II OSK 1218/07

II OSK 1218/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-04-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-07-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot-Mładanowicz /sprawozdawca/
Małgorzata Jaśkowska
Małgorzata Stahl /przewodniczący/
Symbol z opisem
6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne
Ochrona zdrowia
Sygn. powiązane
IV SA/Gl 869/06 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2007-03-08
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 183 par. 1 i 2, art. 176 p.p.s.a. par. 10, rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 30.07.2002 r.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 869/06 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/GI 869/06 oddalił skargę K. C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] w przedmiocie choroby zawodowej.
Przedstawiając stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...]. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. stwierdził brak podstaw do rozpoznania u K. C. choroby zawodowej - narządu ruchu. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że rozpoznana przez jednostki medyczne choroba - zapalenie [...] prawej kości ramiennej ma etiologię samoistną.
K.C. odwołując się od tej decyzji podniósł, że uprawnione placówki medyczne rozpoznały u niego wymienioną chorobę. Podważył przyjęcie przez organ braku związku przyczynowo-skutkowego między schorzeniem a wykonywaną pracą zawodową.
[...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W wyniku złożenia przez stronę skargi, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2002 r. II SA/Ka 2353/00 uchylił decyzję organu odwoławczego i nakazał organowi uzupełnić postępowanie wyjaśniające poprzez przesłuchanie skarżącego, co do zakresu czynności zawodowych wykonywanych przez niego, jak również uzupełnienie treści orzeczeń placówek medycznych w zakresie uzyskania wypowiedzi biegłych, co do wykonywanych badań.
W toku dalszego postępowania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że w następstwie przeprowadzonego uzupełniającego postępowania epidemiologicznego i uzyskania nowych orzeczeń lekarskich nie zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia u strony choroby zawodowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 czerwca 2005 r. III SA/GI 189/04 uchylił powyższą decyzję organu odwoławczego. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, na istnienie rozbieżności w stwierdzeniach zawartych w uzasadnieniu decyzji. Organ wydając rozstrzygnięcie przyjął, m.in. że skarżący pracował w warunkach wieloletniego narażenia na wibracje, i dalej, że pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej narządu ruchu.
Sąd uznał, że brak danych o sposobie wykonywania przez skarżącego pracy stolarza uniemożliwia pełną ocenę narażenia pracownika na działanie czynnika szkodliwego, a w konsekwencji i ocenę końcowych wniosków lekarzy orzeczników. Zaznaczył przy tym, że skoro rozpoznano u skarżącego chorobę, która występuje w wykazie chorób zawodowych, to w przypadku odmowy uznania związku przyczynowego między występującym schorzeniem a wykonywaniem zatrudnienia, organ winien dokładnie uzasadnić i wyjaśnić swoje stanowisko.
Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wydał w sprawie kolejną decyzję z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ podkreślił, że kierując się wskazaniami wyroku z dnia 30 czerwca 2005 r. przeprowadził uzupełniające postępowanie epidemiologiczne, a następnie zwrócił się do Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o wydanie uzupełniającego orzeczenia lekarskiego, uwzględniającego wskazania i uwagi zamieszczone w wyroku sądu administracyjnego. Z opinii lekarskiej wynika, że brak jest podstaw do rozpoznania u K.C. choroby zawodowej narządu ruchu. W opinii podano, że rozpoznane schorzenie związane jest z postępującymi z wiekiem zmianami wstecznymi tkanki łącznej (zwyrodnienie), czego jednoznacznym dowodem jest, stwierdzone pomiędzy kolejnymi badaniami w latach [...]-[...], rozszerzanie się procesu chorobowego mimo zakończenia pracy zawodowej. Nadal występuje progresja zmian radiologicznych w stawie łokciowym, typowa dla procesu zwyrodnieniowego, która dotyczy już także obręczy barkowych, rąk i nadgarstka, odcinka szyjnego i piersiowego kręgosłupa.
Organ odwoławczy zestawiając wyniki postępowania epidemiologicznego oraz opinię lekarską doszedł do przekonania, że nie została spełniona przesłanka diagnostyczno-orzecznicza do wydania decyzji stwierdzającej chorobę zawodową narządu ruchu.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K.C. zarzucił, że organ odwoławczy nie tylko nie zastosował się do zaleceń wyrażonych w wyroku z dnia 30 czerwca 2005 r., ale także zaprzeczył faktom, które Sąd ustalił. W szczególności organ nie odniósł się do okoliczności oraz charakteru wykonywanej przez niego pracy zawodowej. Nie uwzględnił ani czasu wykonywanej pracy ani jej charakteru, a także nie odniósł się do pisma [...] S.A. w B. z dnia [...]. W zaskarżonej decyzji nie ma odniesienia do kwestii charakteru wykonywanej pracy i nie uwzględniono "Opinii technicznej dotyczącej szacunkowego obliczenia czasu pracy brygady stolarskiej w latach [...] i [...]". Według tego ostatniego dokumentu czas wykonywanej pracy na maszynach stolarskich wynosił ponad 5 godzin a nie 1 godzinę jak przyjął to organ odwoławczy.
Zdaniem skarżącego organ nie obalił domniemania, o którym mowa była w wyroku, a jedynie stwierdził, za orzeczeniem lekarskim, że występujące schorzenie ma etiologię samoistną.
Skarżący zauważył, że wyniki badań radiologicznych z [...] i [...] r. potwierdzały, wbrew stanowisku organu odwoławczego oraz Instytutu Medycyny Pracy w S., wystąpienie schorzenia kręgosłupa oraz zmian zwyrodnieniowych w stawach poprzeczno-żebrowych kręgosłupa. Dlatego twierdzenia o braku związku przyczynowego między wykonywaną pracą a występującym schorzeniem nie mają uzasadnienia.
Na koniec skarżący stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza art. 8 i 9 k.p.a.
Rozważając sprawę Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - w skrócie p.p.s.a. stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zatem wskazania zamieszczone w wyroku z dnia 30 czerwca 2005 r. wyznaczają zakres kontroli i ocenę działań podejmowanych przez organ odwoławczy.
Sąd zaznaczył, że zgodnie z mającym w sprawie zastosowanie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 62, poz. 294 ze zm.), dla rozpoznania choroby zawodowej niezbędnym elementem jest wystąpienie związku przyczynowego miedzy rozpoznaniem choroby a występowaniem czynników szkodliwych w miejscu pracy.
W następstwie wyroku Sądu z dnia 30 stycznia 2005 r. 3/II SA/Ka 1023/03 organ odwoławczy podjął zalecone działania. W dniu [...] przesłuchano K.C. na okoliczności wyjaśnienia warunków, w jakich wykonywał on zatrudnienie. Ustalenia te zostały potwierdzone oświadczeniem A. M.. Dodatkowo organ przedstawił skarżącemu opinię techniczną z [...] wykonaną na zlecenie [...] S.A. Jak wynika z pisma Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] materiał dowodowy uzyskany w ramach przeprowadzonego postępowania uzupełniającego nie wymaga uzupełnień.
Materiał dowodowy dotyczący ustalenia warunków, w jakich wykonywał zatrudnienie skarżący, stał się także podstawą do wydania orzeczenia lekarskiego z dnia [...], w którym stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Po przeprowadzeniu analizy wyników badań skarżącego od [...] r. ustalono, że schorzenia występujące u niego mają samoistną etiologię zwyrodnieniową i nie są związane ze sposobem i warunkami wykonywania pracy.
Sąd zauważył, że organ odwoławczy przeprowadził postępowanie dowodowe w sprawie z udziałem skarżącego, który nie zgłosił do niego zastrzeżeń. Zdaniem Sądu, w ustalonym stanie faktycznym sprawy, nie znajdują umocowania zarzuty, że organ administracji przy podejmowaniu rozstrzygnięcia nie brał pod uwagę warunków wykonywania przez skarżącego pracy, a w szczególności tego, iż jego praca wymagała nie jednej, lecz pięciu godzin pracy w stolarni na maszynach stolarskich.
Dla Sądu jednoznaczne i wiarygodne są stwierdzenia orzeczenia lekarskiego o samoistnej etiologii zwyrodnieniowej schorzenia.
Odnosząc się do zarzutu sprzeczności występujących w orzeczeniu lekarskim Sąd wskazał, że orzecznicy stwierdzili u skarżącego postępującą chorobę, obejmująca coraz to nowe partie ciała. W tej sytuacji schorzenie nie ma związku z wykonywaną pracą, lecz ma etiologię zwyrodnieniową.
Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
K.C., reprezentowany przez radcę prawnego W. K., zaskarżył opisany wyżej wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych oraz przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 12 k.p.a.
Uzasadniając skargę kasacyjną K.C. powtórzył argumenty podnoszone w toku postępowania administracyjnego. Zauważył, że organ odwoławczy nie zastosował się do orzeczenia WSA w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2005 r., w którym Sąd nakazał uwzględnić dane sporządzone w innym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w latach [...]-[...], a dotyczącym stwierdzenia u skarżącego innej choroby zawodowej. Jego zdaniem nie zostały wyjaśnione przez organ odwoławczy sprzeczności w orzeczeniu lekarskim i nie zostało obalone domniemania wystąpienia związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym narażeniem na działanie czynnika szkodliwego w środowisku pracy a rozpoznaną chorobą. Samo stwierdzenie, że choroba ma etiologię samoistną nie stanowi wypełnienia zaleceń Sądu administracyjnego. Na tej podstawie można stwierdzić, że brak uzasadniania stanowiska organu odwoławczego narusza art. 11 k.p.a.
Skarżący podniósł, że opisywane schorzenie występowało u niego już w [...] r., co potwierdzają zdjęcia rentgenowskie. Postępowanie schorzenia w kolejnych latach nie może przesądzać, że ma charakter samoistny. Ani organ pierwszej instancji ani lekarz orzecznik nie stwierdzili pochodzenia schorzenia występującego w [...] r. Domniemanie związku schorzenia z warunkami pracy wzmacnia rzeczywista ilość godzin przepracowana przez skarżącego na maszynach stolarskich.
Skarżący zakwestionował sposób prowadzenia postępowania, ponieważ w wydaniu orzeczenia lekarskiego brał udział tylko jeden podmiot. Prawidłowo badanie powinien przeprowadzić inny podmiot, który nie brał udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy winien przy wydaniu decyzji posłużyć się opinią innego - niezależnego podmiotu. Na marginesie podkreślił, że lekarz orzecznik odniósł się tylko od okresu objętego postępowaniem, a nie do etiologii schorzenia występującego już w [...] r.
Skarżący stwierdził, że dotychczasowy sposób rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie u niego choroby zawodowej stoi w jaskrawej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, określoną w art. 12 § 1 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga więc nie tylko ich prawidłowego określenia w samej skardze, ale stosownie do art. 176 p.p.s.a. w ogóle ich przytoczenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych zdaniem skarżącego przez Sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6-7, poz. 96, postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 9). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut nieokreślonego naruszenia prawa materialnego, czy też zarzut naruszenia nie wskazanych przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lipca 2004 r., GSK 356/04, ONSA WSA 2004, nr 3, poz. 72, s. 142).
Rozpatrywana skarga kasacyjna częściowo czyni zadość powyższym wymogom.
Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie art. 7, 8, 11 oraz 12 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako podstawa skargi kasacyjnej dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organem administracji publicznej. Wobec tego w ramach niniejszego zarzutu skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut musi dotyczyć postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi reguluje ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z tym w postępowaniu sądowoadminstracyjnym nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów art. 7, 8, 11 i 12 k.p.a. nie dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, lecz - co wyraźnie wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - postępowania przed organami inspekcji sanitarnej. Zatem jako wadliwie postawiony nie mógł zostać uznany za posiadający usprawiedliwione podstawy.
W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych /.../, nie określając jednakże, czy zarzucane naruszenie polega na błędnej wykładni, czy też niewłaściwym zastosowaniu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zawierającego zarzuty dotyczące postępowania przed organami administracji publicznej, nie wynika na czym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, polega naruszenie wskazanego przepisu. Ogólnikowy zarzut naruszenia prawa materialnego nie czyni zadość wymogom skargi kasacyjnej, opisanym na wstępie rozważań. Skoro przepis § 10 cytowanego rozporządzenia stanowi, że postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów, to rzeczą autora skargi kasacyjnej było określenie w jaki sposób Sąd pierwszej instancji uchybił temu przepisowi. Skoro nie zostało to uczynione zarzut, jako wadliwie postawiony nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.