II OSK 1218/23

II OSK 1218/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Piotr Broda /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1194/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2023-03-23
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 49f ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 471
art. 32
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Rz 1194/22 w sprawie ze skargi [...] sp. j. z siedzibą w P. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lipca 2022 r. nr OA.7722.15.3.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania naprawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] sp. j. z siedzibą w P. na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę: 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1194/22, w wyniku rozpoznania skargi [...] sp.j. z siedzibą w [...] (dalej: Spółka) na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: WINB) z dnia 15 lipca 2022 r. nr OA.7722.15.3.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania naprawczego, uchylił zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
We wniosku z dnia 16 czerwca 2021 r. Spółka wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) o wszczęcie postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b. w stosunku do pawilonu handlowego zrealizowanego na działce nr [...] obr. [...] (obecnie nr [...] obr. [...]) przy ul. [...] w [...].
Postanowieniem z 17 marca 2022 r. znak: NB.5141.59.2021.3 PINB działając na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., odmówił Spółce wszczęcia postępowania naprawczego dotyczącego przedmiotowego obiektu budowlanego. Organ powiatowy podniósł, że wnioskodawca żąda wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji obiektu wybudowanego na podstawie tzw. czasowego pozwolenia na budowę, a termin, na który udzielono to pozwolenie upłynął.
W wyniku rozpoznania złożonego zażalenia WINB postanowieniem z 15 lipca 2022 r. znak: OA.7722.15.3.2022 utrzymał je w mocy. Organ odwoławczy ustalił, że pawilon handlowy, którego dotyczy sprawa, usytuowany na działce nr [...] obr. [...] (poprzedni nr [...] obr. [...]) w [...], został zrealizowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] z 23 sierpnia 1994 r. oraz rozbudowany w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z 18 maja 1998 r. Decyzje te zostały wydane na warunkach tymczasowych, bowiem termin istnienia obiektu wskazano w nich do dnia 31 maja 1999 r. Pomimo upływu tego terminu inwestor nie dokonał jego rozbiórki, jak też nie wystąpił o zmianę decyzji. W związku z powyższym, w ocenie WINB, obowiązek rozbiórki przedmiotowego pawilonu handlowego ukonstytuował się z mocy powołanych decyzji z dniem 31 maja 1999 r. Dalej organ II instancji wyjaśnił, że wobec przedmiotowych decyzji były prowadzone postępowania administracyjne i tak, postanowieniem z 31 maja 2019 r. Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 8 lutego 2019 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta [...] z 23 sierpnia 1994 r., w zakresie zmiany terminu na bezterminowy. Natomiast, postanowieniem z 31 maja 2019 r. Wojewoda Podkarpacki uchylił w całości postanowienie Prezydenta Miasta [...] z 8 lutego 2019 r. i orzekł o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z 18 maja 1998 r., w zakresie zmiany terminu na bezterminowy. WINB uznał, iż postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50 i art. 51 p.b. obejmuje wykonanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (albo jego części) i nie może mieć zastosowania w rozpatrywanym przypadku. Przedmiotowy obiekt powstał legalnie z zakreśleniem ram czasowych jego istnienia. W sprawie nie może też mieć zastosowania postępowanie legalizacyjne, które dotyczy rozbiórki lub legalizacji obiektu budowlanego bądź jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, względnie zgłoszenia, o którym stanowi art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b., gdyż będący przedmiotem wniosku pawilon handlowy nie jest samowolą budowlaną.
Spółka wywiodła skargę na postanowienie WINB zarzucając naruszenie: 1) art. 50 i art. 51 p.b. poprzez błędną ich wykładnię; 2) art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny; 3) art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie na wniosek dowodu z oględzin obiektu; 4) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3kK.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego; 5) art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny; 6) art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wszczęcie postępowania naprawczego jest niedopuszczalne z uwagi na fakt, że stanowiłoby to drugą decyzję rozstrzygającą w tej samej sprawie; 7) art. 61a § K.p.a. poprzez błędne zastosowanie, i przyjęcie że zachodzą inne uzasadnione przyczyny, wskutek których nie może być wszczęte postępowanie naprawcze; 8) 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnił, iż podstawę zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 61 a § 1 k.p.a., według którego: gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przepisie tym ustawodawca wprowadził dwie odrębne przesłanki wydania wskazanego aktu. Jedną z nich jest okoliczność, gdy podanie zostało wniesione przez podmiot nie legitymujący się statusem strony, natomiast druga to "inne uzasadnione przyczyny", które nie zostały skonkretyzowane. W obydwu jednak wypadkach odmowa wszczęcia postępowania może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. takich, które nie wymagają jakiejś głębszej analizy sprawy czy też przeprowadzenia dowodów. W niniejszej sprawie oczywista przyczyna, o której mowa w art. 61 a § 1 k.p.a. nie zachodziła, dlatego też PINB prowadził postępowanie wyjaśniające celem ustalenia istotnych w sprawie okoliczności. Trzykrotnie wzywał stronę do uzupełnienia dokumentacji sprawy, czy dokonywał konkretnych czynności w sprawie (zwrócono się do innych organów). Tego rodzaju praktyki nie sposób zaakceptować, gdyż nie pozwala na nią przepis art. 61 a § 1 k.p.a.
Niezależnie od powyższego uchybienia Sąd wojewódzki zwrócił uwagę, że odmowa wszczęcia postępowania w warunkach sprawy była nieuzasadniona również z innych przyczyn. Art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.), dalej: ustawa zmieniająca, wprowadził do ustawy p.b. art. 49f, który przewiduje szczególną regulację określającą przesłanki wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W uzasadnieniu projektu powołanej ustawy zmieniającej wskazano, że funkcjonowanie nielegalnych obiektów budowlanych wiąże się z pominięciem przez ich właścicieli stosowania przepisów rozdziału 6 p.b. zapewniających utrzymanie budynków w prawidłowym stanie technicznym, przesądzającym o ich bezpiecznym użytkowaniu. Takie postępowanie może nieść za sobą negatywne skutki związane z powstaniem zagrożenia w obiektach, które nie są poddawane okresowym kontrolom. Nowa procedura powinna więc zachęcić właścicieli do legalizacji starych samowoli budowlanych, co pozwoli uregulować stan prawny obiektów budowlanych i zwiększyć ich bezpieczeństwo. Mając to na uwadze należało, zdaniem Sądu I instancji, przyjąć, że zamiarem ustawodawcy było możliwie szerokie stosowanie nowej regulacji zwłaszcza, że ustanowił w tym zakresie tylko jeden wyjątek. Zgodnie bowiem z art. 32 ustawy zmieniającej, nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. do dnia 19 września 2020 r.) decyzję o nakazie rozbiórki. Obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa powstał na podstawie pozwolenia na budowę, jednakże jego funkcjonowanie miało czasowy charakter, a skoro nadal istnieje, należy go uznać za samowolę budowlaną. Nie ulega też wątpliwości, że od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, jak też to, że przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej tj. przed 19 września 2020 r. nie została wydana decyzja o nakazie jego rozbiórki. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przyjął, że w stosunku do przedmiotowego obiektu wskazane wyżej przepisy dotyczące postępowania legalizacyjnego uproszczonego mogą znaleźć zastosowanie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł WINB zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że utrzymując w mocy postanowienie PINB z dnia 17 marca 2022 r. znak - NB.5141.59.2021.3, odmawiające wszczęcia postępowania legalizacyjnego wobec obiektu budowlanego (pawilonu handlowego) na działce nr ewid. [...] w [...] jako samowoli budowlanej, który to obiekt został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta [...] z dnia 23 sierpnia 1994 r. znak: GA-II/8-7351/213/94 oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 18 maja 1998 r. znak: UAN-II-7351ZP1/5/98, określających termin rozbiórki tego pawilonu do dnia 31 maja 1999 r. - WINB zaskarżonym postanowieniem naruszył w/w przepis k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2) art. 49f ust. 1 p.b. w zw. z art. 32 ustawy zmieniającej poprzez niewłaściwe zastosowanie procedury uproszonego postępowania legalizacyjnego do obiektu budowlanego, który został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Prezydenta Miasta [...] z dnia 23 sierpnia 1994 r. znak: GA-II/8-7351/213/94 oraz decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 18 maja 1998 r. znak: UAN-II-7351/P1/5/98, określających termin rozbiórki tego pawilonu do dnia 31 maja 1999 r., czyli do obiektu budowlanego, który nie został wybudowany bez wymaganej decyzji pozwoleniu na budowę i co do którego orzeczono nakaz rozbiórki.
Z uwagi na powyższe skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych, zrzekając się jednocześnie przeprowadzenia w sprawie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółką wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego wedle norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego można było dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Rozpoznając wniesioną sprawę w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy.
Wbrew twierdzeniom Sądu wojewódzkiego upływ terminu, na który zostało wydane pozwolenie na budowę nie oznacza, że powstały na jego podstawie obiekt budowlany należy uznać za samowolę budowlaną. W tej sytuacji powołany przez Sąd wojewódzki przepis art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw wprowadzający do ustawy Prawo budowlane art. 49f nie mógł stanowić podstawy do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego i stanowisko Sądu wojewódzkiego w tym zakresie było błędne. Stąd też zaskarżona decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania, była prawidłowa. Należy w tym miejscu również odróżnić postępowanie legalizacyjne od postępowania naprawczego. Procedura zawarta w art. 49f p.b. dotyczy postępowania legalizacyjnego, a więc sytuacji gdy doszło do budowy (odbudowy, rozbudowy i nadbudowy) obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia (art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b.). Natomiast postępowanie naprawcze, które regulują przepisy art. 50-51 p.b., dotyczy innych przypadków niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f p.b., co wprost wynika z treści art. 50 ust. 1 p.b. W niniejszej sprawie poza sporem jest okoliczność, która nie wymagała żadnej analizy, że obiekt budowlany, którego dotyczył wniosek o wszczęcie postępowania został wybudowany i rozbudowany w oparciu o pozwolenia na budowę, zatem doprowadzenie takiego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, co do zasady wymagałoby postępowania naprawczego, a nie legalizacyjnego. Także w przypadku zrealizowania inwestycji w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, która następnie została unieważniona, wygasła, czy też uległa zmianie, postępowanie przed organami nadzoru budowlanego powinno być prowadzone w trybie przepisów art. 50 ust. 1 i art. 51 p.b. Inwestorowi nie można bowiem w takiej sytuacji postawić zarzutu samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 p.b., a do tego zmierza stanowisko Sądu wojewódzkiego. W niniejszej sprawie zarówno decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 23 sierpnia 1994 r. udzielająca pozwolenia na budowę oraz decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 18 maja 1998 r. udzielająca pozwolenia na rozbudowę, pozostawały w obrocie prawnym, stąd też nie było mowy o samowoli budowlanej.
Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że decyzje w oparciu o które został wybudowany sporny obiekt budowlany (pozwolenie na budowę oraz pozwolenie na rozbudowę) określały także termin jego rozbiórki. Pozwolenie na budowę zostało wydane w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W tym miejscu należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że obowiązek wykonania rozbiórki obiektów, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane wynika bezpośrednio z tego przepisu i podlega egzekucji administracyjnej, przy czym obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas oznaczony powstaje z chwilą upływu terminu określonego w pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z 24 lutego 1987 r., sygn. akt IV SA 900/86, wyrok NSA z 5 września 1988 r., sygn. akt IV SA 644/88). Z kolei pozwolenie na rozbudowę zostało wydane w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1994 r. gdzie art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. a i b powołanej ustawy określa terminy rozbiórki zarówno istniejących obiektów budowlanych nie przewidzianych do dalszego użytkowania, jak i tymczasowych obiektów budowlanych. W orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie podkreśla się, że obiekty budowlane wzniesione na okres czasowy podlegają rozbiórce z mocy prawa ze względu na upływ terminu oznaczonego w pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji, skoro decyzja o pozwoleniu na budowę oraz na rozbudowę pozostaje w obrocie prawnym i upłynął już określony w niej termin użytkowania obiektu budowlanego, to jej skutkiem jest powstanie z mocy prawa po stronie inwestora obowiązku rozbiórki pawilonu handlowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2303/12, LEX nr 1495256). Trafnie skarżący kasacyjnie organ wskazał, że dopóki obiekt budowlany objęty jest nakazem rozbiórki, czy to na podstawie ostatecznej decyzji, czy z mocy prawa lub prowadzone jest postępowanie w sprawie o rozbiórkę - niedopuszczalne jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie takiego obiektu, jak i wykluczone jest prowadzenie w stosunku do niego postępowania legalizacyjnego oraz naprawczego.
Wadliwa była także ocena Sądu wojewódzkiego co do braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 61a § 1 k.p.a. Należy zauważyć, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, gdy ocena tej kwestii nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (np. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 330/17, LEX nr 2429358), a "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego - do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (np. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 1706/17, LEX nr 2424216). Jednocześnie w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, jakim w przypadku żądania wszczęcia postępowania legalizacyjnego, czy też naprawczego jest ocena pod kątem spełnienia przesłanek wymienionych w art. 49f oraz art. 50 i art. 51 p.b., natomiast może odmówić wszczęcia takiego postępowania jeżeli wprost z przepisów ustawy wynika, że nie jest ono dopuszczalne zarówno w stosunku do trybu naprawczego uregulowanego w art. 50-51 p.b. jak i trybu legalizacyjnego z art. 49f p.b. i z taka właśnie sytuacja mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie wobec istniejącego nakazu rozbiórki z mocy prawa, niedopuszczalne było wszczęcie w stosunku do tego samego obiektu budowlanego postępowania legalizacyjnego oraz naprawczego. Nadto zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, że dopuszczalne było w trybie art. 61a § 1 k.p.a. wezwanie strony do uzupełnienia treści wniosku mającego zainicjować wszczęcie postępowania administracyjnego.
Z przytoczonych powyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.