II OSK 1219/07

II OSK 1219/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2009-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-07-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /sprawozdawca/
Grażyna Radzicka
Wojciech Chróścielewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wr 680/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2007-02-22
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 28
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 106 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. i W. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 680/06 w sprawie ze skarg Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] Sp. z o.o. w R. oraz [...] Sp. z o.o. w R. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia nr. [...] z dnia [...] stycznia 2005r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę- rozbudowę i przebudowę stacji paliw na działce [...] we W. przy ul. [...] oraz odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] Sp. z o.o. w R. oraz [...] Sp. z o.o. w R. na rzecz E. i W. U. kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 680/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpatrzeniu skarg Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "[...]" Spółka z o.o. w R. oraz "[...]" Spółki z o.o. w R. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2006 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia w wyniku wznowienia postępowania ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę – rozbudowę i przebudowę stacji paliw na działce Nr [...] w W. przy ul. [...] oraz odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji , a ponadto postanowienie Prezydenta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2005 . Nr [...] o wznowieniu postępowania.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] Prezydent Wrocławia na podstawie art. 28, art. 33 ust.1 art. 34 ust.4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) w wyniku rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 9 czerwca 2004 r. z uzupełnieniami w sprawie rozbudowy i przebudowy stacji paliw przy ul. [...] w W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę "[...] " Sp. z o.o. z siedzibą w W. przy ul. [...], rozbudowę i przebudowę stacji paliw przy ul. [...] w W..
E. i W. U. pismem z dnia 21 lutego 2005 r. (data wpływu 21 marca 2005 r.) złożyli wniosek o wznowienie postępowania, w sprawie wydania wskazanej wyżej decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę, rozbudowę i przebudowę stacji paliw przy ul. [...] w W. działka [...], na podstawie art. 145 §1 pkt. 5 kpa. Jako powody uzasadniające wznowienie wskazano, iż na podstawie aktu notarialnego A Nr [...] z dnia [...] lutego 2005 r. wnioskodawcy są właścicielami działki Nr [...] (wydzielonej z działki Nr [...]) wraz z zabudowaniami, graniczącej z działka [...], której dotyczy pozwolenie na budowę. Ponadto zapisy w księgach wieczystych i akcie notarialnym informują o służebności gruntowej każdoczesnego użytkownika wieczystego działek Nr [...] na rzecz [...] i odwrotnie, służebność ta została również przeniesiona na działkę [...]. Służebność gruntowa dotyczy prawa swobodnego przechodu i przejazdu przez ciągi pieszo jezdne. Wnioskodawcy podnieśli ponadto, że nie otrzymali żadnych informacji o wydaniu pozwolenia ma budowę ani od poprzedniego właściciela nieruchomości ani od inwestora.
Wobec ujawnienia istotnych, nowych okoliczności faktycznych i dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi który wydał decyzję Nr [...], postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005r. Nr [...] Prezydent Wrocławia wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] Prezydent Wrocławia na podstawie art. 104 i 105 §1 i 2 kpa w związku z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w wyniku rozpatrzenia wniosku o umorzenie postępowania "[...] " Sp. z o.o. odmówił umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 21 marca 2005 r.
Następnie po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, Prezydent Wrocławia wobec uznania, iż przedstawione we wniosku o wznowienie postępowania nowe dowody i okoliczności są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy - decyzją z dnia 25 sierpnia 2005 r. Nr [...] uchylił na podstawie art. 104, art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151§ 1 pkt 2 kpa w związku z art.5 ust 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - decyzję własną z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenie na budowę. W uzasadnieniu zaś wskazał, iż projektant opracowując projekt budowlany bez uwzględnienia interesów i powiązań z właścicielami sąsiadujących obiektów budowlanych oraz ukrywając fakt istnienia służebności gruntowej przez działkę [...] wprowadził tutejszy organ w błąd, wskutek czego została wydana wadliwa decyzja. Gdyby bowiem wnioskodawca pozwolenia na budowę rzetelnie przedstawił faktyczny stan nieruchomości inwestycji oraz nieruchomości sąsiedniej wraz z urządzeniami to należałoby odmówić pozwolenia na budowę w przypadku braku poprawnego rozwiązania przedstawionego w wyznaczonym terminie. Reasumując wskazano naruszenie przywołanego wyżej art. 5 ust 1 pkt. 9 Prawa budowlanego, który stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej.
Od powyższej decyzji wspólne odwołanie wniosło Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...] " Spółka z o.o. w R. i "[...] " Spółka z o.o. w R. zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem przepisów art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie wyszły na jaw istotne nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi który wydal decyzję, pozwalające na wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy prowadzi do przeciwnego wniosku. Ponadto zarzucono naruszenie art. 7 kpa , art. 77 kpa oraz art. 80 kpa.
Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. uchylił w/w decyzję organu pierwszej instancji wyjaśniając , iż zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 kpa, w sprawie może zapaść decyzja uchylająca dotychczasową decyzję i orzekająca na nowo o istocie sprawy, wówczas gdy organ stwierdzi wady decyzji mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, wymagające uchylenia takiej decyzji. W przedmiotowej sprawie, zgodnie z oceną organu pierwszej instancji nastąpiło istotne naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane, gdyż projekt budowlany nie spełnia wymagań art. 5 ust.1 pkt 9 tej ustawy, z uwagi na pozbawienie osób trzecich swobodnego dostępu do nieruchomości sąsiednich, oraz z uwagi na fakt nieuwzględnienia w projekcie zagospodarowania terenu zasadniczych wymagań § 8 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ( Dz. U. Nr 120, poz. 1133). Jak zauważono, organ pierwszej instancji obowiązany był, w trybie przewidzianym w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości wraz z wskazaniem terminu ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie, wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W rozpatrywanej sprawie Prezydent Wrocławia, nie wydał wspomnianego postanowienia, podejmując jedynie decyzję uchylającą, poprzednie orzeczenie bez wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy.
Prezydent Wrocławia, przeprowadził postępowanie naprawcze, w trakcie którego postanowieniem z dnia [...] lutego 2006 r. Nr 244/2006 wezwał inwestora do usunięcia braków wniosku z dnia 9 czerwca 2004r. w sprawie pozwolenia na budowę- rozbudowę i przebudowę stacji paliw przy ul. [...] w W.. Wniosek należało uzupełnić o oświadczenie dysponowania nieruchomością na cele służebności, w projekcie budowlanym wskazać spełnienie wymagania zgodnie z art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego, natomiast projekt zagospodarowania terenu opracować z uwzględnieniem wymagań § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 3 lipca 2003r. Ponadto w projekcie należało wyjaśnić kwestie likwidacji istniejącego osadnika z dolejaczem, kolidującego z projektowanym pawilonem handlowym w sąsiedztwie czynnej myjni samochodowej, funkcję projektowanego budynku oraz niezgodną z istniejącym zagospodarowaniem terenu "zieleń istniejącą". Inwestor nie usunął w wyznaczonym terminie wskazanych w postanowieniu braków.
W wyniku ponownej analizy złożonego wniosku wraz z projektem budowlanym zamiennym, organ pierwszej instancji uznał, iż w dalszym ciągu nie spełnia on wymagań art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, gdyż osoby trzecie pozbawione zostały swobodnego dostępu do nieruchomości sąsiedniej gdzie jest prowadzona działalność gospodarcza. Nadto stwierdzono, że w projekcie zagospodarowania terenu stacja LPG została zlokalizowana na istniejącym ciągu pieszo-jezdnym, co uniemożliwia swobodny dojazd klientów myjni do stanowisk zewnętrznego i wewnętrznego. Nadal nie poprawiono w opisie projektu rzeczywistej funkcji odstojnika ścieków technologicznych, na którym został posadowiony budynek handlowy. W opisie istniejącego stanu zagospodarowania terenu inwestycji nie podano pełnych informacji na temat sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, których sposób użytkowania mógłby wpływać lub ograniczać sposób "zainwestowania" działki Nr [...]. Projekt zagospodarowania terenu inwestycji nie wykazuje zewnętrznego stanowiska mycia pojazdów na działce Nr [...]. ,nie uwzględnia istniejących dróg komunikacji wewnętrznej, łuków wskazujących kierunek wjazdu na zewnętrzne i wewnętrzne stanowisko mycia pojazdów, wynikających z ustanowionej służebności polegającej na prawie swobodnego przechodu i przejazdu przez istniejące ciągi pieszo - jezdne. Nie przedłożono również zgody na odprowadzenie ścieków do przyłącza będącego własnością użytkowników działki Nr [...]. Końcowo podkreślono, że w dokumentacji brak jest również akceptacji stron, dla planowanych rozwiązań inwestycyjnych na działce Nr [...], które swoim zasięgiem mogą ograniczać lub wręcz uniemożliwiać ich użytkowanie. W konsekwencji Prezydent Wrocławia uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] stycznia 2005 r. i odmówił "[...]" Sp. z o.o. zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i wydania pozwolenia na budowę.
Od powyższej decyzji odwołania do Wojewody Dolnośląskiego złożyła Spółka z o.o. "[...]" oraz Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" Spółka z o.o.. W odwołaniach zarzucono organowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, w szczególności przepisów prawa budowlanego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. W odwołaniu zakwestionowano również postanowienie Prezydenta Wrocławia z dnia [...] stycznia 2005 r. W ocenie odwołujących się, w sprawie nie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji a nieznane organowi wydającemu decyzję.
Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] września 2006 r. Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach tego rozstrzygnięcia Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy ocenił przesłanki stanowiące podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Z uwagi na fakt, iż po wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Wrocławia w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, organ pierwszej instancji ustalił, iż faktycznie istnieją nowe okoliczności nieznane organowi w dniu wydania decyzji, obowiązany był przeprowadzić postępowanie zmierzające do ponownej analizy dokumentów załączonych do wniosku o pozwolenie na budowę i przeprowadzenia postępowania z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa. Wskazał na treść art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, który stanowi, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy czym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winno spełniać wymagania wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 listopada 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wzorów, wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 242, póz. 2421). Wobec powyższego, w opinii Wojewody do obowiązku organu administracji architektoniczno-budowlanej wydającego pozwolenie na budowę bezspornie należy ocena prawidłowości wypełnienia złożonego oświadczenia. Organ ten nie sprawdza natomiast jego prawdziwości, gdyż jak wiadomo oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli oczywiście nie są sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu. Inwestor załączając do wniosku oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie wskazał w tym oświadczeniu, jak też w innych dokumentach, że użytkowanie działki Nr [...] jest ograniczone poprzez ustanowioną w akcie notarialnym, na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego działki Nr [...] oraz działki [...] służebnością polegającą na prawie swobodnego przechodu i przejazdu przez ciągi pieszo-jezdne na działce [...]. Wobec powzięcia informacji w tym zakresie, organ obowiązany był do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Tym samym organ pierwszej instancji jak przyznano zasadnie nałożył na Inwestora obowiązek dostarczenia aktu notarialnego dotyczącego umowy sprzedaży działki Nr [...]. Jak wskazano (na marginesie sprawy), Inwestor nie załączył do oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane żadnych dokumentów (np. wypis z Krajowego Rejestru Spółek).
Jak podkreślono zgodnie z regulacją art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza między innymi: zgodność projektu budowlanego działki lub terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b tej ustawy, a także zaświadczenia, o których mowa w art. 1 ust. 7 (zaświadczenia o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego); wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Z przedłożonego aktu notarialnego wynika natomiast bezspornie, że działka Nr [...] objęta jest służebnością drogową. Zatem projektant w projekcie zagospodarowania terenu obowiązany był w sposób jednoznaczny określić granice ustanowionej służebności poprzez wyznaczenie drogi wewnętrznej o parametrach ciągu pieszo-jezdnego spełniającego wymagania dla tego typu dróg, wynikające z przepisów szczególnych. Do określenia w projekcie zagospodarowania terenu wewnętrznego układu dróg dojazdowych zobowiązują Inwestora przepisy § 8 ust. 2 pkt 3 i ust. 3 pkt rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133), zgodnie z którym projekt zagospodarowania działki zarówno w części graficznej, jak i części rysunkowej powinien określać układ komunikacji wewnętrznej przedstawiony w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej komunikacji zewnętrznej, określający układ dróg wewnętrznych, dojazdów, bocznic, parkingów, placów i chodników, w miarę potrzeby przekroje oraz profile tego układu, charakterystyczne rzędne i wymiary. Oznaczenie na projekcie zagospodarowania terenu miejsca wjazdu i wyjazdu na teren i z terenu planowanej inwestycji nie wypełnia wymogu wynikającego ze wskazanego przepisu.
Stosownie do przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), jeżeli z przepisów tego rozporządzenia lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Z kolei zgodnie z przepisem § 12 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia, sytuowanie ściany budynku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (ściana zewnętrzna bez otworów okiennych lub drzwiowych), dopuszcza się bezpośrednio przy granicy, jeżeli:1) wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo 2) nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki.
Ponadto zauważono ,że jeżeli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej ( §12 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia). W konsekwencji o lokalizacji budynku w granicy działki nie może decydować zgoda właściciela sąsiedniej nieruchomości, nawet jeśli zgoda ta została wyrażona w akcie notarialnym. Projektowany w ramach przedmiotowej inwestycji budynek - pawilon handlowy zlokalizowany został bezpośrednio przy granicy z działką Nr [...] (po podziale [...]). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, iż na działce sąsiedniej istnieje budynek usytuowany od granicy działki inwestora w odległości około 6 m. Inwestor nie wykazał też, pomimo nałożonego w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. obowiązku, że nie ma innej możliwości, z uwagi na rozmiary działki, zlokalizowania tego obiektu i takiej lokalizacji nie sprzeciwiają się przepisy odrębne. Lokalizacja ta nie wynika też z ustaleń obowiązującego w dniu wydania przez Prezydenta Miasta Wrocławia decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wrocławia uchwalonego przez Miejską Radę Narodową uchwałą Nr XXI/104/88 z dnia 10 czerwca 1988 r. W decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nałożono obowiązek opracowania projektu budowlanego zgodnie z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (ust. 3 decyzji). Również Inwestor nie uzyskał zgody właściwego Ministra na odstępstwo od warunków technicznych, do czego zobligował Inwestora organ pierwszej instancji w wymienionym wyżej postanowieniu.
Nadto zdaniem organu w ramach planowanej rozbudowy nie była możliwa likwidacja jakichkolwiek urządzeń kanalizacji sanitarnej, a podłączenie do istniejącej kanalizacji mogło być dokonane jedynie za zgodą właściciela urządzenia. Zatem likwidacja istniejącego odolejacza ścieków technologicznych nie mogła być dokonana bez stosownych uzgodnień i ewentualnego zastosowanie rozwiązania zamiennego.
Konkludując Wojewoda stwierdził, oceniając postanowienie organu pierwszej instancji Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. pod kątem zgodności z przepisami prawa, że wobec opisanych wyżej uchybień i wadliwości projektu, w ocenie organu odwoławczego, nałożone w tym postanowieniu obowiązki były zasadne. Ponieważ strona nie uzupełniła projektu budowlanego w terminie wskazanym w tym postanowieniu, organ pierwszej instancji zobowiązany był do uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia Nr [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. oraz odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i wydania pozwolenia na budowę dla przedmiotowej.
Skargę na powyższą decyzję organu drugiej instancji wraz z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Wrocławia wniosła "[...] " Sp. z o.o. ponawiając zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W ocenie skarżącej wiedza dotycząca służebności gruntowej nie była organowi niezbędna do prawidłowego wydania decyzji. Służebność nie może bowiem ograniczać prawa swobodnego dysponowania nieruchomością na cele budowlane i gospodarcze użytkownika. Z uwagi na fakt iż szerokość i przebieg ciągów pieszo-jezdnych na działce Nr [...] nie zostały nigdy w ramach służebności drogowej zdefiniowane, skutkiem czego ciągi te mogą być wyznaczane przez użytkownika wieczystego działki w sposób umożliwiający niezbędny dostęp do nieruchomości sąsiedniej. Zaznaczenie w pierwotnym projekcie "projektowanej zieleni", jako istniejącej nie ma istotnego znaczenia dla przebiegu powiązań komunikacyjnych na terenie stacji paliw i nie może mieć wpływu na uchylenie decyzji z powodu oczywistej omyłki w projekcie zagospodarowania działki. Jednocześnie skarżąca spółka zarzuca, iż organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji , dotyczących postanowienia Nr [...]. Inwestor w piśmie z dnia 20 marca 2006 r. ustosunkował się do wszystkich nałożonych w tym postanowieniu obowiązków, jednak szereg wymagań nałożonych w tym postanowieniu było niezasadnych i miały one wpływ na rozstrzygniecie w sprawie
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o identycznej treści jak skarga "[...] " złożyło również Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...] " Spółka z o.o.
W odpowiedzi na obie skargi Wojewoda Dolnośląski wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Odpowiedzi na wskazane skargi (o tej samej treści) skierowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyli również uczestnicy postępowania E. i W. U., wraz z wnioskiem o oddalenie skargi.
Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007 r., Sąd wobec stwierdzenia, iż przedmiotem obu wskazanych wyżej skarg jest decyzja ostateczna Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] września 2006 r. [...], uznał że zachodzi potrzeba ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, bowiem mogły być one objęte jedną skargą. Zatem na podstawie art. 111 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowieniem Sądu obie sprawy połączyć i rozpoznać pod sygn. akt II SA/Wr 680/06.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając wniesione skargi na podstawie art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , wskazał , iż w ocenie Sądu organy w pierwszej fazie postępowania wznowieniowego nie rozpoznały i nie rozważyły istotnych kwestii procesowych, decydujących o dopuszczalności wznowienia postępowania w niniejszej sprawie.
Wyjaśniono , że jak wynika z akt administracyjnych, "[...] " Sp. z o.o. (inwestor) kupiła prawo użytkowania wieczystego działki Nr [...] od "[...] " Sp. z o.o. reprezentowanej przez D. Z., na mocy notarialnej umowy sprzedaży z dnia [...] marca 2003r. Według § 10 tej umowy kupujący ustanowił na rzecz każdoczesnego użytkownika działki Nr [...] objętej KW Nr [...] oraz działki Nr [...] KW Nr [...] służebności polegającej na prawie swobodnego przejazdu i przechodu przez ciągi pieszo - jezdne na działce Nr [...] (zaś sprzedawca ustanowił podobną służebność na rzecz działki Nr [...] przez działkę Nr [...]). W § 13 strony umowy wyraziły zgodę na zabudowanie terenu w granicach działek [...] i [...] budynkami o szerokości i wysokości nie większej od dotychczas istniejącego budynku na działce 7/8, do granicy biegnącej między działkami [...] i [...] wzdłuż ściany południowej budynku posadowionego na działce [...]. W. U. był od 1994 r. poddzierżawcą a następnie dzierżawcą myjni samochodów ciężarowych położonej na działce Nr [...]. Pismem z dnia 31 marca 2003 r. "[...] " Sp. z o.o. zawiadomiła dzierżawcę, że na mocy umowy sprzedaży z dnia [...] marca 2003 r. właścicielem działki jest "[...] " Sp. z o.o. Według wypisu z rejestru gruntów na dzień 16 czerwca 2004 r. (przy aktach dot. wydania pozwolenia na budowę) dla działek Nr [...] i [...] ujawniono służebność obciążającą działkę Nr [...] na rzecz działki Nr [...]. W aktach tych znajduje się ponadto kserokopia części umowy notarialnej z [...] marca 2003r., jednak pochodząca z akt postępowania karnego z 2005 r., czyli z okresu po wydaniu pozwolenia na budowę. Do projektu budowlanego dołączonego do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył m.in. oświadczenie "[...] " Sp. z o.o. (prezes zarządu D. Z.) z dnia 24 czerwca 2004 r. "o zgodzie na budowę przez działkę", w którym jako właściciel działki 7/8 po zapoznaniu się z projektem zagospodarowania działki Nr [...] i zamierzeniem inwestycyjnym "[...]" Sp. z o.o., Spółka nie wnosi żadnych zastrzeżeń i uwag do lokalizacji oraz wyraża zgodę na budowę w granicy działki Nr [...], a ponadto oświadczenie tej Spółki z dnia 20 sierpnia 2004 r. o wyrażeniu zgody na odprowadzenie ścieków sanitarnych z projektowanego obiektu poprzez istniejące przyłącze i instalację sanitarną.
W decyzji z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę określono obszar oddziaływania obiektów na działki Nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Odpis tej decyzji doręczono "[...] " Sp. z o.o. w dniu [...] stycznia 2005 r. Od decyzji nie złożono odwołania. Wniosek o wznowienie złożony przez E. W. U. w dniu 21 marca 2005 r. nosi datę sporządzenia 21 lutego 2005 r. i zawiera informację o zapoznaniu się przez nich z aktami sprawy w dniu 21 stycznia 2005 r. Wnioskodawcy przytoczyli i udokumentowali twierdzenia, że działkę Nr [...] wydzieloną z działki Nr [...] i graniczącą z działką Nr [...] nabyli w dniu [...] lutego 2005 r. umową zawartą w wykonaniu umowy przedwstępnej z dnia [...] lipca 2004 r. Jako nabywcy działki zostali uprawnionymi do służebności przejazdu i przechodu przez działkę inwestora Nr [...], tymczasem projektowane obiekty uniemożliwiają dojazd oraz znacznie utrudniają wyjazd z myjni położonej na ich działce Nr [...]. Wnioskodawcy złożyli wniosek o przesłuchanie świadka D. Z. na okoliczność uzgodnień pomiędzy nim a inwestorem dotyczących usytuowania projektowanej przebudowy i rozbudowy oraz wiedzy inwestora o potrzebach wnioskodawców związanych z prowadzeniem myjni samochodów ciężarowych, co wymaga swobodnego dojazdu przez działkę Nr [...]. W uzupełnieniu wniosku zawarto m.in. informację o sprzedaży działki Nr [...] przez inwestora na rzecz "PW [...]" Sp. z o.o., potwierdzoną przez wykaz właścicieli i władających z dnia 24 marca 2005 r. (dokumenty 6.1 w aktach wznowieniowych).
W dniu 24 marca 2005 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek E. i W. U.. W dniu [...] kwietnia 2005 r. organ wydał postanowienie Nr [...] o wznowieniu postępowania po rozpatrzeniu wniosku małzonków U., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 k.p.a. W treści wydanych w sprawie rozstrzygnięć wyraźnie wskazano, że postępowanie wznowieniowe toczy się na wniosek E. i W. U..
W kolejnych pismach w toku postępowania wnioskodawcy ci wykazali, że podane we wniosku daty jego sporządzenia i zapoznania się z aktami sprawy zostały zamieszczone omyłkowo, bowiem o sprawie dowiedzieli się w dniu 18 marca 2005r., zaś wniosek złożyli w dniu zapoznania się z aktami sprawy. W wydanych decyzjach organy jedynie podają, że wnioskodawcy nie byli stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zakończonego ostateczną decyzją oraz że złożyli wniosek o wznowienie z dochowaniem ustawowego terminu, jednak okoliczności tych nie rozważają, szerzej nie omawiają. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wymienił dwie nowe okoliczności (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy pozwolenia na budowę, a mianowicie istnienie służebności przejazdu i przechodu obciążającej działkę inwestora oraz projektowanie likwidacji czynnego odolejacza ścieków technologicznych bez rozwiązań zamiennych, przy zawarciu w projekcie nieprawdziwej informacji, że jest to zbiornik nieczynny. Przy wzięciu pod rozwagę ochrony interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego) znajomość tych okoliczności przez organ mogła lub powinna doprowadzić do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Kolejno, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy pozwolenia na budowę organ ujawnił ponadto szereg istotnych naruszeń prawa materialnego, w szczególności wynikające z usytuowania budynku na granicy działki. Wbrew wywodom skarżących, powyższe ustalenia i oceny nie były nieprawidłowe. Uściślenie granic służebności leżało w interesie użytkownika wieczystego nieruchomości obciążonej, skoro obciążenie odnosiło się do istniejących pasów pieszo-jezdnych, zaś inwestor zamierzał je częściowo zająć. Niewątpliwie powinien ujawnić organom to ograniczenie przysługującego mu prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz dostosować zamierzenie inwestycyjne i jego projekt do uzasadnionych potrzeb uprawnionego z tej służebności. Samo jedynie nabycie działki ze znajdującym się na niej funkcjonującym urządzeniem sąsiedniego przedsiębiorstwa, nie uzasadniało prawnie likwidacji tego urządzenia bez uzgodnienia z sąsiadem. Z tych dwóch podstawowych okoliczności można było wyprowadzić prawną ochronę interesów użytkownika wieczystego sąsiedniej nieruchomości, położonej w sferze oddziaływania projektowanej budowy, nie tylko na gruncie prawa cywilnego, ale również administracyjnego prawa budowlanego, o czym szczegółowo wywodziły organy i uczestnicy postępowania. Pewne wątpliwości mógł jedynie budzić zamysł wykorzystania tych okoliczności wznowieniowych ponadto do próby usunięcia wad materialnoprawnych pozwolenia na budowę, wymagających rozważenia raczej zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sygnalizując jedynie tę kwestię, skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę nie toczy się, a ocenom podlega postępowanie wznowieniowe, Sąd jak podkreślono zmuszony był uchylić decyzje wznowieniowe wraz z postanowieniem o wznowieniu postępowania wobec nierozważenia przez organy skutków procesowych złożenia wniosku o wznowienie przez następcę prawnego strony już ostatecznie zakończonego postępowania.
Wyjaśniono , że o ile w zakresie uprawnienia do zainicjowania postępowania nadzwyczajnego przez następców prawnych zgłaszane są zastrzeżenia w postępowaniu nieważnościowym , o tyle zagadnienie to nie budzi wątpliwości w postępowaniu wznowieniowym .
Zdaniem Sądu pierwszej instancji następstwo procesowe oznacza wstąpienie nowego podmiotu w sytuację procesową dotychczasowej strony, bez możliwości powtórzenia dotychczasowych czynności, którymi następnie jest związany na równi z tą stroną (patrz G. Łaszczyca, A. Matan "Następstwo procesowe w ogólnym postępowaniu administracyjnym" P i P 2000 z. 5 s. 58). Tym samym, organ powinien oceniać wniosek o wznowienie złożony przez E. i W. U. pod względem procesowym tak samo, jak gdyby został złożony przez "[...]" Sp. z o.o. Dotyczy to w szczególności kwestii dochowania terminu do złożenia podania, wynoszącego jak wiadomo miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Powinno być oczywiste, że "[...]" Sp. z o.o. wiedziała o przysługującej jej służebności od dnia jej ustanowienia i zapewne wiedziała, że jedno z urządzeń myjni funkcjonującej na działce tej Spółki zostało zbyte lub znajduje się na działce zbytej inwestorowi. Mniejsze znaczenie procesowe powinno mieć oświadczenie tej Spółki złożone inwestorowi, że naruszenie tej służebności będzie zdarzeniem obojętnym z punktu widzenia jej interesów, gdyż mogło ono mieć znaczenie w zakresie stosunku cywilnoprawnego z dzierżawcą myjni, dla którego to zdarzenie ma znaczenie zasadnicze dla prowadzonej działalności gospodarczej. Złożenie tego oświadczenia nie wpływa na ocenę, że organ nie wiedział o służebności i zapewne nie pozbawiło "[...]" Sp. z o.o. możności skutecznego domagania się wznowienia postępowania administracyjnego . Jak wyjaśniono w Komentarzu do KPA M. Jaśkowskiej wyd. II Zakamycze 2005 s. 878, złożenie podania o wznowienie przez stronę z uchybieniem terminu, nie pozbawia oczywiście organu możności wznowienia postępowania z urzędu (poza podstawą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W niniejszej sprawie uchybienie terminu było niewątpliwe, skoro decyzja zaskarżona podaniem o wznowienie stała się ostateczna z dniem 2 lutego 2005 r., zaś złożone ono zostało w dniu 21 marca 2005 r., czyli po upływie miesiąca. Strona składająca podanie była związana oświadczeniem swego poprzednika procesowego, że zna i akceptuje zamierzenie inwestora. Akceptacja ta mogła nie przesądzać o treści rozstrzygnięcia w świetle przepisów prawa budowlanego regulujących przesłanki wydania pozwolenia na budowę, to jednak stan wiedzy o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia powinien być, jak zaznaczono, niewątpliwy po stronie Spółki, a w konsekwencji również po stronie jej następcy procesowego. Organ zdaniem Sądu powinien w omawianej sytuacji rozważyć, czy zamierza wszcząć postępowanie wznowieniowe z urzędu, czy też odmówić wznowienia na wniosek (art. 149 § 3 k.p.a.).
Wątpliwość zdaniem Sądu budzi jedynie kwestia, czy podanie strony jako spóźnione powinno być zawsze załatwione w określony sposób, niezależnie od zamiaru wszczęcia postępowania z urzędu, czy też zamiar ten wyłącza potrzebę stosowania art. 149 § 3 k.p.a. W każdym razie można przyjąć, że o ile organ wznowi postępowanie z urzędu (art. 149 § 1 k.p.a.), to powinien wyjaśnić w uzasadnieniu, że czyni tak z uwagi na uchybienie terminu przez stronę, o ile zaś nie zamierza wszcząć postępowania, to z pewnością powinien wydać decyzję o odmowie. Wskazano na koniec, że prowadzące spór strony postępowania wznowieniowego niekoniecznie w sposób trafny przedstawiały znaczenie procesowe splotu zagadnień prawnych i faktycznych występujących w sprawie. Skarżący niewątpliwie w sposób uzasadniony argumentowali, że organ nie powinien wznawiać postępowania w oparciu o okoliczności znane organowi, przed wydaniem decyzji, tj. okoliczności zawarte w aktach postępowania administracyjnego, zaś w odniesieniu do nowości powinien przekonująco wykazać ich istotny wpływ na pierwotne rozstrzygnięcie. Jednak nie powinni pomijać, że organ właśnie powołał się wyłącznie na nowości i wywód wykazujący ich istotność przeprowadził. Uczestnicy postępowania zaś nadmiernie akcentują wady materialnoprawne pierwotnej decyzji, tkwiące w niej od początku, co wbrew ich mniemaniu wcale nie uzasadnia istnienia potrzeby wznowienia postępowania (jako trybu związanego z istnieniem wad procesowych zewnętrznych wobec wydanej decyzji). W konsekwencji Sąd ocenił szczegółowe zarzuty skarg jako bezzasadne, w tym dotyczące dalszej fazy postępowania wznowieniowego, w której organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (o ile nie było podstaw do zastosowania art. 151 § 1 pkt 1, a kolejno art. 146 § 2 k.p.a.), a która zgodnie z art. 35 ust. 3 prawa budowlanego nie mogła być korzystna dla inwestora, natomiast uwzględnił ich wywody wskazujące na stan związania następcy procesowego, dotychczasowym (sprzed następstwa) stanem postępowania administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli uczestnicy postępowania E. i W. U. zaskarżając go w całości .
Wyrokowi temu zarzucono :
1. naruszenie przepisów prawa materialnego:
a) art. 30 § 4 kpa, art. 28 kpa i art. 28 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 30 § 4 kpa zamiast art. 28 kpa i art. 28 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) polegające na przyjęciu, że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez skarżących, jako następców procesowych strony postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę (postępowania zwykłego), w toku postępowania i w związku z tym przyjęciu, że skarżący wstąpili w sytuację procesową dotychczasowej strony, w szczególności w zakresie dochowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania tj. jednego miesiąca od dnia kiedy poprzednik procesowy tj. [...] sp. z o. o. dowiedziała się o przyczynach wznowienia.
b) art. 148 § 1 kpa przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarżący, jako następcy procesowi strony postępowania zwykłego, wnieśli podanie o wznowienie postępowania w sprawie po upływie terminu jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, a to z racji ustalenia, że skarżący wstąpili, na miejsce dotychczasowej strony w toku postępowania i termin do wniesienia ww. podania powinien liczyć się od dnia, w którym poprzednik procesowy [...] sp. z o.o. dowiedziała się o przyczynach wznowienia, a według Sądu termin ten dla [...] sp. z o.o. upłynął przed dniem wniesienia przez Skarżących podania o wznowienie postępowania.
c) art. 75 § 1 kpa przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że oświadczenie złożone przez [...] sp. z o.o. w postępowaniu zwykłym z dnia 24 czerwca 2004 r. o wyrażeniu zgody na budowę w granicy działki i oświadczenie z dnia 20 sierpnia 2004 r. o wyrażeniu zgody na odprowadzanie ścieków sanitarnych z projektowanego obiektu poprzez istniejące przyłącze i instalację sanitarną stanowi dowód dowiedzenia się przez [...] sp. z o. o. o przyczynach wznowienia, opisanych przez skarżących w podaniu o wznowienie, w dacie złożenia ww. oświadczeń.
d) art. 6 i 7 kpa poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie polegające na uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedmiotowych decyzji organu administracji pierwszej i drugiej instancji oraz postanowienia o wznowieniu postępowania z przyczyny uchybienia przez stronę postępowania terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania, skoro z akt sprawy, co również przyznaje Wojewódzki Sąd Administracyjny, wynika, że istniały przyczyny wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt 5 kpa i nawet gdyby uznać że strona uchybiła terminowi do wystąpienia z podaniem o wznowienie postępowania to organ pierwszej instancji zgodnie z zasadą praworządności i prawdy obiektywnej miał obowiązek wznowić postępowanie, przeprowadzić postępowanie administracyjne i w konsekwencji wydać decyzje, które zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
e) art. 2 Konstytucji RP, tj. zasady określanej mianem "demokratycznego państwa prawa" poprzez uznanie wbrew przepisom prawa, że skarżący w postępowaniu wznowieniowym są następcą procesowym strony z postępowania zwykłego, i że są związani zarówno stanem wiedzy swojego poprzednika procesowego, jak i terminem uzyskania przez niego tego stanu wiedzy, a tym samym terminem do wniesienia podania o wznowienie postępowania oraz poprzez pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji skoro organ I instancji miał obowiązek wznowienia postępowania nawet bez wniosku strony wobec zaistnienia przyczyn wznowieniowych i skoro postępowanie wznowieniowe potwierdziło zasadności przyczyn wznowieniowych i doprowadziło do uchylenia wadliwej decyzji.
f) art. 7 Konstytucji RP, tj. zasady legalizmu poprzez uchylenie decyzji i postanowienia organów administracji publicznej w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania przez organy administracji, a nawet jeżeli doszło, to nie mogło to mieć istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, a zatem nie było podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)
2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny badał kwestie, kiedy [...] sp. z o.o. dowiedziała się o przesłankach wznowienia, to powinien z urzędu przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów, na podstawie których [...] sp. z o.o. złożyła oświadczenia z dnia 24 czerwca 2004 r. i 20 sierpnia 2004 r., tj. planu zagospodarowania działki oraz pisma MPWiK z dnia 17 sierpnia 2004 r., dając możliwość wypowiedzenia się stronom co do ww. dowodów, a nie poprzestawać na samych powyższych oświadczeniach [...] sp. z o.o., które złożone były na inną okoliczność i nie stanowiły dowodu na ustalenie daty kiedy [...] sp. z o.o. dowiedziała się o przyczynach wznowienia postępowania wskazanych przez skarżących w podaniu o wznowienie postępowania.
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wyniku przyjęcia, że w trakcie postępowania przed organami administracji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na nie rozpoznaniu i nie rozważeniu w postępowaniu wznowieniowym istotnych kwestii procesowych, decydujących o dopuszczalności wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, podczas gdy organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, ocenił go zgodnie z regułami postępowania, rozważył istotne kwestie procesowe i zgodnie z ze swoim obowiązkiem oraz zasadą praworządności (art. 6 kpa) i zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) wznowił postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, co potwierdził również organ drugiej instancji, a nawet gdyby przyjąć, że organy administracji nie rozważyły ww. skutków procesowych to powyższe uchybienie organów administracji nie mogło mieć jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcie, czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku w ogóle nie rozważył i nie uwzględnił.
Wskazując na ww. podstawy kasacyjne, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skarg przez Naczelny Sąd Administracyjny i ich oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik PW "[...] " Sp. z o.o. oraz "[...] " Sp. z o.o. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.
W kolejnych pismach procesowych z dnia 31 lipca 2007 r. oraz 9 października 2008 r. pełnomocnik E. i W. U. podtrzymał zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej przedstawiając jednocześnie dodatkowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Pełnomocnik uczestników postępowania [...] Spółki z o.o. w R. oraz [...] Spółka z o.o. w R. w piśmie procesowym z dnia 6 stycznia 2009 r. podtrzymał twierdzenia i wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz wniósł o nieuwzględnienie dodatkowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Nie stwierdzając w rozpatrywanej sprawie przesłanek nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny przystąpił zatem do oceny powołanych podstaw kasacyjnych. Natomiast wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie a w szczególności podniesiony w kasacji zarzut naruszenia prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wyniku przyjęcia, że w trakcie postępowania przed organami administracji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na nie rozpoznaniu i nie rozważeniu w postępowaniu wznowieniowym istotnych kwestii procesowych, decydujących o dopuszczalności wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, podczas gdy organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy, ocenił go zgodnie z regułami postępowania, rozważył istotne kwestie procesowe oraz zgodnie z ze swoim obowiązkiem oraz zasadą praworządności (art. 6 kpa ) i zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 kpa ) wznowił postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, co potwierdził również organ drugiej instancji.
Nie można jak trafnie wywodzą to skarżący podzielić poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawartego w zaskarżonym wyroku , iż organy administracji w pierwszej fazie nie rozważyły istotnych kwestii procesowych decydujących o dopuszczalności wznowienia postępowania w tej sprawie.
Niewątpliwie przepisy kpa regulują formę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania a następuje to w formie postanowienia ( art. 149 § 1 kpa). Postanowienie to otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Czynności podjęte przed wydaniem tego postanowienia nie są czynnościami procesowymi postępowania administracyjnego. Wszelkie rozważania i czynności merytoryczne są na tym etapie postępowania niedopuszczalne.
Jednocześnie wskazać należy , iż przepisy procedury administracyjnej regulują także formę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 3 kpa odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji . Jak przyjmuje się powszechnie w judykaturze wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania na tej podstawie jest możliwe tylko w sytuacji , gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem jednomiesięcznego terminu o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 kpa a nie ma podstaw do jego przywrócenia .
Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych dotyczy żądania wszczęcia takiego postępowania wznowieniowego w sprawie , w której organ działał w innej formie prawnej np. umowy cywilnej , czynności materialno-prawnej czy też sprawa w której wystąpiono z żądaniem nie zakończyła się decyzją ostateczną.
Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych natomiast będzie miała miejsce , gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka niebędąca stroną w sprawie lub strona niemającą zdolności do czynności prawnych a działająca bez przedstawiciela ustawowego.
W rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno przesłanka przedmiotowa jak i podmiotowa pozwalała na wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę - rozbudowę i przebudowę stacji paliw przy ul [...] (działka Nr [...] obręb T.) dla Spółki z o.o. [...] z siedziba w W. przy ul. [...] zaś wniosek o wznowienie postępowania zgłoszony przez E. i W. U. został złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym w/w dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania .
Należy podzielić stanowisko organów orzekających w sprawie , niezasadnie zakwestionowane przez Sąd pierwszej instancji , że małżonkowie U. są stroną w postępowania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółce z o.o. [...] pozwolenia na budowę – rozbudowę i przebudowę stacji paliw przy ul. [...] – działka [...].
Z niespornych przecież ustaleń rozpoznawanej sprawy wynika , że E. i W. U. aktem notarialnym z dnia [...] lutego 2005 r. Repertorium A numer [...] nabyli działkę Nr [...] ( po podziale działki Nr [...] na działki [...] i [...]) w W. obręb T. , która graniczy bezpośrednio z działką zainwestowania Nr [...]. Z tego aktu notarialnego wynika wprost , że na działce Nr [...] ustanowiono służebność tj. prawo swobodnego przechodu i przejazdu przez ciągi pieszo jezdne na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego działki [...] a więc i dla wydzielonej działki Nr [...].
Natomiast decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla Spółki z o.o. [...] ,stała się ostateczną z dniem 2 lutego 2005 r. Tym samym skarżący nie byli stroną postępowania zwykłego , lecz nie wyklucz to ich prawa do uczestnictwa w postępowaniu nadzwyczajnym w tym dotyczącym wznowienia postępowania. Legitymację do złożenia podania o wznowienie postępowania ma każda jednostka , która twierdzi , że decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku .
Należy uznać , że uprawnienie małżonków U. do bycia stroną tego postępowania wznowieniowego wynika z umowy sprzedaży zawartej wspomnianym wyżej aktem notarialnym z dnia [...] lutego 2005 r. , wówczas to skarżący stali się właścicielami działki Nr [...] bezpośrednio graniczącej z działka zainwestowania Nr [...], i niewątpliwie znaleźli się w sferze oddziaływania realizowanego obiektu (wcześniej bowiem w sferze oddziaływania obiektu znajdowała się przecież działka [...] z której wydzielono następnie działkę Nr [...] – przypomnienie Sądu) a to pozwalało już bez potrzeby badania przez organy administracji kwestii następstwa procesowego na wystąpienie z żądaniem wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156 , poz. 1118 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele , użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji.
Przy uwzględnieniu powyższego zauważyć należy , iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę taką samą stroną pod względem procesowym jest inwestor ubiegający się o pozwolenie na budowę jak i właściciel ( użytkownik wieczysty , zarządca) nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ( sfera ograniczeń zagospodarowania terenu) zabiegający o interesy chronione przepisami prawa budowlanego. Interesy prawne inwestora i wymienionych wyżej podmiotów muszą być rozpatrywane w jednym postępowaniu a w treści decyzji muszą zostać określone ich prawa i obowiązki.
Ujawnienie przez małżonków U. po nabyciu nieruchomości Nr [...], że przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] organ nie dysponował wiedzą o fakcie ustanowienia służebności w postaci prawa swobodnego przejazdu i przechodu przez ciągi pieszo jezdne istniejące na działce Nr [...] na rzecz każdoczesnego użytkownika działki Nr [...] – obecnie [...] jak też zaprojektowanie budynku na czynnym osadniku ścieków technologicznych z myjni skarżących zlokalizowanej na sąsiedniej działce co w efekcie uniemożliwia im prowadzenie dotychczasowej działalności gospodarczej niewątpliwie oznacza , że mają osobisty , własny , indywidualny interes prawny wynikający z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane aby wskazać przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt. 5 kpa tj. wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji , nie znanych organowi , który wydał decyzję.
Ponadto z ustaleń dokonanych przez organy w rozpoznawanej sprawie wynika , iż o powyższej przesłance wznowienia E. i W. U. dowiedzieli się w dniu 21 marca 2005 r. zapoznając się w Urzędzie Miejski we Wrocławiu z przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę , projektem budowlanym i innymi dokumentami stanowiącymi materiał dowodowy. Tego samego dnia złożyli żądanie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę . Pismo to złożone do właściwego organu w dniu 21 marca 2005 r. nosi jednak datę 21 luty 2005 r. zaś jego treść zawiera sprzeczne informacje a to , że w dniu 18 marca 2005 r. zostali poinformowani przez właściciela firmy [...] o rozpoczęciu prac budowlanych , a wcześniej nie otrzymali od poprzedniego właściciela ich działki żadnych informacji o wydaniu pozwolenia na budowę a w dniu 21 stycznia 2005 r. w Urzędzie Miasta Wrocławia –Wydział Architektury i Budownictwa zapoznali się z materiałami sprawy. Nieścisłości dotyczące tych dat jednakże zostały wyjaśnione i ustalono , że w piśmie żądającym wznowienia postępowania administracyjnego znalazł się błąd dotyczący daty jego sporządzenia (nie dnia 21 lutego 2005 r. lecz winno być 21 marca 2005 r. ) , zaś w treści tego pisma a dotyczącej daty zapoznania się z dokumentacja w Urzędzie Miejskim wadliwie wpisano datę 21 stycznia 2005 r. zamiast 21 marca 2005 r. Błędny te jak wskazywano nastąpiły podczas opracowywania pisma w wyniku zdenerwowania, ( porównaj pisma E. i W. U. z dnia 31 maja 2005 r. , z dnia 11 czerwca 2005 r. oraz z dnia 16 grudnia 2005 r. - wyjaśniające przyczyny powstałych rozbieżności wskazanych dat). Tym samym organy orzekające w sprawie uznały , iż w okolicznościach niniejszej sprawy dochowany został termin przewidziany w art. 148 § 1 kpa do skutecznego wniesienia podania o wznowienie postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego poczynione ustalenia dotyczące terminowości zgłoszenia podania o wznowienie prowadzą do wniosku , iż skarżący w dniu 21 marca 2005 r. dowiedzieli się w Urzędzie Miejskim we Wrocławiu o podstawie wznowienia i już tego samego dnia złożyli stosowne podanie w tym zakresie . Brak jest jakichkolwiek przesłanek , które w sposób logiczny i przekonujący prowadziłyby do odmiennych ustaleń.
Złożenie zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przez stronę żądania wznowienia postępowania rodziło obowiązek , gdyż nie zachodziły warunki do podjęcia decyzji o odmowie wznowienia postępowania , wydania postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania co w tej sprawie zasadnie uczyniono podejmując postanowienie z dnia [...] kwietnia 2005 r. Nr [...]. Stwierdzenie , czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy ( art. 149 § 2 kpa) mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 kpa . Takie postępowanie zostało przeprowadzone i w efekcie wydano zaskarżoną decyzję w trybie art. 151 kpa.
Natomiast Sąd pierwszej instancji w opisanych okolicznościach kwestionując nie rozpoznanie i nierozważenia istotnych kwestii procesowych decydujących o dopuszczalności wznowienia postępowania naruszył niewątpliwie wskazany w skardze przepis art. 145 § 1 pkt. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 i 7 kpa .
Według art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c cytowanej ustawy procesowej Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi na tej podstawie prawnej jest ustalenie , że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie można jednak uznać , iż wskazywane przez Sąd przesłanki dotyczące niewyjaśnienia kwestii procesowych decydujących o wznowieniu postępowania rzeczywiście zaistniały , wpływając w sposób istotny na treść rozstrzygnięcia. Wprost przeciwnie uznać należy , że zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione. Tak więc z powołanych w motywach zaskarżonego wyroku przyczyn nie można było orzec uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji , oraz postanowienia o wznowieniu postępowania.
Naruszając powołany wyżej przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 i 7 kpa a więc uchylając zaskarżone decyzje w sytuacji , kiedy wskazane przesłanki nie pozwalały na zastosowanie tej konstrukcji prawnej w opisanych okolicznościach, Sąd pierwszej instancji naruszył art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej statuujący, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa .Ustanowiona zasada praworządności powiązana została trafnie w skardze kasacyjnej z naruszeniem wskazanego wyżej art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy procesowej co uzasadnia przyjęcie za usprawiedliwiony również zarzut naruszenia prawa materialnego art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji i postanowienia organów administracji publicznej w sytuacji gdy nie doszło do naruszenia tego przepisu ustawy procesowej .
Powyższe rozważania Naczelnego Sądu Administyracyjnego prowadzą także do wniosku , iż jako usprawiedliwiony należy tym samym uznać zarzut naruszenia prawa materialnego a to 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (konkretyzacja tego zarzutu nastąpiła w motywach skargi kasacyjnej str.- 5 ). poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie .
Tym samym wskazane wyżej zarzuty kasacji pozwalały na uwzględnienie wniesionej skargi kasacyjnej. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej w sytuacji uwzględnienia powyższych jako pozbawione doniosłości prawnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Jedynie na marginesie czynionych rozważań zauważyć należy , że Sąd pierwszej instancji w zaskarżanym wyroku , mimo iż uznał , że nie została w sposób należyty wyjaśniona kwestia procesowa decydująca o dopuszczalności wznowienia postępowania , w zakresie przymiotu strony i terminu do wniesienia tego wniosku to zawarł w swoim rozstrzygnięciu również rozważania merytoryczne odnoszące się już do oceny dokonanych ustaleń we wznowionym postępowaniu, a tego nie powinien był czynić przy uwzględnieniu zarzutów stawianych organom administracji .
Dlatego też mając powyższe rozważania na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i 203 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) orzekła jak w sentencji.