II OSK 1219/20

II OSK 1219/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Jerzy Siegień /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Sz 645/19 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2019-11-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 71
par. 2 ust. 1 pkt 7, par. 3 ust. 1 pkt 8
Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 645/19 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 645/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2019 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z instalacją elektryczną na terenie działki nr [...], obręb geodezyjny R., gmina S., realizowanej wg projektów budowlanych z zachowaniem warunków wynikających z art. 36 ust. 1 pkt 1-4 oraz art. 42 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.), dalej: "Pr. bud.".
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że czynnikiem stanowiącym potencjalne zagrożenie dla środowiska lub zdrowia ludzi może stanowić wypromieniowywana do otoczenia energia elektromagnetyczna, emitowana przez anteny sektorowe. Do projektu budowlanego dołączono analizę występowania obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m2, tj. większych lub równych od dopuszczalnych, maksymalnych wielkościach pól w miejscach dostępnych dla ludności określonych w rozporządzeniu z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192 poz. 1883), dalej: "rozporządzenie z dnia 30 października 2003 r." Z przedstawionych obliczeń i rysunków wynika, że pola elektromagnetyczne o wartościach gęstości mocy większych niż 0,1 W/m2 nie będą występowały na wysokościach dostępnych dla ludności. Stosownie do postanowień rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), dalej: "rozporządzenie z 2010 r." dla odpowiedniej kwalifikacji przedmiotowej inwestycji koniecznym jest zbadanie, czy w odległości do 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anten, znajduje się miejsce dostępne dla ludności. I tak przy maksymalnym pochyleniu anten na azymucie 0° wiązka promieniowania przebiega 11,9 m n.p.t. w punkcie oddalonym 200 m od środka elektrycznego (brak istniejącej zabudowy), na azymucie 85°, wiązka promieniowania przebiega 10,1 m n. p. t. w punkcie oddalonym 200 m od środka elektrycznego (brak istniejącej zabudowy), na azymucie 170°przebiega 11,8 m w punkcie oddalonym 200 m od środka elektrycznego i 14,1 m nad istniejącą zabudową.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że ograny administracji właściwe w sprawie zobowiązane były przyjąć, że planowane przedsięwzięcie nie jest zaliczane ani do grupy przedsięwzięć, które zawsze znacząco oddziaływają na środowisko, ani do grupy przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organy obu instancji zasadnie przyjęły, że realizacja stacji bazowej telefonii, tak jak ono zostało zaprojektowane w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, nie spowoduje zagrożenia dla zdrowia ludzi, związanego z przekroczeniem dopuszczalnych mocy promieniowania elektromagnetycznego. Z obliczeń i rysunków przedstawionych w kwalifikacji przedsięwzięcia dokonanych z uwzględnieniem dwóch parametrów, tj. EIRP (równoważna moc promieniowana izotropowo) dla pojedynczej anteny i położenie miejsc dostępnych dla ludności znajdujących się w określonej odległości (tu: 70 m) wynika, że dla wytyczonych w opracowaniu maksymalnych pochyleń osi głównych wiązek promieniowania poszczególnych anten (tabela 1) miejsca dostępne dla ludności występują poza osiami głównych wiązek promieniowania. Innymi słowy, oś główna promieniowania nie "przecina" takich miejsc. Jak wynika z przeprowadzonej analizy, również oddziaływanie inwestycji w postaci zsumowanej energii anten nie będzie osiągać progów wskazanych w przepisach rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Z dokumentów projektowych wynika, że pola elektromagnetyczne o wartościach gęstości mocy większych niż 0,1 W/m2 nie będą występowały na wysokościach dostępnych dla ludności. Inwestor przedstawił także analizę środowiskową z sierpnia 2018 r., z której wynika, że nie zachodzi wzajemne oddziaływanie pól elektromagnetycznych pochodzących od anten operatora [...] i [...].
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła M. P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.); dalej: "p.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego tj.:
a) art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d w związku z § 3 ust. 1 i ust. 8 pkt 1 a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu maksymalnych mocy i tiltów anten oraz możliwej przyszłej zabudowy na danym terenie, w sytuacji kiedy dane te są niezbędna dla prawidłowego zakwalifikowania danej inwestycji i jej oceny;
b) § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że planowana inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowanych oraz że spełnia ona wszelkie wymogi techniczne, co w konsekwencji doprowadziło do braku szczegółowego zweryfikowania potencjalnej szkodliwości inwestycji, przy uwzględnieniu nie tylko parametrów planowanej inwestycji, ale również pochylania się anten oraz nakładania się na siebie pól elektromagnetycznych, w szczególności z uwagi na brak szczegółowej dokumentacji technicznej urządzeń, co w konsekwencji doprowadziło do pobieżnego zweryfikowania tych okoliczności, a to z kolei doprowadziło do uznania, iż inwestycja nie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowanych, a także przedwczesnego uznania, że występowanie pól elektromagnetycznych o poziomie wyższym niż normatywny będzie występować poza miejscami dostępnymi dla ludności.
2) na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w wyniku niewzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych i jego wybiórczej interpretacji, które to uchybienie miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, albowiem Sąd przyjął, że organy obu instancji nie miały prawa ingerować w projekt budowlany oraz dokumentację techniczną i tym samym uwzględniać maksymalnej mocy oraz pochyleń anten, co doprowadziło do dokonania przez Sąd pierwszej instancji niewłaściwej kontroli legalności decyzji wydanych przez organy orzekające w sprawie, wynikającej z braku należytej weryfikacji dokumentacji przedstawionej przez inwestora, co znalazło odzwierciedlenie w treści uzasadnienia Sądu, z którego nie wynika z jakich powodów Sąd uznał brak konieczności ustalenia maksymalnych parametrów w oparciu o dokumentację techniczną, a ponadto z jakich powodów uznał, że istniejące obok stacje bazowe nie wejdą w superpozycję, w sytuacji kiedy jest to fizycznie niemożliwe ze względu na to, iż każda z nich obejmuje swoim zasięgiem obszar kilku kilometrów.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z treści skargi kasacyjnej wynika, że jej zarzuty zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tym niemniej podkreślając, że prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres postępowania dowodowego, należy odnieść się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 1 oraz art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, ze zm.), dalej: "ustawa z 3 października 2008 r." w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. 1 a-g rozporządzenia z 2010 r. w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. poprzez ich błędną wykładnię. Nie można zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej, że dokonując wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w zarzucie kasacyjnym organy orzekające w sprawie nie uwzględniły wszystkich kryteriów prawidłowej kwalifikacji budowy stacji bazowej telefonii komórkowej jako przedsięwzięcia zawsze albo potencjalnie znacząco oddziałującego na środowisko i że ocena budowy tej stacji jako niewymagającej decyzji środowiskowej zapadła w związku z brakiem zweryfikowania potencjalnej szkodliwości ww. inwestycji dla środowiska.
Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Następuje to w szczególności poprzez ustalenie, czy ze względu na charakter i rozmiar inwestycji zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ustalenie, czy dla danej inwestycji jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, zależy od rodzaju inwestycji. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r., uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Weryfikacja, czy przedsięwzięcie objęte wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę należy do mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stanowi zatem istotny element postępowania wyjaśniającego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, ponieważ rozstrzyga o tym, czy wnioskodawca zobowiązany jest przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. W stanie prawnym sprawy niniejszej, to które z przedsięwzięć należy kwalifikować jako mogące zawsze albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, reguluje rozporządzenie z 2010 r. Z uwagi na charakter planowanego przedsięwzięcia podstawę do ustalenia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko stanowić mógł § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010. Zgodnie z dokumentacją projektową, inwestycja polega bowiem na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej: wieży wolnostojącej o konstrukcji kratowej i wysokości całkowitej do 56 m n.p.t. wraz z instalacją na niej anten sektorowych (12 anten sektorowych) i radiolinii, posadowieniu urządzeń sterujących u podstaw wieży oraz wewnętrznej linię zasilającej w miejscowości R., na działce nr [...].
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu w ramach oceny oddziaływania ww. inwestycji na środowisko konieczności uwzględnienia parametrów technicznych wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej, odnotować należy w pierwszej kolejności, że pole elektromagnetyczne o określonej wartości występujące w osi głównej wiązki promieniowania anteny nie może występować poza tą osią. Kierunek – oś głównej wiązki promieniowania anteny jest pojęciem używanym w technice antenowej. Istotne jest, że zgodnie z definicją określoną w normie PN-80/T-01012:1980:Słownictwo telekomunikacyjne. Anteny. Nazwy i określenia kierunek wiązki głównej promieniowania anteny – wiązka główna (charakterystyki promieniowania) – wiązka zawierająca kierunek maksymalnego promieniowania. Już z charakterystyki promieniowania anteny wynika, że jest nią zamknięta powierzchnia, w ogólnym przypadku złożona z kilku powłok różnej postaci, przy czym odległość punktów tej powierzchni od środka układu współrzędnych obrazuje przestrzenny rozkład natężenia pola elektrycznego lub gęstości mocy w obszarze pola dalekiego - odniesiony - co istotne - względem wartości maksymalnej. Niezależnie nawet od specyfikacji technicznej działania anten, wskazania wymaga, że do stacji bazowych telefonii komórkowych odnosi się § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r., wskazując parametry dla uznania, że stacja ta stanowi przedsięwzięcie zawsze albo potencjalne znacząco oddziałujące na środowisko. Są nimi równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz występowanie miejsc dostępnych dla ludności w odległości wskazanej od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Zgodnie z tymi przepisami, równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Organy administracji i sądy administracyjne nie mogą przyjmować za podstawę, czy przesłankę rozstrzygnięcia elementów pozaprawnych. Skoro § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r. określają kryteria kwalifikacji budowy stacji bazowej telefonii komórkowej jako przedsięwzięcia zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziałującego na środowisko w postaci: równoważnej mocy promieniowanej izotropowo [W] wyznaczonej dla pojedynczej anteny i odległości miejsc dostępnych dla ludności w osi głównej wiązki promieniowania [m], wyprowadzenie dodatkowych, nieokreślonych w tych przepisach kryteriów kwalifikacji tej inwestycji jako zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziałującej na środowisko jest wykładnią contra legem, tj. nieodpowiadającą jasnemu sensowi językowemu tych przepisów. Aby powstał obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej należy na podstawie danych przekazanych przez inwestora dotyczących parametrów technicznych anten, jakie mają być zainstalowane w stacji bazowej, wyliczyć równoważną moc promieniowaną izotropowo takiej instalacji oraz odczytać czy i w jakiej odległości od osi głównej wiązki promieniowania danej anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Kwalifikując przedsięwzięcie ze względu na konieczność wydania decyzji środowiskowej nie ma podstaw prawnych do analizowania go w innym zakresie (pod kątem innych konfiguracji technicznych) niż określił inwestor. Pozwolenie na budowę wydaje się dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku inwestora, mającego określone parametry. Inwestycję planuje inwestor przyjmując parametry, w których chce, aby dana stacja bazowa pracowała. Choć urządzenia, które będą się składały na daną stację bazową, mogą mieć również inne tryby i parametry pracy, nie zmienia to faktu, że inwestor planując konkretną inwestycję chce z nich korzystać tylko w określonym zakresie. Dlatego też żądanie od inwestora, aby dokonywał analizy pracy tych urządzeń przy zastosowaniu parametrów, w których nie zamierza z nich korzystać, jest nie tylko nie uprawnione, ale dotyczy de facto innej inwestycji, niż ta, którą zamierza on lokalizować, a następnie realizować. Z załączonych przez spółkę do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentów wynika w sposób jednoznaczny, co wchodzi w skład projektowanej stacji bazowej i jaki jest zakres oddziaływania - podane zostały konfiguracje anten sektorowych oraz zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych [model anteny, azymut, wysokość zawieszenia - środek elektryczny, pasmo pracy, maksymalna moc wyjściowa, tilt - zakresowo, EIRP]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podane przez inwestora dane były wystarczające dla dokonania kwalifikacji przedsięwzięcia pod kątem wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeszcze raz należy zaakcentować, że pozwolenie wydaje się dla inwestycji o określonych parametrach, a gdyby się zdarzyło, że inwestor dokonał modyfikacji parametrów stacji bazowej, to sytuację taką należy rozpatrywać w kategorii odstępstwa od udzielonego pozwolenia. Wypada podkreślić, że organ administracji architektoniczno-budowlanej ocenia projekt budowlany w takim kształcie, w jakim przedłoży go inwestor. Przy ocenie dopuszczalności udzielenia pozwolenia na budowę organ uwzględnia zatem parametry techniczno-budowlane obiektu wskazane w projekcie. Gdyby organ administracji architektoniczno-budowlanej miał zakładać, że projekt budowlany zostanie wykonany lub będzie użytkowany w sposób niezgodny ze wskazanymi w tym projekcie parametrami, postępowanie w przedmiocie "zatwierdzenia projektu budowlanego" nie miałoby sensu. Na etapie pozwolenia budowlanego ocenia się projekt budowlany. Sposób wykonania i użytkowania inwestycji weryfikować mogą wyłącznie organy administracyjne (np. organy nadzoru budowalnego, organy inspekcji sanitarnej czy inspekcji ochrony środowiska). Weryfikacja ta ma jednak charakter następczy (kontrolny) i dopiero na tym etapie możliwe będzie odniesienie się do wątpliwości tego rodzaju. Dla wykazania braków oceny kwalifikacyjnej przedmiotowej stacji bazowej jako przedsięwzięcia zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziałującego na środowisko skarga kasacyjna nie może powoływać się na inne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, które choć powiązane przedmiotowo z kategorią sprawy, zapadły na tle stanów faktycznych uwarunkowanych parametrami technicznymi i położeniem w terenie innych stacji bazowych telefonii komórkowej.
Powyższe wynika również i z faktu, że precyzyjne określenie odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania nie może odbyć się bez ustalenia, jaki charakter ma nieruchomość, na której realizowana jest inwestycja telekomunikacyjna, jaki charakter mają nieruchomości sąsiednie wobec inwestycji i tym samym środka elektrycznego anteny, jakie jest ukształtowanie terenu oraz istniejące i potencjalne jego zagospodarowanie. Z opisu zagospodarowania działki, na której ma zostać zlokalizowana inwestycja znajduje się budynek mieszkalny oraz budynki gospodarcze. Działka stanowi grunty rolne już zabudowane (VI klasy), z których decyzją z dnia 12 marca 2018 r. wyłączono 100 m2 pod zabudowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Istniejąca w otoczeniu stacji zabudowa o charakterze zagrodowym wyłącza potencjalną możliwość powstania na analizowanym terenie zabudowy wysokiej. Przy czym istotne jest, że kwestia ewentualnej przyszłej zabudowy na terenach objętych oddziaływaniem anten sektorowych nie może być zasadniczo przedmiotem analizy, jeżeli zabudowa taka nie została skonkretyzowana i nie wykazano, że realizacja inwestycji ograniczy możliwość takiej zabudowy (por. wyr. WSA w Poznaniu z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II SA/Po 297/16). Dane dotyczące rozkładu pól elektromagnetycznych przedstawiono w dokumentacji projektowej w formie tabelarycznej i graficznej. Do obliczeń przeprowadzonych na potrzeby analizy występowania obszaru ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego założono, że obciążenie anten jest maksymalne, a w ramach analizy występowania miejsc dostępnych dla ludności w osiach głównych wiązek promieniowania, tilt podano w wartości max. - przy czym wartości te stanowiły punkt odniesienia dla organów orzekających w sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji wynika, że organy zweryfikowały, iż z przedstawionych w dokumentacji projektowej obliczeń i rysunków wynika, że pola elektromagnetyczne o wartościach gęstości mocy większych niż 0,1 W/m2 nie będą występowały na wysokościach dostępnych dla ludności. Sumaryczny zasięg pola E-M o poziomie wyższym niż normatywny występować będzie w płaszczyźnie poziomej w odległości 77,8 m od projektowanej stacji. W płaszczyźnie pionowej pole E-M nawet w wariancie najmniej korzystnym, czyli przy maksymalnym pochyleniu anten, występować będzie w sektorze 0° w najniższym punkcie 37,4 m n.p.t. (31,4 m nad istniejącą zabudową), w sektorze 85° w najniższym punkcie 36,8 m n.p.t. (26,8 m nad istniejącą zabudową), a w sektorze 170° w najniższym punkcie 37,4 m (30 m nad istniejącą zabudową). Pole E-M znajdować się będzie nad działkami nr [...] (grunty orne), [...] (grunty orne zabudowane, grunty orne), [...] (grunty orne, grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych), [...] (grunty rolne zabudowane), [...] (grunty orne, pastwiska trwałe, lasy, nieużytki), [...] ( grunty orne zabudowane), [...] (grunty rolne zabudowane), [..] (grunty orne), [...] (działka drogowa). Zabudowa mieszkaniowa występuje na działkach nr [..], przy czym pole E-M znajdować się będzie znacznie ponad istniejącą zabudową mieszkalną – w każdym przypadku ponad 25 m. Z przeprowadzonych przez organy obliczeń wynika, że pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od dopuszczalnych określonych dla miejsc dostępnych dla ludności nie wystąpią w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania. Z dokumentacji projektowej wynika również, że stacja bazowa nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi oraz nie ograniczy sposobu korzystania i użytkowania pozostających w obszarze jej oddziaływania nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. W ramach obliczeń parametrów pracy anten sektorowych z uwzględnieniem analizy występowania miejsc dostępnych dla ludności w osiach głównych wiązek promieniowania anten sektorowych zgodnie z rozporządzeniem z 2010 r. uwzględniono, że w odległościach wskazanych w rozporządzeniu w linii prowadzonej w głównej wiązce promieniowania anten nawet przy ich maksymalnym pochyleniu ("tilt max.") nie wystąpią miejsca dostępne dla ludności.
Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, rozporządzenie z 2010 r. nie przewiduje natomiast konieczności sumowania (kumulowania) mocy EIRP poszczególnych anten sektorowych celem dokonania kwalifikacji przedsięwzięcia dla środowiska. Jakkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane były odmienne stanowiska w tym zakresie, kwestię tę rozstrzyga uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22. Analiza przepisów rozporządzenia z 2010 r. wskazuje, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, że nie sposób wywieść z nich obowiązku oceny sumarycznej mocy promieniowania anten wchodzących w skład konkretnego przedsięwzięcia, bowiem przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r. literalnie stanowią o "równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej - dla pojedynczej - anteny".
Nawet w przypadkach, gdy anteny są zawieszone na tej samej wysokości i skierowane w tym samym azymucie, należy rozpatrywać równoważne mocy promieniowania izotropowo dla poszczególnych anten odrębnie. Pojęcie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (EIRP) używane w technice antenowej oznacza "Zastępcza moc promieniowania (EIRP) – iloczyn mocy doprowadzonej anteny i zysku energetycznego anteny. Termin EIRP odnosi się do pojedynczej anteny. W związku z tym należy rozpatrywać anteny pojedynczo, bez superpozycji. Obraz głównej wiązki promieniowania anteny nie będzie wyglądał inaczej w przypadku zainstalowania więcej niż jednej anteny, ponieważ samo pojęcie głównej wiązki promieniowania jest związane z pojedynczą anteną. To, że parametr EIRP (W) odnosi się do pojedynczej anteny świadczy nie tylko samo użycie w § 3 ust. 1 pkt 8 takich sformułowań jak "wyznaczona dla pojedynczej anteny", czy "w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny", ale również cel posłużenia się tą wielkością w konstrukcji przepisu, jego wewnętrzna budowa i zakodowany w nim sposób wyznaczania obszaru. Równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Przez zapis ten wyklucza badanie i ujmowanie w wynikach kumulacji pól magnetycznych, czy to pochodzących z pozostałych anten jednej stacji bazowej, czy też z stacji bazowych znajdujących się na terenie tego samego zakładu lub obiektu. Nie ma znaczenia zatem czy dochodzi do nakładania się pól elektromagnetycznych poszczególnych anten czy ich zestawów zlokalizowanych na masztach istniejących na terenie tego samego zakładu czy obiektu bowiem wyznacznikiem dla kwalifikacji inwestycji tego rodzaju jak wskazana w ww. przepisach rozporządzenia jest wyłącznie równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny. Stacja bazowa z antenami sektorowymi i antenami radiolinii i urządzeniami doprowadzającymi jako całość technologiczna stanowi przy tym jedno "przedsięwzięcie" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. Z tego względu § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nie może znaleźć zastosowania do instalacji składającej się z kilku anten. Z treści regulacji § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3 przy uwzględnieniu zasad logiki nie można wyprowadzić wniosku, że ten ostatni mógłby być podstawą sumowania parametrów anten jednej instalacji jako jednego przedsięwzięcia. Natomiast sprawdzenie dotrzymywania standardów jakości środowiska określających dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych przez instalacje stacji bazowych telefonii komórkowej następuje przez wykonanie pomiarów, o których mowa w art. 122 ustawy – Prawo ochrony środowiska. W analizie środowiskowej zastrzeżono, że po uruchomieniu stacji należy przeprowadzić wymagane pomiary rozkładu pola elektromagnetycznego, a przy ewentualnym nie dotrzymaniu norm moc doprowadzana do anten zostanie natychmiast ograniczona przez operatora.
Również zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Bezpodstawna jest argumentacja skargi kasacyjnej, jakoby organy orzekające w sprawie oraz Sąd pierwszej instancji dokonały nienależytej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w wyniku niewzięcia pod uwagę jego całokształtu oraz jego wybiórczej interpretacji, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd pierwszej instancji bezprawnie przyjął, że organy obu instancji nie miały prawa ingerować w projekt budowlany oraz dokumentację techniczną pod kątem uwzględnienia maksymalnej mocy oraz pochyleń anten, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji zapadłych w wyniku nienależytej weryfikacji dokumentacji przedstawionej przez inwestora. W sprawie nie wykazano skutecznie, aby poza weryfikacją organów orzekających w sprawie oraz Sądu pierwszej instancji znalazły się okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia kwalifikacji inwestycji jako wymagającej decyzji środowiskowej, w szczególności zaś, aby nie wzięto pod uwagę wszystkich parametrów pracy anten sektorowych w kontekście analizy występowania miejsc dostępnych dla ludności w osiach głównych promieniowania anten zgodnie z rozporządzeniem z 2010 r.
W stanowiącej załącznik do projektu budowlanego analizie środowiskowej stacji bazowej telefonii komórkowej w punkcie 3 "Opis przedsięwzięcia i konfiguracja stacji bazowej" przeanalizowano docelową konfigurację anten sektorowych pod względem typu anteny, azymutu, wysokości zawieszenia (środka elektrycznego), pasma, EIRP, maksymalnej mocy wyjściowej [W] oraz tiltu (określonego zakresowo). Do obliczeń ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego założono, że anteny pracują z maksymalną mocą emisji radiowej oraz że obliczone i pokazane na rysunkach zasięgi występowania wartości granicznych pola elektromagnetycznego odpowiadają maksymalnym wielkościom, z jakimi stacja może według inwestora pracować. Z kolei w aneksie nr 1 do kwalifikacji w tabeli Parametry pracy anten sektorowych z uwzględnieniem analizy występowania miejsc dostępnych dla ludności w osiach głównych wiązkach promieniowania anten sektorowych zgodnie z rozporządzeniem z 2010 r. w ramach obliczeń uwzględniono azymut, wysokość zawieszenia, tilt (tutaj: max.), odległość w osi głównej wiązki promieniowania, moc EIRP oraz minimalną wysokość do osi głównej wiązki promieniowania nad poziomem zabudowy i terenu, identyfikując, że w odległościach wskazanych w rozporządzeniu w linii prowadzonej w głównej wiązce promieniowania anten nawet przy ich maksymalnym pochyleniu nie wystąpią miejsca dostępne dla ludności.
Niezależnie od tego, że sumowanie mocy EIRP wypromieniowanej przez wszystkie anteny sektorowe przewidziane do zainstalowania w ramach danego azymutu pozostaje bez wpływu na rezultat procesu kwalifikacji przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem z 2010 r., inwestor w reakcji na dostrzeżone w orzecznictwie rozbieżne stanowiska uwzględnił w ramach kwalifikacji przedsięwzięcia tzw. sumowanie mocy EIRP przez wszystkie anteny panelowe (sektorowe) przewidziane do zainstalowania w ramach danego sektora stacji bazowej. Z wniosków opracowania wynika, że dla przedstawionej w tabeli 1: "parametry pracy anten sektorowych z uwzględnieniem analizy występowania miejsc dostępnych dla ludności w osiach głównych wiązkach promieniowania anten sektorowych" konfiguracji anten inwestycja nie będzie osiągać progów wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z 2010 r., ani progów wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia, wobec tego nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia w myśl art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, z analizy środowiskowej wynika wprost, że nie zachodzi wzajemne oddziaływanie pól elektromagnetycznych pochodzących od anten operatora [...] i [...]. W punkcie 4.2. analizy stwierdza się, że: "Stacje oddalone są od siebie o ok. 230 m, a wysokości zawieszenia anten różnią się od siebie o 4 m i dla takiej konfiguracji oraz mocy EIRP obu operatorów wzajemne oddziaływanie nie zachodzi".
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm.), stosownie do zarządzenia Przewodniczącej Wydziału z dnia 29 sierpnia 2022 r.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.