II OSK 1217/21

II OSK 1217/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Rząsa
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 983/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-11
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 14a, art. 19, art. 49, art. 145, art. 151, art. 183, art. 188, art. 200, art. 203, art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 10, art. 77, art. 81, art. 105
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 4, art. 5, art. 9, art. 34, art. 35, art. 36, art. 36a, art. 51, art. 54, art. 57, art. 84
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant: straszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 983/20 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrowi Mazowieckiej z 19 listopada 2019 r., Nr [...]; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. K. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 11 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 983/20, oddalił skargę J. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 22 sierpnia 2019 r. do siedziby Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrowi Mazowieckiej (PINB) wpłynął wniosek W. K. i J. K. o wstrzymanie budowy silosów na kiszonkę prowadzonej przez H. A. K. i W. K. na działkach nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości [...], powiat [...]. PINB pismem z 18 września 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu przedmiotowego postępowania. W trakcie kontroli przedstawionej przez przedstawicieli organu I instancji ustalono, że inwestorzy realizują przedmiotową inwestycję na podstawie decyzji z 12 marca 2019 r., Nr 110/19, wydanej przez Starostę [...] i utrzymanej w mocy przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z 4 czerwca 2019 r., Nr [...], o pozwoleniu na budowę silosu na kiszonkę 3-komorowego ze zbiornikiem na odcieki i silosu na kiszonkę 1-komorowego ze zbiornikiem na odcieki na przedmiotowych działkach. W dniu kontroli stwierdzono ponadto wykonanie płyt żelbetowych, ścian silosów (2 szt.) wraz ze zbiornikami na odcieki (2 szt.) przy każdym ze zbiorników, kanałów ściekowych. W trakcie kontroli dokonano pomiarów wybudowanych obiektów - długość, szerokość, wysokość, które przedstawiono na rysunku szkicowym. Są one zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym. Dokonano także prowizorycznego pomiaru wysokości posadowienia 3-komorowego silosu w stosunku do najbliższej rzędnej terenu (rzędna 119,6 a 120,70) stwierdzając różnicę posadowienia wynoszącej około 1,13 m - poziom zerowy od poziomu terenu. Stwierdzono ponadto, że inwestor przystąpił już do użytkowania 3-komorowego silosu, magazynując w nim kukurydzę. Kierownik budowy przedłożył dziennik budowy Nr [...]. Z wpisu w dzienniku wynika, że dokonano zmiany posadowienia obiektu na gruncie do poziomu 120,7. Poziom terenu w tym miejscu ma rzędną 120,5. Jak stwierdził kierownik budowy, a jednocześnie projektant, dokonana zmiana nie odstępuje w sposób istotny od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę. Inwestorzy przedłożyli także mapę sporządzoną przez uprawnionego geodetę, na której naniesiono rzeczywiste rzędne posadowienia obiektu.
Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy PINB decyzją z 19 listopada 2019 r. umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej żądania wstrzymania robót budowlanych przy budowie silosów na kiszonkę.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) decyzją z dnia 12 marca 2020 r., Nr [...], znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm., dalej: P.b.), po rozpatrzeniu odwołania J. K., utrzymał w mocy ww. rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia 12 marca 2019 r. inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę silosu na kiszonkę 3-komorowego ze zbiornikiem na odcieki i silosu na kiszonkę 1-komorowego ze zbiornikiem na odcieki na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości [...], w powiecie [...]m. W projekcie tym wskazano, że przedmiotowa inwestycja będzie wpływać na sąsiednie działki oznaczone nr ew.: [...], [...], [...], [...] i [...], ponieważ strefa ochronna, która jest wymagana dla budynków mieszkalnych wynosi 30 m i obejmuje część powyższych działek. Przy lokalizacji silosu zachowano 30 m strefę ochronną od istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] i [...]. Strefa ochronna - wynosząca 50 m od ścian silosów w przypadku lokalizacji na sąsiedniej działce nr ew. [...] i [...] w pasie o szerokości 10 m oraz działki nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Wybudowany silos 2-komorowy na działce nr ew. [...] eliminuje tego typu usługi i oddziałuje na działki inwestora objęte planowaną inwestycją (str. 43 projektu). W związku z powyższymi ustaleniami MWINB zauważył, że nieruchomość wnioskodawcy, oznaczona nr ew. [...], w ogólnie nie została przez projektanta objęta obszarem oddziaływania spornych obiektów budowlanych i zaznaczył, że to inwestycja zlokalizowana na działce nr ew. [...] oddziałuje na działki wnioskodawców.
Ponadto MWINB podkreślił, że decyzja Starosty [...] z dnia 12 marca 2019 r., została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 czerwca 2019 r. Stąd też decyzja o pozwoleniu na budowę korzysta z ochrony prawnej wyrażonej w art. 16 k.p.a. i funkcjonuje w obrocie prawnym, a jej ocena znajduje się poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji wyjaśniono, że przedmiotowa inwestycja realizowana jest zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji Starosty [...] z dnia 12 marca 2019 r. Organ odwoławczy w pełni podzielił to stanowisko. Stwierdził też, że organ powiatowy uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie prawidłowo wskazał, że zmiana rzędnej wysokości z projektowanej 120,5 do 120,7 nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w odniesieniu do projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto, dokonana zmiana nie powoduje odprowadzania wód opadowych w kierunku nieruchomości wnioskodawcy.
Odnosząc się do podnoszonej przez wnioskodawcę okoliczności zmiany rzędnej wysokości przedmiotowych silosów zlokalizowanych na terenie działek będących własnością inwestorów, która wpływa negatywnie na stosunki wodne na działkach wnioskodawców, MWINB podkreślił, że organ I instancji w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia uznał, że z projektu zagospodarowania działki, sporządzonego na mapie do celów projektowych, wynika, że wybudowany przez wnioskodawcę na sąsiedniej działce o nr ew. [...], 2-komorowy silos na kiszonki, został posadowiony na rzędnej 121,60, wyżej od posadowienia rozpatrywanej budowy 3-komorowego silosu na kiszonki. Wprowadzone zmiany rzędnych zostały zakwalifikowane przez projektanta jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, w przedmiocie budowy 3-komorowego silosu na kiszonki. Odpowiadając zaś na zarzut wnioskodawcy dotyczący prowadzenia postępowania administracyjnego przed organem I instancji z przekroczeniem ustawowego terminu załatwienia sprawy MWINB wskazał, że w niniejszej sprawie zawiadomienie GINB z dnia 16 sierpnia 2019 r. o przekazaniu podania - wystąpienia wnioskodawców z 7 sierpnia 2019 r. - do organu właściwego wpłynęło do PINB w Ostrowi Mazowieckiej w dniu 22 sierpnia 2019 r., zaś wystąpieniem z dnia 18 września 2019 r. organ powiatowy poinformował o wszczęciu przedmiotowego postępowania administracyjnego, wskazując na zamiar przeprowadzenia kontroli prowadzonych robót budowlanych w dniu 1 października 2019 r. Po przeprowadzeniu kontroli oraz wezwaniu pełnomocnika wnioskodawcy do uzupełnienia przedłożonego pełnomocnictwa, PINB w Ostrowi Mazowieckiej wydał kwestionowane rozstrzygnięcie. Z tego względu w ocenie organu odwoławczego zarzut przeprowadzenia omawianego postępowania z naruszeniem terminów wskazanych w opisanym wyżej przepisie nie znajduje uzasadnienia.
Z kolei ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez organ powiatowy art. 10 k.p.a. MWINB zwrócił uwagę, że wnioskodawca nie wskazał jakiej konkretnie czynności procesowej nie mógł dokonać w związku z niepowiadomieniem stron o uprawnieniach wynikających z powyższego przepisu, przez co zarzut ten uznano za bezzasadny. Co więcej, w czynnościach kontrolnych przeprowadzonych przez przedstawicieli PINB uczestniczył pełnomocnik wnioskodawcy, a organ poinformował strony postępowania o uprawnieniach przysługujących im na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. Żadna ze stron - w tym również wnioskodawca - nie skorzystał z tego uprawnienia.
W odniesieniu do zarzutu dotyczącego stwierdzonego przez przedstawicieli PINB użytkowania przedmiotowych silosów MWINB wskazał, że jedną z kluczowych zasad procedury administracyjnej jest związanie organu treścią wniosku. W konsekwencji to żądanie strony determinuje cały tok postępowania, którego czynności podporządkowane są osiągnięciu celu określonego we wniosku o wszczęcie postępowania. Zakres prowadzonego przez PINB postępowania administracyjnego został wyznaczony zawiadomieniem z dnia 18 września 2019 r., w którym określono, że postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek W. K. i J. K. dotyczy żądania wstrzymania budowy silosów na kiszonkę, realizowanej na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...]. Z sentencji kwestionowanego rozstrzygnięcia jasno wynika zaś, że organ powiatowy umorzył postępowanie w części dotyczącej tego żądania.
Skargą J. K. zaskarżył powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 1, ust. 5 pkt 2 oraz art. 36 ust. 5a pkt 2 P.b.; art. 84 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 54 ust. 1 oraz art. 57 ust. 7 P.b.; art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a.; art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a.; art. 10 w zw. z art. 81 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu decyzja organu odwoławczego znajduje oparcie w art. 105 § 1 k.p.a. i została poprzedzona wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym z zachowaniem reguł wynikających z art. 7 i 77 k.p.a. Sąd podkreślił, że kwestią w sprawie zasadniczą pozostaje, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty [...] z 12 marca 2019 r., Nr [...]i utrzymanej w mocy przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z 4 czerwca 2019 r., Nr [...], o pozwoleniu na budowę silosu na kiszonkę 3-komorowego ze zbiornikiem na odcieki i silosu na kiszonkę 1-komorowego ze zbiornikiem na odcieki na działkach nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości [...], powiat [...]. Sąd w całości podzielił stanowisko organów, że zakres prowadzonego przez PINB postępowania administracyjnego został wyznaczony wnioskiem W. K. i J. K., które dotyczyło żądania wstrzymania budowy silosów na kiszonkę, realizowanej na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...]. Mając powyższe na względzie zadaniem organów nadzoru budowlanego było sprawdzenie czy inwestycja realizowana jest zgodnie z warunkami ostatecznego pozwolenia na budowę oraz czy nie narusza innych przepisów. Nie była zaś przedmiotem niniejszego postępowania wskazywane przez skarżącego samowolne przystąpienie do użytkowania przedmiotowych silosów, tym samym w ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia w tej materii art 84 ust. 1 P.b. w zw. z art 54 ust 1 i art 57 ust 7 tej ustawy. Dokonane przez organ powiatowy oględziny inwestycji oraz analiza przedłożonego Dziennika Budowy, a także wykonane pomiary wykazały, że w trakcie budowy silosu 3-komorowego dokonano zmiany rzędnych posadowienia płyty silosu na gruncie, z istniejącego od strony południowo-zachodniej tegoż silosu poziomu terenu, oznaczonego w projekcie zagospodarowania działki rzedną wysokościową 120,5 do poziomu 120,7 przy kanaliku ściekowym płyty silosu. Powyższa zmiana została naniesiona przez projektanta w projekcie zagospodarowania działki wchodzącym w skład zatwierdzonego projektu wraz z uzupełniającym opisem i dokonaną kwalifikacją odstępstwa przez projektanta. Zmiana ta jako niewielka została prawidłowo przez organy uznana za odstępstwo nieistotne, nie powodujące spływu wód w kierunku działki skarżących, położonej ok. 50 m od przedmiotowego silosu. Natomiast dokonane przez organ pomiary długości, szerokości i wysokości nie potwierdziły wbrew zarzutom skargi, żadnych zmian parametrów obiektu silosu w stosunku do projektu budowlanego. Sąd wyjaśnił przy tym, że ustawodawca w art. 36a P.b. wprowadza możliwość odstąpienia od projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę, o ile odstępstwa te nie są istotne oraz wprowadza procedurę zmiany pozwolenia na budowę w odniesieniu do odstępstw istotnych. Zgodnie z ust. 5 i 6 tego artykułu istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury; charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego; zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne; zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; wymagającym uzyskania lub zmiany uzgodnień lub pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la, 2b i 19a P.b., lub przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b P.b. Sąd zasygnalizował, że "nie jest możliwe jednoznaczne i abstrakcyjnie, w oderwaniu od konkretnego stanu faktycznego, określenie na czym polega "istotne" odstąpienie od projektu budowlanego. Kwestia "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu, a z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek zawartych w art. 36a ust. 5 P.b. oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność czy w danej sytuacji odstąpienie inwestora zostanie uznane za istotne, czy nieistotne będzie wymagało oceny organu przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz zasad ogólnych wyrażonych w art. 4, art. 5 i art. 9 P.b.
Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie organy zakwalifikowały stwierdzone odstępstwo jako nieistotne, zwłaszcza, że wbrew twierdzeniom skargi nie ujawniło się ono w zmianie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego i nie wpłynęło niekorzystnie na nieruchomość skarżących i Sąd ocenę tę podzielił. Tym bardziej , że skarżący w toku postępowania nie wykazał, że doszło do zmiany wysokości silosu, a co za tym idzie zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu na działkę skarżącego. W sytuacji niezaistnienia żadnej z przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 P.b., zasadnym było rozstrzygniecie organów o braku możliwości dalszego prowadzenia postępowania w przyjętym zakresie, a w konsekwencji o konieczności umorzenia postępowania w zakresie żądania wstrzymania robót budowlanych przy budowie silosów. Przeciwne stanowisko nie znajduje bowiem zdaniem Sądu podstawy w zebranych dotychczas dowodach jak i przytoczonych oraz analizowanych przez organ okolicznościach prawnych. Z tych też względów Sąd zaaprobował stwierdzenie organu odwoławczego, że prawidłowym rozstrzygnięciem organu było umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego, bowiem dalsze postępowanie tych organów, a przede wszystkim wydawanie rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wyjaśnił, że zarzut naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. niezależnie od jego trafności, pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji i mógł być podniesiony jedynie w postępowaniu o bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.
W ocenie Sądu nie można także skutecznie postawić organowi zarzutu naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Organ zgromadził materiał dowodowy w oparciu między innymi o ustalenia z oględzin oraz dokonanych pomiarów, które nie potwierdziły, że doszło do zmiany wysokości silosu. Strona skarżąca choć konsekwentnie podnosiła, że doszło do istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę, jednak żadnego dowodu w tej kwestii nie przedstawiła organom prowadzącym postępowanie.
Zdaniem Sądu nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała takiego związku. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę.
Skargą kasacyjną J. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) prawa procesowego mającego wpływ na treść orzeczenia, w tym art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. (prawo ustroju sądów administracyjnych) poprzez brak dokonania przez Sąd administracyjny pełnej, wyczerpującej i wnikliwej kontroli działalności administracji publicznej zarówno pod kątem oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, jak również odnośnie dochowania wymaganej prawem procedury (skutkujące błędnym oddaleniem skargi) i uznanie, że decyzja organu odwoławczego znajduje oparcie w art. 105 § 1 k.p.a., a postępowanie organów administracji nosiło cechy wnikliwości z zachowaniem reguł wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a. - podczas gdy działanie organów obydwu instancji naruszyło:
a) art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dn. 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm., dalej: P.b.) w zw. z art. 36a ust. 1 P.b., art. 36a ust. 5 pkt 2 P.b. oraz art. 36 ust. 5a pkt 2 P.b. poprzez uznanie, że odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego powodujące zwiększenie jego wysokości (a także związane z tym zwiększenie obszaru oddziaływania obiektu na działkę sąsiednią) winno zostać rozpatrywane pod kątem nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego z uwagi na fakt, że takiej kwalifikacji dokonał projektant w sporządzonym na potrzeby budowy projekcie budowlanym - podczas gdy analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (protokół kontroli z 01.10.2019 r., dziennik budowy, opinia biegłego z zakresu melioracji) należy stwierdzić, że w trakcie budowy doszło do zmiany charakterystycznego parametru budowanych silosów (ich wysokości w związku ze zmianą ukształtowania terenu - jego nawiezieniem) co z kolei doprowadziło do zmiany obszaru oddziaływania obiektu (pogłębienia się zaburzenia pływów naturalnych cieków wodnych i zalewania nieruchomości skarżącego). Stanowisko organu odwoławczego, który powołuje się na szkice sytuacyjne, a także wysokości posadowienia silosów skarżącego nie ma w tym przypadku żadnego znaczenia, gdyż ustalenie wysokości obiektów budowlanych wymaga dokonania ich dokładnych pomiarów (a nie opierania się na odręcznym szkicu), a ustalenie zaburzenia naturalnych pływów wodnych i zalewania działki skarżącego daleko wykracza poza ramy ustaleń własnych organu nadzoru budowlanego (organ odwoławczy jako punkt odniesienia przyjmuje wysokość silosów skarżącego, podczas gdy całkowicie pomija pozostałą część działki, a także inne działki należące do W. i J. małżonków K.),
b) art. 84 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 54 ust. 1 P.b. oraz art. 57 ust. 7 P.b. - poprzez ich niezastosowanie i umorzenie postępowania (ze stwierdzeniem, że brak jest podstaw prawnych do merytorycznego zajęcia stanowiska na podstawie przepisów ustawy prawo budowlane) - podczas gdy w trakcie kontroli z dn. 01.10.2019 r. organ nadzoru budowlanego stwierdził, że będące w budowie silosy są użytkowane (są wypełnione kukurydzą) i dzieje się tak pomimo niezakończenia budowy i nie oddania ich do użytku - co zdaniem skarżącego winno stanowić podstawę do przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania zmierzającego do ukarania inwestorów z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, czego w niniejszej sprawie z niewiadomych przyczyn nie uczyniono. Sąd Administracyjny wskazuje, że dla organu nadzoru nadrzędna jest treść wniosku i to ona determinuje przedmiot postępowania. Jest to jednak przekonanie błędne, ze względu na obowiązek reagowania przez organy nadzoru na wszelkie przejawy łamania prawa budowlanego, opisany w wyżej powołanych przepisach,
c) art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. przejawiające się w przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przed organem I instancji z przekroczeniem ustawowego terminu załatwienia sprawy z jednoczesnym brakiem poinformowania stron o konieczności i przyczynach jego niezachowania. Organ w niniejszej sprawie procedował przez blisko 3 miesiące czym znacząco przekroczył termin załatwienia sprawy określony w art. 35 k.p.a. Nie zawiadomiono przy tym skarżącego o przyczynach braku możliwości zakończenia sprawy w czasie prawem przewidzianym. Działanie takie poderwało zaufanie obywatela do władzy publicznej, oraz stanowiło przełamanie zasady działania na podstawie przepisów prawa, wyszczególnionej w art. 6 k.p.a. Organ odwoławczy w uzasadnieniu niniejszego zarzutu stwierdził jedynie, że ,jego zdaniem" nie doszło do przekroczenia terminu - co czyni decyzję sprzeczną z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a.,
d) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niedopełnienie przez organ nadzoru budowlanego obowiązku polegającego na wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego w sprawie w zakresie dokładnego ustalenia zmiany charakterystycznego parametru obiektu budowlanego (silosu) jakim jest jego wysokość - organ nadzoru budowlanego nie dokonał szczegółowych pomiarów budowanego obiektu, opierając się w całości na zapisach szkicu sytuacyjnego oraz dziennika budowy, co jest działaniem błędnym. Tylko dokładne ustalenie własne organu w zakresie zmiany wysokości posadowienia budowli (ewentualnie skorzystanie z możliwości powołania biegłego) może być podstawą dokonywania prawidłowych ustaleń faktycznych i poszukiwania prawdy obiektywnej, do której organ administracji publicznej musi dążyć po myśli art. 7 k.p.a.;
e) naruszenie art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych w toku postępowania dowodów i materiałów, a także zgłoszonych żądań. Zgodnie z obowiązującym prawem i ugruntowaną praktyką organów administracji, przed wydaniem decyzji, organ prowadzący postępowanie winien powiadomić strony o zakończeniu postępowania udzielając im terminu do końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy, w tym wypowiedzenia się oraz zgłoszenia stosownych wniosków (formalnych lub dowodowych) — czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Udzielenie takiego terminu przez organ odwoławczy nie może natomiast sanować błędnego działania organu pierwszej instancji,
2. prawa procesowego, tj. art. 19 .p.p.s.a. poprzez brak wyłączenia z orzekania w niniejszej sprawie sędziów biorących udział w wydaniu wcześniejszych decyzji dotyczących inwestycji budowlanych podejmowanych przez W. i J. małżonków K., a także A. i W. małżonków K. - ze względu na uzasadnioną wątpliwość co do ich bezstronności z uwagi na treść wcześniej wydawanych orzeczeń,
3. związane z powyższym naruszenie art. 14a p.p.s.a. przejawiające się w nieprzekazaniu sprawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego celem wyznaczenia innego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do rozpoznania niniejszej sprawy.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych zamieszczonymi tam zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej zamieszczone pozostają usprawiedliwione.
Najdalej idące zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 19 p.p.s.a. poprzez brak wyłączenia z orzekania w niniejszej sprawie sędziów biorących udział w wydaniu wcześniejszych decyzji dotyczących inwestycji budowlanych podejmowanych przez W. i J. małżonków K., a także A. i W. małżonków K. - ze względu na uzasadnioną wątpliwość co do ich bezstronności z uwagi na treść wcześniej wydawanych orzeczeń oraz związanego z powyższym naruszeniem art. 14a p.p.s.a. przejawiającego się w nieprzekazaniu sprawy do Naczelnego Sądu Administracyjnego celem wyznaczenia innego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do rozpoznania niniejszej sprawy.
Z przepisu art. 19 p.p.s.a. wynika, iż niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 18, sąd wyłącza sędziego na jego żądanie lub na wniosek strony, jeżeli istnieje okoliczność tego rodzaju, że mogłaby wywołać uzasadnioną wątpliwość co do jego bezstronności w danej sprawie. Z kolei przepis art. 14a p.p.s.a. określa, że jeżeli wojewódzki sąd administracyjny nie może z powodu przeszkody rozpoznać sprawy lub podjąć innej czynności, Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczy na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, inny wojewódzki sąd administracyjny. Ww. norma dotyczy takiej przeszkody, która wyklucza możliwość rozpoznania sprawy lub podjęcia czynności przez sąd właściwy. Do przeszkód takich należy zaliczyć wyłączenie wszystkich sędziów tego sądu od rozpoznawania sprawy.
W realiach tej sprawy taka przeszkoda nie wystąpiła a i w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie nie występowali sędziowie biorący udział w ocenie legalności wydanych wcześniej decyzji dotyczących inwestycji budowlanych podejmowanych przez W. i J. małżonków K., a także A. i W. małżonków K.. Przede wszystkim już w skardze do Sądu pierwszej instancji profesjonalny pełnomocnik skarżącego zawarł wniosek "o wyłączenie z orzekania sędziów biorących udział w wydaniu wcześniejszych decyzji dotyczących inwestycji budowlanych podejmowanych przez W. i J. K., a także A. i W. K. – ze względu na uzasadnioną wątpliwość co do ich bezstronności w niniejszej sprawie z uwagi na treść wcześniej wydanych orzeczeń". Braki tego wniosku o wyłączenie spowodowały, że pismem z 21 lipca 2020 r. tenże został wezwany do sprecyzowania powyższego wniosku z pouczeniem, że wniosek taki winien zawierać wskazanie sędziego, podanie przyczyny uzasadniającej wyłączenie i uprawdopodobnienie tej przyczyny w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku w aktach bez nadania mu dalszego biegu. W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik skarżącego wskazał, że chodzi o sędziów biorących udział w sprawach oznaczonych sygn. akt VII SA/Wa 2368/13 i VII SA/Wa 1729/19 nie podając przyczyn uzasadniających wyłączenie i bez uprawdopodobnienia istnienia przyczyny wyłączenia. Zatem w tych okolicznościach WSA w Warszawie zarządzeniem z 9 września 2020 r. pozostawił wniosek J. K. o wyłączenie sędziów WSA w Warszawie bez rozpoznania na podstawie art. 49 § 2 p.p.s.a.
Z przedstawionych wyżej okoliczności wynika, że składany wniosek w trybie art. 19 p.p.s.a. przez pełnomocnika skarżącego o wyłącznie nieokreślonych z nazwiska sędziów WSA w Warszawie jak i bez wskazania przyczyny uzasadniającej takie wyłączenie, zawierał niewątpliwie braki i wobec nie uzupełnienia tych braków, słusznie pozostawiono ten wniosek bez rozpoznania. W skardze kasacyjnej czyniony Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 19 i 14a p.p.s.a. także nie został w jakikolwiek sposób uzasadniony. Poza tym jedynie informacyjnie zauważyć należy, iż sędziowie WSA w Warszawie, którzy brali udział w wydaniu wcześniejszych wyroków w sprawach oznaczonych sygn. akt VII SA/Wa 2368/13 i VII SA/Wa 1729/19, nie uczestniczyli w wydaniu zaskarżonego w tej sprawie wyroku. Zatem zarzut obrazy wskazanych wyżej norm p.p.s.a. nie mógł odnieść jakiegokolwiek skutku, skoro co do zasady nie istniały jakiekolwiek przesłanki do wyłączenia sędziów biorących udział w wydaniu zaskarżonego wyroku.
Przechodząc do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia kasacji podnieść należy, iż NSA uznał, iż część zarzutów skargi kasacyjnej jest usprawiedliwiona, stąd też uwzględnił wniesiony środek odwoławczy w tej sprawie, albowiem co do zasady stanowisko Sądu pierwszej instancji uznające umorzenie postępowania w sprawie z wniosku W. K. i J. K. dot. żądania wstrzymania budowy silosów na kiszonkę, realizowanej na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...], jako bezprzedmiotowego, było wadliwe a w konsekwencji nieprawidłowo zastosowano konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi z art. 151 p.p.s.a.
Przede wszystkim usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły wskazania w jej petitum jako naruszenia w sprawie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja organu znajduje oparcie w ww. przepisie a postępowanie organów administracji nosiło cechy wnikliwości z zachowaniem reguł art. 7 , 77 k.p.a., podczas gdy działania organów naruszało art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w zw. z art. 36a ust. 1 P.b., art. 36a ust. 5 pkt 2 P.b. oraz art. 36 ust. 5a pkt 2 P.b. poprzez uznanie, że odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego powodujące zwiększenie jego wysokości winno zostać rozpatrywane pod kątem nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego z uwagi na fakt, że takiej kwalifikacji dokonał projektant w sporządzonym na potrzeby budowy projekcie budowlanym - podczas gdy analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (protokół kontroli z 01.10.2019 r., dziennik budowy, opinia biegłego z zakresu melioracji) należy stwierdzić, że w trakcie budowy doszło do zmiany charakterystycznego parametru budowanych silosów.
Nie jest sporne w sprawie, co słusznie przyznał Sąd pierwszej instancji, że zadaniem organów nadzoru budowlanego, na skutek wniosku W. K. i J. K., było sprawdzenie czy inwestycja realizowana jest zgodnie z warunkami ostatecznego pozwolenia na budowę oraz czy nie narusza innych przepisów.
Przede wszystkim dokonane w toku postępowania przez organ powiatowy oględziny inwestycji oraz analiza przedłożonego Dziennika Budowy, a także wykonane pomiary wykazały, że w trakcie budowy silosu 3-komorowego dokonano zmiany rzędnych posadowienia płyty silosu na gruncie, z istniejącego od strony południowo-zachodniej tegoż silosu poziomu terenu, oznaczonego w projekcie zagospodarowania działki rzedną wysokościową 120,5 do poziomu 120,7 przy kanaliku ściekowym płyty silosu. Powyższa zmiana została naniesiona przez projektanta w projekcie zagospodarowania działki wchodzącym w skład zatwierdzonego projektu wraz z uzupełniającym opisem i dokonaną kwalifikacją odstępstwa przez projektanta. Zmiana ta, zdaniem Sądu pierwszej instancji jako niewielka została prawidłowo przez organy uznana za odstępstwo nieistotne, nie powodujące spływu wód w kierunku działki skarżących, położonej ok. 50 m od przedmiotowego silosu. Jak zaznaczono w motywach kwestionowanego wyroku kwestia "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu, a z uwagi na szeroki zakres znaczeniowy przesłanek zawartych w art. 36a ust. 5 P.b. oraz związane z tym różne możliwości interpretacyjne, okoliczność czy w danej sytuacji odstąpienie inwestora zostanie uznane za istotne, czy nieistotne będzie wymagało oceny organu przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz zasad ogólnych wyrażonych w art. 4, art. 5 i art. 9 P.b. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie organy zakwalifikowały stwierdzone odstępstwo jako nieistotne, zwłaszcza, że wbrew twierdzeniom skargi nie ujawniło się ono w zmianie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego i nie wpłynęło niekorzystnie na nieruchomość skarżących.
Ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji w zakresie braku istotności dokonanych zmian rzędnych wysokości realizowanej inwestycji nie sposób się zgodzić, co słusznie zakwestionowane zostało we wniesionej skardze kasacyjnej.
Poczynione ustalenia w zakresie prawidłowości przedmiotowych robót budowlanych w związku z realizacją pozwolenia na budowę silosu na kiszonkę 3-komorowego ze zbiornikiem na odcieki i silosu na kiszonkę 1-komorowego ze zbiornikiem na odcieki na przedmiotowych działkach, w sposób niewątpliwy wykazały, iż
w przypadku budowy silosu 3-komorowego dokonano zmiany rzędnych posadowienia płyty silosu na gruncie, z istniejącego od strony południowo-zachodniej tegoż silosu poziomu terenu, oznaczonego w projekcie zagospodarowania działki rzedną wysokościową 120,5 do poziomu 120,7 przy kanaliku ściekowym płyty silosu. Fakt ten jest niesporny, kwestia zmiany ww. rzędnych została, co wyżej wykazano, naniesiona przez projektanta w projekcie zagospodarowania działki wraz z uzupełniającym opisem i została przez niego zakwalifikowana jako nieistotne odstępstwo. Stanowisko to zostało następnie przyjęte przez organy administracji.
Przystępując do dalszych rozważań wskazać należy, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte w tej sprawie 18 września 2019 r. co oznacza, że prowadzone ono było w trybie dotychczasowych przepisów Prawa budowlane nie obejmujących zmiany dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. (Dz.U.2020.471) zmieniające nin. ustawę P.b. z dniem 19 września 2020 r., a zatem stanowisko wyrażone poniżej obejmować będzie stan prawny jaki obowiązywał w momencie wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej z 12 marca 2020 r.
Zgodnie z art. 36a ust. 6 P.b. projektant dokonuje kwalifikacji zamierzonego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, a w przypadku uznania, że jest ono nieistotne, obowiązany jest zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (rysunek i opis) dotyczące tego odstąpienia. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Wprawdzie cytowany przepis stwierdza jedynie, że to projektant dokonuje kwalifikacji odstąpienia jako istotne bądź nieistotne, to jednak - jak trafnie wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie - ostatecznie ocena, czy istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę ma miejsce i w jakim zakresie, należy do organu nadzoru budowlanego, który jest związany postanowieniami art. 36a ust. 5 P.b. (por. A. Ostrowska (w:) Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A Glinieckiego, Warszawa 2016, uw. 34 do art. 36a). Kwalifikacja dokonana przez projektanta nie ma charakteru wiążącego dla organów orzekających w sprawie. Błędne uznanie przez projektanta, iż odstąpienie ma charakter nieistotny, nie wyklucza przecież możliwości podjęcia przez organy budowlane przewidzianych prawem działań. Zatem to na organie orzekającym w sprawie spoczywa obowiązek dokonania oceny istotności odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia (zob. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2718/15).
W ocenie NSA, przedmiotowa zmiana rzędnych w przypadku budowy silosu 3-komorowego została błędne oceniona przez projektanta jako zmiana nieistotna. Wadliwie też to stanowisko zostało zaaprobowane przez organy a następnie przyjęte przez Sąd pierwszej instancji. To, że zmiana rzędnych jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego wynika z art. 36a ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b. w brzmieniu obowiązującym zarówno w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę 12 marca 2019 r. jak i w chwili wydania zaskarżonej decyzji w marcu 2020 r. Z pierwszego z powołanych przepisów wynika, że każde odstępstwo od projektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu jest odstępstwem istotnym. Z kolei z drugiego z powołanych przepisów wynika, że zakres projektu zagospodarowania działki lub terenu obejmuje m.in. wskazanie rzędnych. Zatem każde odstępstwo w zakresie rzędnych jest odstępstwem istotnym. Taki pogląd jest utrwalony w orzecznictwie NSA - por. wyroki NSA z: 11 stycznia 2018 r., II 1 1, 80, 107 OSK 774/16; 24 listopada 2021 r., II OSK 3555/18; 16 marca 2023 r., II OSK 708/20, z 25 maja 2023 r. II OSK 1838/20. Stanowisko to jest w pełni aprobowane przez NSA orzekający w tej sprawie. Z kolei zmiana rzędnych silosu 3 komorowego wpływa na wysokość tej inwestycji, co trafnie zaznaczono w skardze kasacyjnej a zatem zachodziła potrzeba dokonania weryfikacji tej zmiany w trybie art. 36a ust. 5 pkt 2 P.b., czego z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nie dokonano w tej sprawie.
Skoro dokonana zmiana rzędnych przy realizacji silosu 3 komorowego jest zmianą istotną, to w takiej sytuacji nie jest możliwe uznanie prowadzonego w tej sprawie postępowania za bezprzedmiotowe zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. albowiem ujawnienie tej okoliczności powoduje, iż uzasadnione jest prowadzenie postępowania zmierzającego do doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Uzasadnione jest zatem kontynuowanie postępowania w trybie art. 50-51 P.b. Dlatego też usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia w sprawie art. 105 § 1 k.p.a., który stanowił podstawę materialnoprawną decyzji organu pierwszej instancji.
Z tych powodów należało uznać, iż wydane w sprawie decyzje o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania a w konsekwencji umarzające je w trybie art. 105 § 1 k.p.a. wydane zostały z naruszeniem ww. przepisu stanowiącego w tej sprawie przepis prawa materialnego jak i z naruszeniem art. 7, 77 § 1 k.p.a. co zasadnie zarzucono w kasacji. Tak więc przy ocenie legalności kwestionowanych decyzji należało w sprawie zastosować konstrukcję prawną uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Nie było, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, uzasadnionych przesłanek do stosowania przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i stwierdzania nieważności kwestionowanych decyzji gdyż nie ujawniono w sprawie wad kwalifikowanych tych decyzji a i skarga kasacyjna na takie nie wskazuje. Niemniej jednak co wyżej już zaznaczono, w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosował przepis art. 151 p.p.s.a. oddalając wniesioną skargę, mimo ujawnionych a wyżej wskazanych wad postępowania i podjętych decyzji.
Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Przede wszystkim prawidłowo Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku uznał, że zakres prowadzonego przez PINB postępowania administracyjnego został wyznaczony wnioskiem W. K. i J. K., które dotyczyło żądania wstrzymania budowy silosów na kiszonkę, realizowanej na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...], a więc nie było przedmiotem tego postępowania wskazywane przez skarżącego samowolne przystąpienie do użytkowania przedmiotowych silosów. Zatem właściwie uznano zarzut skargi naruszenia art. 84 ust. 1 P.b. w zw. z art 54 ust 1 i art 57 ust 7 tej ustawy za niezasadny. Powtórzenie tego zarzutu w skardze kasacyjnej nie może odnieść zamierzonego skutku, albowiem powyższe stanowisko jest aprobowane przez Sąd odwoławczy. Tak więc powyższy zarzut w realiach tej sprawy jest nieusprawiedliwiony.
Prawidłowo również Sąd pierwszej instancji przyjął w zaskarżonym wyroku, iż czyniony w skardze zarzut naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. niezależnie od jego trafności, pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji i mógł być podniesiony jedynie w postępowaniu o bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Stanowisko to jest w pełni akceptowane przez NSA i przyjmowane za własne.
Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych w toku postępowania dowodów i materiałów, a także zgłoszonych żądań. Zauważyć należy , że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Takiego wpływu nie wykazano ani w skardze do Sądu pierwszej instancji ani też w skardze kasacyjnej. Nie można zatem uznać wskazywanego uchybienia jako mającego istotny wpływ na wynik postępowania.
Reasumując przedstawione powyżej rozważania uznać należało, iż wniesiona kasacja w opisanym zakresie zasługiwała na uwzględnienie stąd też zaskarżony w całości wyrok Sądu pierwszej instancji należało uchylić jako wydany z naruszeniem prawa.
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w tym przepisie, możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to składający skargę kasacyjną (zob. wyrok NSA z dnia 10 maja 2005 r., FSK 2536/04, OSP 2006, nr 7-8, poz. 80; wyrok NSA z dnia 24 września 2008 r., I OSK 1494/07).
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji oraz uchylił zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ja decyzję organu pierwszej instancji.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy należy uwzględnić stanowisko wyrażone w tym orzeczeniu. Wobec dopuszczenia się przez inwestora istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ winien wdrożyć postępowanie w trybie art. 50-51 P.b. a w konsekwencji zobowiązać inwestora do wykonania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. projektu budowlanego zamiennego. Projekt budowlany zamienny powinien przy tym uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych.
O kosztach postępowania sądowego, na które składają się koszty postępowania kasacyjnego oraz koszty postępowania przed Sądem I instancji, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.
Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.