycji towarzyszących nie ma bowiem charakteru uznaniowego. Właściwy miejscowo wojewoda zobligowany jest - w przypadku spełnienia przez inwestora wymagań określonych w specustawie gazowej - ustalić lokalizację inwestycji w wersji zgodnej z wnioskiem. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz tego, czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (por. wyr. NSA z dnia 23 października 2024 r., II OSK 1477/24).
W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej, w której strona skarżąca kasacyjnie zarzuca oddalenie jej wniosków dowodowych przez Sąd pierwszej instancji zauważyć należy, że w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które prowadziłyby do nowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej albo kontynuowania postępowania dowodowego prowadzonego przez organy, na co zwrócił uwagę także Sąd pierwszej instancji. Przepis artykułu 106 § 3 p.p.s.a. nie służy zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. W art. 106 § 3 p.p.s.a. ustawodawca ustanowił wyjątek od zasady, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, gdyż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organami administracji. Nie można przyjąć, że przepis ten ustanawia jakikolwiek obowiązek, bowiem po pierwsze ustawodawca posłużył się czasownikiem modalnym "może", przyznając sądowi swobodę oceny zasadności takiego działania. Po drugie sąd dysponuje zmultiplikowanym luzem decyzyjnym w tej kwestii, skoro potrzeba przeprowadzenia dowodu uwarunkowana jest stanem niezbędności do wyjaśnienia istotnych wątpliwości sądu i brakiem przeszkody w postaci nadmiernego przedłużenia postępowania. Wszystkie cztery wspomniane czynniki: niezbędność do wyjaśnienia, wystąpienie wątpliwości, ich istotność i brak nadmierności przedłużenia procesu mają charakter ocenny i podlegają rozważeniu przez sąd na podstawie okoliczności danej sprawy oraz charakteru dowodów, które miałyby zostać ewentualnie przeprowadzone. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a ocena ta nie wzbudza uzasadnionych wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. podnieść należy, że skarga kasacyjna pomija, iż zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji, która odmawia stwierdzenia nieważności decyzji GINB w części, w której odnosi się ona do interesu prawnego składających wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, a jedynie w pozostałym zakresie, nie dotyczącym interesu prawnego skarżących, umarza postępowanie nieważnościowe. Poza przywołaniem ww. przepisu w powiązaniu z zarzutem art. 153 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. skarga kasacyjna nie precyzuje, w jakim zakresie zarzuca błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. przez organy orzekające w sprawie oraz wadliwą kontrolę przez Sąd pierwszej instancji dokonanej wykładni/zastosowania tego przepisu.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.